Zur Qualifikation von Politikern,  ausgehend von einem Diskurs zwischen Barbara Brüning und Jan Thieme. Wie können wir für höhere Fachkompetenz sorgen ? 

von Diskurs Hamburg

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Barbara Brüning hat in ihrem Diskurs-Beitrag D30-3 Gegen den Mainstream: Richard David Precht kritisiert Annalena Baerbock die mangelnde Qualifikation von Annalena Baerbock und einigen anderen grünen Frauen in hohen politischen Positionen kritisiert. Dabei hat sie auch die Aussage des Talkshow-Plauderers Richard David Precht zitiert, die deutsche Außenministerin „hätte mit ihrer fachlichen Qualifikation für das Amt unter normalen Umständen noch nicht mal einen Praktikumsplatz im Auswärtigen Amt erhalten.“ 

Diese etwas zugespitzte Aussage, die von der Sache her offensichtlich zutreffend ist, hat  —  wie wohl zu erwarten  —  sogleich den Widerspruch von Jan Thieme (D31-2 Berufsausbildung für Berufspolitiker  /   Precht, de Pizan, Brüning – Die Philosophen haben die Fragen nur verschieden gestellt. Es kommt darauf an, sie zu beantworten) provoziert,  der nicht nur Annalena Baerbocks Nichtausbildung verteidigt, sondern auch gleich noch die mangelnde fachliche Kompetenz  unserer Politischen Klasse auf Bundesebene schönzureden versucht, obwohl er bezüglich der deutschen Verkehrsminister selbst das Gegenteil belegt.[1] Da ich selbst die mindere  fachliche Qualifikation vieler Politiker (wohlgemerkt: nicht der Laufbahnbeamten in den Ministerien) auf Bundesebene für ein gravierendes (und nicht leicht lösbares) Problem unseres politischen Systems halte,[2] fühle ich mich angesprochen.

1     Annalena Baerbock und andere 

Jan Thieme beginnt seinen Beitrag im zweiten Absatz mit der Aussage, „dass Frau Baerbock immerhin einen Master-Titel der London School of Economics and Political Science erworben hat“, die allerdings unzutreffend ist. Sie hat für ihre Teilnahme am einjährigen Programm „Public International Law“ von der LSE (London School of Economics) einen Weiterbildungsmaster erhalten, was nicht mit einem ordentlichen Universitätsexamen verwechselt werden sollte und normalerweise voraussetzt, dass alle Teilnehmer bereits ein grundständiges Studium zum Diplom oder Master erfolgreich absolviert haben. Das ist jedoch bei Annalena Baerbock nicht der Fall. Sie hat nicht nur nicht Jura studiert, was nötig wäre, um sich als „Völkerrechtlerin“ zu bezeichnen, sondern überhaupt keinen Studienabschluss. Sie hat in Hamburg vier Jahre Politikwissenschaft belegt, aber nicht den Regelabschluss Diplom in Politikwissenschaft gemacht, sondern nur ein Vordiplom, was andere in zwei Jahren erledigen.[3]

Auf welche Weise sie trotzdem an der LSE (Studiengebühren 11.000 €) zugelassen wurde, muss wohl offenbleiben, ebenso, ob für den Weiterbildungsmaster eine nennenswerte Prüfung oder Abschlussarbeit erforderlich war. Nach den üblichen deutschen Maßstäben hat sie also gar keinen Studienabschluss. Bei einer offenen Stelle für einen qualifizierten Job würde ihre Bewerbung vermutlich schon von der Sekretärin eines Unternehmens, einer Behörde etc. auf den Stapel „Absagen“ gelegt werden, wie schon Richard David Precht vermutet hat. Aber für eine Bundesaußenministerin soll es wohl reichen, wenn die Profis im Auswärtigen Amt sie kräftig unterstützen. Heiko Maas ist damit ja auch über die Runden gekommen.

Ansonsten wissen wir nur, dass Annalena von ihren Parteifreundinnen und Parteifreunden in immer höhere Ämter gewählt wurde. Das könnte ich mir erklären, wenn ich davon ausginge, dass die Grünen eine starke Präferenz für schöne Frauen in schicken Kleidern haben und es auf die Fachkompetenz ihres Führungspersonals nicht so ankommt. Aber vielleicht redet sie ja parteiintern immer viel klüger als vor den Mikrofonen, über die man ihre Botschaften im Fernsehen zu hören bekommt. Auch viele andere Bemerkungen von Barbara Brüning zur (mangelnden) Qualifikation und Performance von Baerbock kann ich nachvollziehen, da es ja nicht um einen grünen Beisitzerposten in Brandenburg-Land geht, sondern um die Vertretung Deutschlands im Ausland. Zum Glück sind die meisten Diplomaten höfliche Leute.

Zugeben muss man allerdings  —  und das macht das Thema zu einem gravierenden Problem für die gesamte Politik in Deutschland  —  dass Annalena Baerbock kein Ausnahmefall ist. Zahlreiche Politiker haben ebenfalls ihr Studium nicht abgeschlossen und haben auch sonst keine Berufsausbildung, keine erfolgreiche Lebensführung und keine Weltklugheit,wie Barbara Brünung bemängelt. Einige von diesen haben sogar hohe Positionen in der deutschen Politik, neben Annalena Baerbock z.B. Ricarda Lang, Kevin Kühnert, Omid Nouripour etc. Dies zeigt offensichtlich, dass die fachliche Qualifikation für eine Karriere in der Politik weitgehend irrelevant ist. Es genügen ideologische Statements, die bei den eigenen Parteifreunden anschlussfähig sind. Dem Ansehen der Politischen Klasse bei den Bürgern ist das sicher nicht zuträglich (vgl. dazu Abschnitt 5). Was vermuten die wohl bezüglich der Qualifikation der anderen Politiker, wenn schon die Genannten Spitzenpositionen in Parteien innehaben, die die Bundesregierung bilden?       

2     Berufspolitiker

Jan Thieme betont mehrfach, dass wir Berufspolitiker brauchen. Dem kann man zustimmen, wenn damit gemeint ist, dass die betreffenden Personen in der Zeit, in der sie Parlaments- oder Regierungsmitglieder sind, ausschließlich diese Tätigkeit ausüben und sich mit ihrer gesamten Arbeitskraft darauf konzentrieren. Etliche Abgeordnete üben jedoch sogenannte Nebentätigkeiten aus, z.B. als Anwalt, Berater, Lobbyisten etc, die für sie zum Teil deutlich höhere Einkommen mit sich bringen als die Parlamentstätigkeit, die mit monatlich 10.591 Euro plus Kostenpauschale von 4.725 Euro zuzüglich Reisekosten, entlohnt wird. Die durchschnittlichen Nebeneinkünfte der Bundestags-Abgeordneten betrugen 73.620 Euro im Jahr 2022.[4] Wie zu erwarten, unterscheiden sich diese sehr stark nach Personen und Fraktionen.[5]

In vielen Fällen besteht mindestens eine Zeitkonkurrenz zwischen beiden Tätigkeiten, die die Frage aufwirft, welches für die Haupt- und welches die Nebentätigkeiten sind. Einige Abgeordnete sind de facto Lobbyisten (mit zum Teil hohen Einkommen), die zusätzlich die Frage aufwerfen, ob sie eigentlich Vertreter ihres Wahlkreises und ihrer Partei sind oder ob sie primär die Lobbygruppe vertreten, die sie bezahlt.[6] Wenn letzteres der Fall ist, gerät der demokratische Charakter des Bundestages, der die gesamte Bevölkerung repräsentieren soll, in Schieflage.[7] In jedem Fall kann man einen negativen Einfluss auf die Qualität der Parlamentsarbeit vermuten. Die Vorstellung, dass die verschiedenen Interessengruppen sich gegenseitig neutralisieren und im Ergebnis ein Gesamtwohl entsteht, wäre vollständig naiv.  

Die Präferenz für Berufspolitiker sollte jedoch keineswegs bedeuten, dass diese vorher keine anderen Berufe oder Tätigkeiten ausgeübt haben, also in normalen Positionen in der Zivilgesellschaft außerhalb von Politik, Parteien oder politiknahen Organisationen. Sonst  würde man nämlich den populären Thesen zustimmen müssen, dass die Politiker vom tatsächlichen Leben der Regierten nur wenig Ahnung haben und eine große Kluft zwischen den Bürgern und der Politischen Klasse besteht.[8]  

3     Was sollten Politiker können ?

In der Realität ist es jedoch sehr häufig so, wie Jan Thieme beschreibt, nämlich „Politikerberuf …. Vielfach wird dieser Beruf von Anfang an ergriffen und aus politischen oder politiknahen Bereichen wie Parteien, Parlamentsdiensten, öffentlicher Verwaltung, Sozialwissenschaften, Berufs- und Wirtschaftsverbänden, Gewerkschaften und anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen in die Berufspolitik hinübergewechselt. Der Anteil der Berufspolitiker mit derartigen Karrieren ist überwältigend und der Anteil derer, die sich außerhalb dieser Bereiche im Wettbewerb der freien Markwirtschaft bewähren mussten, nahezu die Ausnahme.“  Leider muss man ihm dabei zustimmen, was für die mindere Qualität zahlreicher Politiker weit mehr als eine Lappalie ist.  

Jan Thieme erklärt an verschiedenen Stellen, dass Politiker auch bestimmte Qualifikationen bräuchten und dass sie im Wettbewerb mit anderen um höhere politische Posten stehen. Dem könnte man sofort zustimmen, wenn man sich darüber einig wäre, dass die karriererelevanten Qualifikationen im Wesentlichen das umfassen, was an anderer Stelle mit A-Faktoren (Beherrschung des politischen Handwerks) bezeichnet wird.[9] Dies erfordert die Kenntnisse und die geschickte Nutzung der Rahmenbedingungen (Gesetze, Geschäftsordnungen etc.) und der institutionellen, historischen und personalen Gegebenheiten sowie taktisches Geschick.

Ehrgeizige Politiker tun gut daran, in diversen Organisationen, Vereinen, Gremien etc. Mitglied und präsent zu sein, Kontakte zu pflegen, Netzwerke zu bilden etc. Erforderlich ist das Schaffen von persönlichem Vertrauen und Loyalitäten in der eigenen Partei, sowie ein geschickter Umgang mit den Medien als Multiplikator von sachlichen und persönlichen Botschaften. Von hoher Relevanz für eine politische Karriere ist eine gute Verbalisierungsfähigkeit, z.B. in Reden, mündlichen Diskussionsbeiträgen und kurzen schriftlichen Texten

Nicht schädlich, aber auch nicht erforderlich für eine Politiker-Karriere sind die so bezeichneten B-Faktoren. Diese umfassen die Fachkompetenzen bezüglich der Sachzusammenhänge auf einzelnen Politikfeldern, also die Inhalte dessen, worüber die Politiker z.B. im Parlament zu verhandeln und/oder zu entscheiden haben. Objetiv sind diese für die Politik außerordentlich bedeutsam, da sie die Qualität politischer Entscheidungen wesentlich beeinflussen. Wenn die Bürger, die in ihren eigenen Berufen im Wesentlichen nach ihrer Leistung bewertet werden, ein Anforderungsprofil für die „Ausschreibung einer Stelle als Politiker“ formulieren sollten, hätte dies vermutlich ein dominantes Gewicht. 

In fast allen Bereichen der Gesellschaft sind die inhaltlichen Zusammenhänge im Laufe der Zeit immer komplexer und anspruchsvoller geworden. In den Institutionen der Zivilgesellschaft (in Unternehmen, Behörden, freien Berufen, öffentlichen und privaten Institutionen, Universitäten etc.) ist auf diese gewachsenen Herausforderungen durch eine zunehmende interne und externe Spezialisierung der Organisationen und Funktionen reagiert worden. Die meisten Funktionsträger sind dort für ihre Aufgaben stark spezialisiert, was geradezu als Voraussetzung für Professionalität gelten kann. Die Mitarbeiter sind für ihre Tätigkeit in aller Regel bedarfsgerecht rekrutiert worden, das heißt sie haben eine einschlägige Ausbildung durchlaufen und erfolgreich abgeschlossen. Sie sammeln in dem betreffenden Bereich oft jahrelang fachliche Erfahrungen und unterliegen während der Karriere einem leistungsorientierten Selektionsprozess. 

Ganz anders in der Politik. Dort erfolgt die Rekrutierung zum Abgeordneten bzw. Kandidaten   nicht nach den fachlichen Erfordernissen ihrer späteren Arbeit in den Parlamenten. Selbst wenn die Fachkunde auf das Verständnis, die kritische Reflektion und die adäquate Umsetzung der externen Beratung durch einschlägige Fachleute beschränkt wäre, würde das selbst bei arbeitsteiliger Parlamentsarbeit Fachkompetenzen auf vielen Gebieten erfordern. Nur für Juristen entstehen daraus keine Probleme, da diese seit langem mit sehr hohen Anteilen unter den Berufspolitikern vertreten sind. Bezüglich aller anderen Fachgebiete ist die Verfügbarkeit von endogener Fachkompetenz in einem Parlament ungewiss und häufig nicht gegeben. Dies liegt an der spezifischen Konstruktion des demokratischen Systems, das primär auf eine normative Repräsentierung der Bevölkerung gerichtet ist. Im gegenwärtigen politischen System existieren keinerlei funktionale Mechanismen und Anreizstrukturen, die für eine fachlich adäquate Rekrutierung von Abgeordneten sorgen würden. Sind trotzdem Studienabschlüsse und andere Berufsausbildungen überflüssig?

Da weder bei der Rekrutiung in den Wahlkreisen noch auf Landesparteitagen die inhaltlichen Fachkompetenzen eine wesentliche Rolle spielen, treten die B-Faktoren als Karrieretreiber für Politiker in der Relevanz hinter die A-Faktoren deutlich zurück. Berufspolitiker machen nicht deshalb Karriere, weil sie auf einem bestimmten Gebiet Fachleute sind. Folglich bestehen auch nur wenig Anreize zu einer besonderen fachlichen Vertiefung. Da praktisch immer eine Zeitkonkurrenz zu parteibezogenen Aktivitäten besteht, die eine deutlich höhere Relevanz für die politische Karriere haben, unterbleiben solche Bemühungen häufig.

4     Auch Ministerberufungen erfolgen in Deutschland nicht nach Fachkompetenz

Nicht viel besser sieht es oft bei Ministerernennungen aus. Es hat in den letzten Wahlperioden zahlreiche Fehlberufungen zu Bundesministern gegeben, die durch Fachkompetenz oder einschlägige Erfahrungen nicht zu erklären sind.[10] Man sollte annehmen, dass sowohl der Regierungschef als auch die Parteioberen der Koalitionsfraktionen ein Interesse daran haben müssten, durch qualifizierte Minister die Chancen auf eine erfolgreiche Regierungsarbeit zu erhöhen. Das ist offensichtlich ein Fehlschluss. Nicht selten werden Personen zu Ministern ernannt, die ausweislich ihres Lebenslaufs mit den fachlichen Themen ihres neuen Ressorts bisher nur wenig oder gar nichts zu tun gehabt haben. Ein fachlicher Background, der über juristische Kenntnisse hinausgeht, ist auch dort oft nicht ersichtlich.[11]

Ebenso wie bei der Rekrutierung der Abgeordneten zum Parlament liegen auch hier die Probleme in der Rolle der Parteien im politischen System begründet. Ein externer Wettbewerbssdruck, der theoretisch für Qualifikation sorgen könnte, existiert zum Zeitpunkt der Kabinettsbildung nicht, da die Wahlen durch die Bürger bereits stattgefunden haben.[12] Die Funktionäre der Regierungsparteien können das Postenverteilen dann weitgehend unter sich ausmachen und die Ministerernennungen wie das Verteilen der Beute nach einer Wahl (und der Koalitionsbildung) behandeln.[13]

Statt Fachkompetenz und einschlägige Erfahrung spielen bei einer Regierungsbildung zahlreiche Argumente eine Rolle, die mit der individuellen Qualifikation für einzelne Ministerposten nicht viel zu tun haben. Dazu gehört insbesondere die formale Repräsentierung von Teilgruppen verschiedener Art, z.B. regionale Herkunft, Zugehörigkeit zu einer innerparteilichen ideologischen oder Interessengruppe, Geschlecht, langjährige Parteiarbeit etc.[14] Noch wichtiger sind oft die persönlichen Beziehungen. Die Angehörigen der Seilschaften der Spitzenpolitiker werden nicht selten Minister, auch ohne einschlägige Fähigkeiten und Erfahrungen nachgewiesen zu haben. Das kann man als Belohnung für jahrelange Loyalität und Unterstützung interpretieren. Oft sind es kurzfristige taktische, persönliche und/oder macht-politische Motive, weshalb jemand von seinen Oberen zum Minister ernannt wird oder eben gerade nicht. Sehr gut qualifizierte Politiker, die nicht der „richtigen“ Seilschaft angehören, bleiben nicht selten unberücksichtigt.

5     Problemlösungskompetenz der Parteien in der Sicht der Bürger  

Die Welt am Sonntag hat am 23.7.2023 die Ergebnisse einer von ihr beauftragten Umfrage des Meinungsforschungsinstitus YouGov (2317 Befragte) publiziert, wie die Bürger die Problemlösungskompetenz der Parteien beurteilen: „Eine Mehrheit der Bürger traut es keiner der Bundestagsparteien zu, große gesellschaftspolitische Krisen zu lösen.“ 

Von den gegenwärtigen Regierungsparteien halten 35% die Problemlösungskompetenz der SPD für hoch („eher hoch“ oder „sehr hoch“), für die Grünen sind es 24% und für die FDP 22%. Von den Oppositionsparteien sind es für die CDU/CSU 41% der Befragten, für die AfD 22% und für die Linken 14%. Trotz der mäßigen Performance der Ampel-Regierung, profitiere die Union nach Auffassung des YouGov-Forschungsleiters Frieder Schmid davon nicht stärker, „weil sie aus Sicht vieler Wähler kein klares und überzeugendes Angebot macht“.

Manfred Güllner, der Chef des Forsa-Instituts, das in letzter Zeit ebenfalls einen deutlichen Vertrauensverlust der etablierten Parteien registriert, erklärt dies so: „Die Mehrheit der Bundesbürger hat nicht mehr das Gefühl, dass man sich um das kümmert, was sie wirklich bewegt.“ Er stellt fest: „Inzwischen beschäftigt sich die Bundesregierung überwiegend mit Randgruppen.“[15]

Diese Festellungen passen zu der Bewertung, dass ihre hochgradige Ideologisierung ein   Merkmal vieler deutscher Politiker ist, verbunden mit mangelnder Fachkompetenz und der Unfähigkeit und/oder Unwilligkeit zu sachgerechten Kompromissen, was für Problemlösungen im Interesse der Bürger unabdingbar wäre. Einfach nur „gut regieren“ ist für viele Politiker offenbar langweilig und zu schwierig und bringt vor allem keinen Applaus aus der eigenen Blase.  

Aus einer Rheingold-Studie von Juni 2023 (vgl. Abb. 1) ergibt sich, dass fast drei Viertel (73%) der deutschen Bürger die Politiker für unfähig halten.[16] Nur 34% haben Vertrauen in unsere Regierung. 72% glauben, dass die Regierung sich keine Gedanken über die Zukunft macht. Und 72% macht es wütend, wie in Deutschland Politik gemacht wird.  

Abb. 1: „Geringes Vertrauen in die Politik“, Quelle: Rheingold Institut

in: Die WELT, 28. Juli 2023, S. 2f

6     Wie kann man „gute Politik“ theoretisch modellieren ?

Politische Entscheidungen sind ebenso wie Entscheidungen in anderen Lebensbereichen Optimierungsaufgaben im Kontext von normativen Zielsetzungen und sachlichen Realisierungsmöglichkeiten. Man strebt dabei die bestmögliche Entscheidung an. Dies wird in der Ökonomie häufig durch eine Indifferenzkurven-Analyse theoretisch formuliert und transparent gemacht. Für unsere generelle Problematik wird dies in starker Vereinfachung anhand eines Politikfeldes A dargestellt (vgl. Abb. 2, oberer Teil).[17] Dabei bestehen die einzelnen Optionen für die Entscheidungsträger aus Punkten Ai auf einem Kontinuum von A0 bis AZ auf der horizontalen Achse. Jede Alternative ist mit bestimmten (materiellen und/oder immateriellen) Konsequenzen für andere politische Variablen verbunden, die zusammengefasst durch bestimmte Werte auf der Ordinate B (vertikale Achse) repräsentiert werden. 

Wir gehen davon aus, dass ein hoher Wert für Ai grundsätzlich mit einem geringeren Wert für Bj (z.B. in Form von Kosten oder anderen Nachteilen) verbunden ist. Die Politikmöglichkeitskurve (PM-Kurve)[18] bezeichnet für jeden Wert von Ai den aufgrund der technologischen Restriktionen der Realität maximal möglichen Wert für andere Ziele. Eine „Bewegung“ auf der PM-Kurve zeigt dann, auf wieviel Zielerfüllung man bei anderen Zielen verzichten muß, wenn man höhere Werte für Ai realisieren will.

Die Kenntnis der PM-Kurve auf einem bestimmten Politikfeld ist gleichbedeutend mit der Kenntnis der Implikationen (Kosten, Verzicht auf die Erreichung anderer Ziele) der potenziellen Entscheidungsalternativen. Dafür ist die spezifischeFachkompetenz auf dem fraglichen Entscheidungsfeld (und damit auf einem oder mehreren Fachgebieten) eine notwendige Vor-aussetzung. Ohne eine spezifische Fachkompetenz über den Verlauf der PM-Kurve ist eine einigermaßen gute Entscheidung nicht möglich. 

                                               Abb. 2 : Modellierung einer „guten Politik“ 

Die normative Zielsetzung wird dadurch abgebildet, dass jede  Kombination von Ai/Bj einen bestimmten Nutzen für die Gesamtheit der Bürger zur Folge hat. Die Verbindungen von Punkten gleichen Nutzens im A/B-Raum werden üblicherweise als Isonutzenkurven bezeichnet. Die Darstellung der gesellschaftlichen Präferenzstruktur beim fraglichen Thema wird durch eine Schar von Isonutzenkurven INJ (J=1, 2, 3 etc.) repräsentiert. Diese sehen typischerweise ähnlich aus wie in Abb. 2 dargestellt. Isonutzenkurven mit einem höheren Index (IN3 > IN2 > IN1 etc) repräsentieren einen höheren Nutzen für die Gesellschaft. 

Die Erreichbarkeit höherer Isonutzenkurven wird durch die Politikmöglichkeitskurve PM begrenzt. Wenn man die in Abb. 2 theoretisch dargestellte Präferenzstruktur auch empirisch (numerisch) ermitteln könnte, wäre die nutzenmaximal realisierbare Politikoption Adie optimale Lösung.[19] Da die empirische Feststellung von Nutzenhöhen in der Realität nur selten valide möglich ist,[20] wird hier eine Darstellung der Bürgerpräferenzen gewählt, die theoretisch und von den Informationsanforderungen her weniger anspruchsvoll ist und vor allem dem demokratischen Prinzip des One-Man-One-Vote entspricht. Dabei wird davon ausgegangen, dass jeder Bürger einen bestimmten Punkt auf der PM-Kurve präferiert. Dies lässt sich für die Gesamtheit der Bürger durch eine Verteilungsfunktion F(A) darstellen (unterer Teil der Abb. 2). Der Optimalpunkt ist dann der Medianwert AM.[21] Diesen zu erreichen (bzw. ihm möglichst nahe zu kommen) ist dann der Inbegriff dessen, was man als „gute Politik“ auf dem Politikfeld A bezeichnen kann.

Der normative Bereich gesellschaftlicher Zustände und Gestaltungsentscheidungen ist die Domäne der Politiker. Hierfür haben sie das generelle Mandat der Bürger, das heißt eine demokratische Legitimation. Es stellt sich immer die Frage, ob die Politiker in der Lage sind, die optimalen Entscheidungen zu treffen. Dazu ist jeweils erstens eine spezifische Fachkompetenz erforderlich, das heißt die Kenntnis der tatsächlichen Optionen und ihrer Folgen (PM-Kurve). Zweitens ist einerseits die Kenntnis der Präferenzen der Bürger bezüglich der Optionen (Verteilungsfunktion F(A) auf verschiedenen Politikfeldern) erforderlich und drittens die Anreize im politischen System, diese auch umzusetzen. 

7     Reform I: Einfluss der Bürger auf die Wahl der Abgeordneten 

Die Hauptprobleme der Besetzung politischer Positionen mit unzureichend qualifizierten  Personen lassen sich auf die übermäßig große Macht der Parteien zurückführen, bzw. auf die staatlichen Demokratie-Regeln (z.B. Wahlrecht), die ihrerseits die übermäßige Parteienmacht erzeugen. Nur die Parteien können Kandidaten  aufstellen, die eine Chance haben, ins Parla-ment gewählt zu werden. Beim bisherigen deutschen Wahlrecht zum Bundestag haben die Wähler praktisch keinen Einfluss auf die Personen, die ins Parlament gelangen. Das entscheiden die Parteien ganz allein. 

Die Landeslisten können die Wähler durch ihr Votum nicht verändern. Sie können nur zwischen den Listen verschiedener Parteien wählen. Die bisher sogenannten Erststimmen werden für die Wahlkreiskandidaten der Parteien abgegeben, von denen jede Partei im Wahlkreis nur eine/n einzige/n aufstellt. Da für die Präferenzen der Wähler die jeweiligen Parteien eine überragende Rolle spielen, handelt es sich um eine Scheinpersonalisierung.[22] Die Wähler stimmen  —  von wenigen Ausnahmen abgesehen  —  in aller Regel für den Kandidaten derjenigen Partei, die sie auch mit ihrer Zweitstimme wählen, sofern es sich dabei nicht um den chancenlosen Kandidaten einer Kleinpartei handelt. Die meisten Wähler kennen nicht einmal die Namen der Direktkandidaten  —  von Lebenslauf, Qualifikation, politischer Ausrichtung etc. ganz zu schweigen. Das liegt auch daran, dass das Wahlrecht die Kandidaten nicht verpflichtet, aussagekräftige objektive Informationen zu liefern, die von der Wahlbehörde überprüft werden.

Der Kern des Problems besteht darin, dass jede Partei nur einen einzigen Direktkandidaten pro Wahlkreis aufstellt. Ein Wähler hat aufgrund seiner Parteipräferenz damit gar keine Auswahlmöglichkeit. Wenn das Wahlverfahren so geändert würde, dass die Parteien jeweils mehrere Kandidaten pro Wahlkreis aufstellen, erhielte diejenige Partei das Mandat, die in diesem Wahlkreis insgesamt die meisten Erststimmen erhalten hat. Von den Kandidaten dieser Partei kommt derjenige Direktkandidat in den Bundestag, auf den die meisten Erststimmen entfallen sind.[23] Erst dann wäre die Bezeichnung „personalisiertes Wahlrecht“ gerechtfertigt, da die Wähler zwischen mehreren Kandidaten ihrer präferierten Partei wählen können.

Eine noch weit bessere Personalisierung des Verhältniswahlsystems, also eine deutlich stärkere Möglichkeit für die Wähler, auf die ins Parlament gewählten Personen Einfluss zu nehmen, liefert die Demokratische Reformkonzeption.[24]Dabei können die Wähler ihre Stimmen entweder einer Parteiliste oder einzelnen Kandidaten geben.

Die Sitzverteilung nach Parteien im Parlament erfolgt wie bisher proportional zu den Wählerstimmen (Verhältniswahlsystem) mit den üblichen Rundungsregeln (z.B. nach d᾽Hondt, Hare-Niemeyer oder Sainte-Laguë). Als „Stimme“ für eine Partei zur Berechnung der Sitzverteilung im Parlament zählen alle Stimmen, die entweder direkt für diese Partei oder für eine/n Kandidaten/in dieser Partei abgegeben wurden.  

Zur Gewährleistung einer regional adäquaten Vertretung wird Deutschland in Z Wahlkreise gegliedert.[25] In jedem Wahlkreis erstellen die Mitglieder jeder Partei eine Liste mit einer Reihenfolge ihrer einzelnen Kandidaten. Die Zuordnung der insgesamt erlangten Sitze jeder Partei auf die einzelnen Wahlkreise erfolgt ebenfalls proportional zum Anteil ihrer Wählerstimmen im Wahlkreis an der Gesamtzahl ihrer Stimmen in Deutschland.

Bei der Zuteilung der Parlamentsmandate des betreffenden Wahlkreises an die einzelnen Kandidaten wird bei der Auszählung ein kombiniertes Verfahren praktiziert, deren Parameter vom Gesetzgeber quantitativ variiert werden können. Maßgeblich für die Parlamentsmandate ist die Reihenfolge der Kandidaten nach den „modifizierten Kandidatenstimmen“ (MKS): 

            MKSi = LZ+ PS* c .[26]  

Von großer Bedeutung sind die Informationen über die einzelnen Kandidaten. Vor der Kandidatenaufstellung und der eigentlichen Wahl wird jeder Kandidat verpflichtet, struk-turierte Informationen über seinen Lebenslauf, Ausbildung, berufliche Erfahrungen etc. zu liefern. Die Struktur dieser Angaben wird von der Wahlbehörde vorgegeben, die auch die Richtigkeit der Informationen überprüft.

Es existieren relativ große Wahlkreise, die deutlich mehr Abgeordnete als heute ins Parlament entsenden (z.B. nach der obigen Annahme durchschnittlich 10) und jeder Wähler kann seine Präferenzen für einzelne Kandidaten mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen. Dafür können deren Lebensläufe und beruflichen Hintergründe ebenso ein wesentliches Element sein wie deren politische Positionierung. In ihrer Gesamtheit können die Wähler auf diese Weise die Wahlkreislisten der von ihnen jeweils präferierten Parteien mehr oder minder stark verändern. Beim Wahlsystem zum Bundestag könnt man dann tatsächlich von einem personalisierten Verhältniswahlsystem sprechen. Bei einem solchen Wahlsystem hätten die Wähler auch deutlich mehr Einfluss auf die Abgeordneten des Parlaments, als das bei einem Mehrheitswahlrecht der Fall wäre. 

Das veränderte Verfahren führt schon im Vorwege dazu, dass auch die Parteimitglieder bei der Aufstellung der Wahlkreislisten wesentlich mehr Auswahlmöglichkeiten haben und über die Qualifikation der Kandidaten besser informiert sind. Im Vergleich zum jetzigen Wahlrecht werden die Incumbent-Vorteile geringer und die Zugangsbarrieren niedriger.[27] Die Wettbewerbsintensität unter den Kandidaten wird höher sein, was für die Qualifikation der Abgeordneten und die Qualität des Parlaments vorteilhaft ist. Die Wahrscheinlichkeit, dass Unqualifizierte ins Parlamentgelangen, dürfte deutlich geringer werden. 

8       Reform II : Qualifizierte Minister-Ernennungen

Anhörungen

Eine sehr einfache (aber nur moderat erfolgversprechende) Reform der Ministerernennungen zur Erhöhung der fachlichen Qualität ist die Durchführung von Anhörungen der Kandidaten und eine anschließende Abstimmung in parlamentarischen Gremien. Entsprechende Vor-gehensweisen existieren z.B. bei der Ernennung vom Ministern in den USA[28] und bei der Einsetzung von Kommissaren auf der EU-Ebene.[29]

Für eine analoge Einführung von solchen Anhörungen jedes/r einzelnen Ministerkandidaten/in kommen in Deutschland die einschlägigen Bundestagsausschüsse in Betracht, in denen anschließend einzeln und geheim abstimmt wird. Eine finale Abstimmung über das gesamte Kabinett  findet nach einer Aussprache im Plenum des Bundestages statt. 

Alle Anhörungen sind öffentlich und werden im Internet verfügbar gemacht, ebenso wie die für den jeweiligen Ministerposten relevanten Daten des Lebenslaufs. Jede Fraktion kann neben den eigenen Mitgliedern im betreffenden Ausschuss fachkundige Zeugen benennen, die ebenfalls Fragen stellen können und bei der Ausschussberatung vor der Abstimmung an den Diskussio-nen teilnehmen.

Wenn für die Abstimmungen einfache Mehrheiten ausreichen, sind die formalen Ernennungshürden nicht besonders hoch, wenn sich die Ausschussmitglieder der Regierungsfraktionen immer an die Fraktionsdisziplin halten. Da die Abstimmungen jedoch geheim sind, ist ein Ministervorschlag nicht vor Überraschungen gefeit, wenn sein Auftritt bei der Anhörung schwach war. 

Die primäre Fachkunde-Erwartung beruht auf dem Vorfeldeffekt: Der Bundeskanzler und die Spitzen der Regierungsparteien werden zur Vermeidung einer Blamage bemüht sein, fachlich ausgewiesene Kandidaten zu präsentieren. Auch wenn die Abstimmungen wegen der Fraktionsdisziplin der Abgeordneten letztlich erfolgreich sind, bewirkt eine schwache fachliche Vorstellung eines Kandidaten in der Anhörung eine erhebliche Minderung der Reputation für ihn selbst und die Regierung. Die Vorfeldwirkung dürfte vermutlich verhindern, dass fachliche Anfänger bzw. nicht einschlägige Personen für Ministerpositionen vorgeschlagen werden. 

Ministerernennung in der Demokratischen Reformkonzeption

Noch deutlich konsequenter und folgenreicher für die Qualität des Bundeskabinetts sind die Ministerernennungen in der Demokratischen Reformkonzeption.[30] Außerdem sind sie wesentlich demokratischer als die bisherigen Ministerernennungen in Deutschland. Allerdings bringen sie einen höheren Reformbedarf im politischen System mit sich. Es wird dann unabhängig vom Parlament als Legislative auch ein Regierungskonvent als Gremium für die Exekutive von den Bürgern separat gewählt.[31]

In der Demokratischen Reformkonzeption wird die Regierung über einen Regierungskonvent von den Bürgern mittels Blockwahl gewählt.[32] Jede Partei, die die Regierung stellen möchte, benennt eine Kandidatengruppe für den Regierungskonvent, formuliert ein inhaltliches Regierungsprogramm und macht konkrete Personalvorschläge für die Ämter des Bundeskanzlers und der einzelnen Bundesminister.  

Jeder einzelne Bürger entscheidet sich für eine der Kandidatengruppen, die zur Wahl gestellt werden. Er weiß damit vorher, welche Personen für die Regierung (Kanzler, Minister) er unterstützt, wenn er eine bestimmte Kandidatengruppe wählt. Die personellen Angebote für die Mitglieder der Regierung sind neben den politischen Inhalten des Regierungsprogramms die elementaren Entscheidungsgrundlagen für die Wähler bei der Wahl zum Regierungskonvent. 

Wenn im ersten Wahlgang eine absolute Mehrheit der Wählerstimmen zum Regierungskonvent erreicht wird, bildet diese Kandidatengruppe den Regierungskonvent. Wenn keine der Kandidatengruppen eine absolute Mehrheit der Stimmen auf sich vereint, findet ein zweiter Wahlgang zwischen den beiden Erstplatzierten statt. Unmittelbar danach tritt der Regierungskonvent zusammen und wählt den Bundeskanzler und die Bundesminister, wobei nur die den Bürgern vorgeschlagenen Personen zur Wahl stehen. Später (z.B. nach einem Rücktritt oder Ähnlichem) werden alle Mitglieder der Regierung vom Regierungskonvent gewählt oder abgewählt.

Da die Personalvorschläge jeder Kandidatengruppe vorher bekannt gemacht werden, erhalten sie in der Regel auch eine mediale Aufmerksamkeit und analytische Bewertung. Wenn z.B. jemand als Minister/in vorgeschlagen würde, der/die mit den Themenfeldern und den Aufgaben des betreffenden Amtes bisher noch nicht viel zu tun hatte, würde dies aufgedeckt werden. Die Wahlchancen der Kandidatengruppe wären vermutlich gemindert. Dieser Zusammenhang wird eine entsprechende Vorfeldwirkung erzeugen, qualifizierte Kandidaten zu präsentieren.

Wenn also die gesamte Regierung gleichsam von den Bürgern gewählt wird, hat jede Kandidatengruppe ein großes Interesse daran, einschlägig ausgewiesene Persönlichkeiten als Kandidaten für die Positionen nicht nur des Bundeskanzlers, sondern auch für einzelne Minister zu präsentieren. Jede Kandidatengruppe wird sich bemühen, mit Kandidaten für den Regierungskonvent und besonders mit Kandidaten für einzelne Ministerposten anzutreten, die über entsprechende Expertise, Erfahrung, Vita, Glaubwürdigkeit etc. verfügen, um ihre Wahlchancen zu erhöhen. Allerdings kann auch von zwei oder mehr Parteien gemeinsam eine Kandidatengruppe zum Regierungskonvent aufgestellt werden. Dazu müssen diese sich vorher auf ein inhaltliches Wahlprogramm und auf Kandidaten für den Regierungskonvent sowie auf Kandidaten für den Bundeskanzler und die Bundesminister einigen. Man kann dies als Ex-ante-Koalition bezeichnen.[33] Die einzelnen Parteien werden darauf achten, dass auch die anderen prospektiven Koalitionspartner einschlägig qualifizierte Persönlichkeiten benennen, um die gemeinsamen Wahlchancen zu wahren. Dies ist ein weiterer, vorgelage


[1]   Vgl. dazu D32-5 „Die deutschen Verkehrtminister:  Eine jüngere Geschichte der Bundesverkehrsminister

[2]   Vgl. Diskurs-Ausgaben B31-1 (Zwei Beobachtungen zu den Konsequenzen der Politik und ihren Verantwortlichen. Ein Zusammenhang ? ), B24-1 (Ideologie statt Vernunft. Ruinieren die Grünen unseren Wohlstand?), B21-4 (Wie bekommen wir bessere Minister ?), B6-4 (Absturz eines eitlen Selbstbildes.Warum agieren etliche Minister so dilettantisch ?), B18-5 (Gefährdet die Macht des Wissens die Demokratie ? Das Gegenteil ist richtig. Aber wir haben ein gravierendes Übersetzungsproblem)

[3]   Vgl. zu Annalena Baerbock D9-4 (Die Annalena will ins Kanzleramt) und D10-5 (Baerbock ohne Ende ?) 

[4]   Vgl. dazu „So viel verdienen Abgeordnete nebenbei“ in Frankfurter Allgemeine Zeitung, 5.7. 2023, S.4., auf der Basis einer Auswertung der Datenbank des Deutschen Bundestages.   

[5]   Vier Abgeordnete hatten Nebeneinkünfte von mehr als einer Million Euro im Jahr 2022. Die durchschnittlichen Nebeneinkünfte pro Person nach Fraktionen: AfD 134.691 Euro, Linke 108.088 Euro, FDP 104.325 Euro, CDU/CDU 92.389 Euro, Grüne 36.752 Euro, SPD  22.088 Euro. Unter den zehn Abgeordneten mit den höchsten Nebeneinkünften befindet sich (mit Ausnahme von Sarah Wagenknecht, deren ca. 793.000 wohl überwiegend Tantiemen für ihr Buch „Die Selbstgerechten“ sind) keiner, der mir als Politiker einmal aufgefallen  wäre. Vermutlich hatten sie andere Interessen als Parlamentsarbeit.   

[6]   Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 69ff 

[7]   Wenn ein Abgeordneter von einer Interessengruppe 100.00 Euro im Jahr erhält, stellt sich die Frage, wofür. Wenn er „normale Arbeit“ leistet: Wieviel Zeit bleibt dann noch für die Parlamentstätigkeit, für die er gewählt worden ist. Wenn er für simplen Lobbyismus zum Vorteil seiner Interessengruppe bezahlt wird, tangiert das den demokratischen Charakter des Parlaments. Auch wenn die Lobbyisten in der Regel über Fachkompetenz bezüglich der betreffenden Thematik bzw. Branche verfügen, wäre es für das Parlament deutlich besser, wenn es von unabhängigen Experten beraten würde.       

[8]   Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 44f.

[9]   Vgl. dazu das Buch Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 46ff (Kapitelüberschrift „Professionalisierung und Politikerkompetenz“), aus dem Teile der folgenden Zeilen entnommen sind.

[10] Vgl. dazu auch Diskurs D6-4 Absturz eines eitlen Selbstbildes.Warum agieren etliche Minister so dilettantisch?  und Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 118f.

[11] Stattdessen scheinen die Parteien wohl zu glauben, dass jeder Politiker alle Ministerposten ausfüllen könnte. Dies wäre mindestens sehr ungewöhnlich, wenn man es mit den Führungskräften in anderen Bereichen der Gesellschaft vergleicht, die vorher meistens über mehrere Jahre auf diesem Gebiet gearbeitet, Fachkompe-tenzen erworben, Erfahrungen gesammelt und Leistungen nachgewiesen haben. Da in anderen, nichtpoli-tischen Bereichen der Gesellschaft Wettbewerb nach Leistungskategorien eine wesentliche Rolle für die Karriere spielt, sollte das den Spitzenpolitikern zu denken geben.

[12] Vgl. Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht, Stuttgart, S. 117ff

[13] Ministerposten sind vor allem Belohnungen für persönliche und parteipolitische Loyalität und nicht In-vestitionen in eine zukünftige gute Regierungspolitik. Anders als in vielen anderen Bereichen der Gesell-schaft wird in der Politik die Leistung hinterher nicht gemessen, sondern unterliegt nur der zufälligen und diffusen Bewertung medialer Kommentare, die in aller Regel mehr von der eigenen politischen Meinung der Journalisten als von einer fachlichen Beurteilung geprägt sind.    

[14] Es dürfte weitgehend akzeptiert sein, dass über längere Zeiträume nicht alle Politiker der Regierung immer aus einer bestimmten Region kommen bzw. nicht einzelne Regionen bei der Vergabe von Spitzenpositionen dauerhaft leer ausgehen sollten. Ähnliches kann man in einem parteipolitischen Kontext evtl. für die Zugehörigkeit zu einem Parteiflügel, für das Geschlecht und andere Proporzkriterien postulieren. Dass es aber auch kurzfristig relevant sein soll und somit für jede einzelne Regierungsbildung gelten muss, ist jedoch nicht nachvollziehbar und mindert die fachliche Qualität des Kabinetts eventuell deutlich.

[15] Manfred Güllner meint, für die Union sei „die Frage, wer Kanzlerkandidat wird, wichtiger als das, was die Menschen ängstigt und besorgt“.

[16] Für die qualitative Zukunftsstudie befragten die Rheingold-Forscher 35 Probanden in zweistündigen psychologischen Tiefeninterviews. Die Erkennnisse wurden dann untermauert durch eine quantitative, repräsentative Online-Befragung von 1000 Menschen zwischen 18 und 65 Jahren. Die Befragungen fanden zwischen 1. und 13. Juni 2023 statt.

[17] Die folgenden Ausführungen basieren in Teilen auf Kruse, Jörn (2013), Unabhängige staatliche Institutionen: Funktionalität und demokratische Legitimation, in: Theurl, Theresia (Hrsg.), Unabhängige staatliche Organisationen in der Demokratie, 19–78.

[18] Die Effizienzgrenze aller Kombinationen im Ai/Bj-Diagramm wird (in Analogie zu einer Transformationskurve) als „Politikmöglichkeitskurve“ (PM-Kurve) bezeichnet.

[19] Bei vorgegebener PM-Kurve und vorgegebener Indifferenzkurvenschar INJ erreicht man bei AN das höchste Nutzenniveau.

[20] Wie bei vielen anderen theoretischen Konzepten sind auch bei den Isonutzenkurven die Informationsanforderungen für eine praxisrelevante Betrachtung viel zu hoch, so dass sie de facto ungeeignet sind (schon wegen der Unmöglichkeit, gesellschaftliche Nutzen quantitativ zu erfassen). Außerdem – und vor allem – entsprechen die Isonutzenkurven zwar einem ökonomischen Effizienzkonzept, jedoch nicht dem demokratischen Prinzip des One-Man-One-Vote.

[21] AM repräsentiert den Medianwert, wie er sich in einem idealen Abstimmungsprozess herausbilden würde. Dieses demokratische Optimum ist theoretisch nicht notwendigerweise mit dem Nutzenmaximum AN der oberen Abbildung identisch. Zur Vereinfachung kann man davon ausgehen, dass mit der für praktische Zwecke erforderlichen Toleranz beide relativ nahe beieinander liegen dürften.     

[22] Zwischen den Wahlkreiskandidaten verschiedener Parteien wählen zu können, ist für die Wähler irrelevant, weil ihre Parteipräferenz dominiert. Dadurch wird die intendierte Personalisierung zur Illusion und der Begriff „personalisiertes Verhältniswahlrecht” ist insofern eine Irreführung.

[23] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 148.

[24]  Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 157ff

[25] Wenn wir z.B. annehmen, dass Deutschland in 50 Wahlkreise mit durchschnittlich ca. 1,2 Mio. Wahlberechtigten gegliedert wird, bedeutet das für ein Parlament mit 500 Sitzen, dass jeder Wahlkreis im Durchschnitt von zehn Abgeordneten im Parlament vertreten wird.

[26] Dabei ist LZi eine Listenpunktzahl nach Maßgabe der Platzierung des Kandidaten Ki auf der Wahlkreisliste seiner Partei (z.B. 10.000 Punkte für Platz 1, 9.900 Punkte für Platz 2 etc.) PSi ist die Zahl der Stimmen, die jeder einzelne Kandidat Ki persönlich erhalten hat. Der Parameter c (0 ≤ c ≤ …) dient dazu, die relativen Gewichte der beiden Arten von platzierungsrelevanten Faktoren (Listenplatz und Personenstimmenzahl) differenziert festlegen zu können. Dieser Faktor wird nach der Stimmenzahl der einzelnen Parteien differenziert. Vgl. dazu genauer Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 161.

[27] Gegenwärtig sind die Wettbewerbsvorteile für den Incumbent, also den etablierten Wahlkreiskandidaten sehr groß. Wenn dieser wieder kandidieren will, haben andere Kandidaten nur geringe Chancen. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 57. Bei dem veränderten Verfahren haben Newcomer deutlich höhere Chancen auf ein Parlamentsmandat  —  und zwar einerseits aufgrund der parteiinternen Listenaufstellung und andererseits als Folge des weit größeren Einflusses der Wähler.  

[28] In den USA wird jeder Minister (secretary), der eines der fünfzehn Ministerien (departments) leiten soll, vom Präsidenten vorgeschlagen. Diese benötigen eine Bestätigung durch den Senat. Dieser unterzieht jeden Kandidaten vorher einer Anhörung im einschlägigen Ausschuss, in der inhaltliche, fachliche und persönliche Aspekte Gegenstand der Befragung sein können. Bisher erfolgte die Bestätigung in den meisten Fällen, obwohl die vorschlagenden Präsidenten eventuell einer anderen Partei angehören als die Mehrheit des Senats. Dies könnte man mit überzeugenden Ministervorschlägen des jeweiligen Präsidenten erklären, der sich mit durchgefallenen Ministern nicht blamieren will, oder mit der staatspolitischen Auffassung, dass man einem Präsidenten als Spitze der Exekutive normalerweise nicht in seine Personalpolitik reinreden sollte.  

[29] Vor der Ernennung von Kommissaren (also den ministerähnlichen Mitgliedern der EU-Kommission) findet eine Anhörung der Kandidaten in den zuständigen Ausschüssen des EU-Parlaments statt, die die persönliche und fachliche Eignung betreffen können. Es wird im Parlamentsplenum zwar nicht über jede/n Kandidaten/in einzeln abgestimmt, wohl aber über die Kommission als Ganzes. Das EU-Parlament kann somit jede/n Kommissarskandidaten/in verhindern, indem es die gesamte EU-Kommission ableht und damit einen überarbeiteten Personalvorschlag erzwingt.  

[30] Vgl. dazu ausführlicher Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 121ff.

[31] Für die Interaktion von Parlament und Regierung vgl. D15-4 „Gesetzgebung bei getrennten Wahlen zu Parlament und Regierung. Erhöhte Relevanz des Parlaments“ 

[32] Vgl. ausführlicher D15-3 „Die Wahl der Regierung durch die Bürger

[33] Vgl. zu den Verhandlungspositionen der Parteien, die von denen bei den herkömmlichen Ex-post-Koalitionen (wie bisher nach einer Bundestagswahl) ganz erheblich abweichen, Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 124f.    

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN