Gesetzgebung bei getrennten Wahlen zu Parlament und Regierung. Erhöhte Relevanz des Parlaments

von Diskurs Hamburg

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In einer Demokratie ist das Parlament der Gesetzgeber, es diskutiert und verabschiedet jedes einzelne Gesetz. Das sagt aber noch nichts darüber aus, von wem und unter welchen Konstellationen ein Gesetzentwurf erarbeitet, eingebracht und gegebenenfalls mehrheitlich beschlossen wird.

In einer Parlamentarischen Demokratie erfolgt die Erarbeitung typischerweise durch die Regierung auf der Basis der fachlichen Kompetenz der betreffenden Ministerien. Die Einbringung und die parlamentarische Verabschiedung erfolgt durch die Mehrheitsfraktionen, was nicht ausschließt, dass auch einige oder alle anderen Fraktionen ebenfalls zustimmen. Da die Regierung im Idealfall eine stabile Mehrheit im Parlament hat, ist dies nicht nur fachlich vernünftig, sondern auch von dem Machtverhältnissen her naheliegend.

Parlament als Mehrheitsbeschaffer der Regierung

Nach der Parlamentswahl und erfolgreichen Koalitionsverhandlungen ist de facto „die Messe bereits gelesen“. Von da an gliedert das Parlament sich strikt in Regierungs- und Oppositionsfraktionen mit sehr unterschiedlicher Macht und Relevanz  —  und wird damit zugleich asymmetrisch.

Die Mehrheitsfraktionen können  —  unabhängig von der Qualität der Vorlage  —    grundsätzlich alles durchsetzen und mutieren de facto zu Mehrheitsbeschaffern der Regierung für deren Gesetzesvorhaben. Aufgrund der Fraktionsdisziplin und der Anreizdominanz ihrer Partei opfern die Abgeordneten ihre verfassungsmäßig garantierte Freiheit, nach Wissen und Gewissen zu argumentieren und abzustimmen,[1] für den Machterhalt ihrer Partei.

An dieser Leitlinie der kurzfristigen Machtdurchsetzung und mittelfristigen Machterhaltung orientieren sich die Abgeordneten der Regierungsfraktionen bei Diskussionen und Abstimmungen im Parlament und verzichten in der Regel auch auf die öffentliche Vertretung abweichender Positionen. Die Politiker und viele Beobachter halten das für professsionell. Gleichzeitig führt dies jedoch auch zu einer inhaltlichen Verarmung und Niveauminderung des Parlaments und macht die Debatten vorhersehbar und langweilig.

Einige Bürger haben die Vorstellung, im Parlament würden die Vorlagen so diskutiert, dass die Abgeordneten einander mit inhaltlichen Argumenten zu überzeugen versuchen, bevor nach einer ergebnisoffenen Diskussion abgestimmt wird. Eine solche Vorstellung ist eher als eine naive Fiktion zu betrachten. Wie jeder Abgeordnete der Mehrheitsfraktionen argumentiert und abstimmt, steht  —  von wenigen Ausnahmen abgesehen  —  in der Regel bereits vor der Parlamentsdiskussion fest. Die Entscheidung ist zu diesem Zeitpunkt schon längst gefallen. Die Mehrheitsfraktionen haben vorher (gegebenenfalls zusammen mit der Regierung) das Abstimmungsverhalten quasi in einem „Drehbuch“ festgelegt, dem die Abgeordneten in aller Regel diszipliniert folgen. Diese gängige Praxis der Parlamentarischen Demokratie hat einen erheblichen Funktionsverlust des Parlaments zur Folge.

Da die Debatten wegen der feststehenden Regierungsmehrheit und des vorher fixierten Abstimmungsverhaltens der Mehrheitsfraktionen für das Ergebnis irrelevant sind, ändern sie ihren Charakter. Sie sind kein argumentatives Ringen um gute Lösungen, sondern ritualisierte Veranstaltungen zur Beeindruckung der eigenen Parteifreunde und der Öffentlichkeit. Ein gesellschaftlich relevanter Diskurs sind die Parlamentsdebatten in aller Regel nicht. Sie sind eher gefällig und mediengerecht formulierte Erklärungen der Fraktionen, die bei den Bürgern deshalb auch nur wenig Interesse finden.

Die Redner der Regierungsfraktionen verhalten sich affirmativ, indem sie die vermeintliche Kompetenz der Regierung und die Qualität der Vorlage preisen, da das Ergebnis feststeht. Die Redner der Oppositionsparteien, deren Meinungen für die Parlamentsentscheidung in dieser Sache ohnehin irrelevant sind, zielen nur vordergründig auf die aktuelle Regierungsvorlage, die sie natürlich heftig kritisieren. Aber sie könnten die Abstimmungsergebnisse auch durch neue und sehr überzeugende Argumente nicht mehr verändern. Wichtiger ist die Wirkung für ihr Ansehen bei den eigenen Parteifreunden und für das Image ihrer Partei in den Medien. Ihre Stellungnahme zu den Entscheidungen, die längst gefallen sind, ist dennoch nicht überflüssig, weil sie immerhin noch einen Rest von öffentlicher Parlamentsdiskussion der Inhalte repräsentieren. 

Formal können die Abgeordneten zwar auch in einer Parlamentarischen Demokratie argumentieren und abstimmen, wie sie das für richtig halten, und das Parlament kann prinzipiell fast alles entscheiden. Die konkreten Anreizstrukturen führen jedoch dazu, dass diese formale Freiheit eher eine Illusion ist, allerdings recht unterschiedlich für die Mitglieder von Regierungs- und Oppositions-Fraktionen. Erstere können (z.B. im vorparlamentarischen Raum und in den Ausschüssen) in gewissem Umfang an der Veränderung der Vorlage mitwirken. Dabei stehen sie allerdings unter dem Einfluss von Lobbyisten, die ihrerseits die Gesetzentwürfe im Sinne ihrer Interessen zu beeinflussen suchen. Die Mitglieder der Oppositionsfraktionen sind weitgehend einflusslos, stimmen vermutlich dem Zitat von Franz Müntefering („Opposition ist Mist“) zu und freuen sich über ein Statement vor den Fernsehkameras.

Asymmetrische Zugänge zur Fachkompetenz

Die gesamten Parlamentsprozesse sind auch insofern asymmetrisch, als zwischen den Regierungs- und den Oppositionsfraktionen ein starkes Gefälle bezüglich der Ressourcen und der Zugänge zur Fachkompetenz besteht. Die Mehrheitsfraktionen können nämlich direkt oder indirekt die Expertise der fachkompetenten Angehörigen der Regierungsinstitutionen und der abhängigen Fachinstitutionen nutzen. Diese sind unter den gegenwärtigen Bedingungen im Einflussbereich der Regierung und damit indirekt auch fachliche Unterstützer der Mehrheitsfraktionen, die zusammen mit der Regierung ihre eigenen Karrieren beeinflussen können.

Während die Abgeordneten zahlreiche andere Aufgaben im Wahlkreis und in der Partei haben und sich nur moderat und temporär auf bestimmte Themengebiete fokussieren können, sind die Mitarbeiter der Ministerien und Fachinstitutionen seit Jahren oder Jahrzehnten auf bestimmte Fachgebiete konzentriert. Dafür sind sie schon unter Spezialisierungs- und Leistungsgesichtspunkten eingestellt, ausgebildet und befördert worden. Die Abgeordneten der Oppositionsfraktionen konkurrieren argumentativ also nicht nur mit den Abgeordneten der Regierungsfraktionen, sondern indirekt auch mit den dahinterstehenden fachlich hochkompetenten Regierungsmitarbeitern.

Interaktion von Regierung und Parlament

Die Wahl der Regierung durch die Bürger hat nicht nur die Zielsetzung,[2] die Partizipation der Bürger zu erhöhen und die jederzeitige Handlungsfähigkeit einer gewählten Regierung sicherzustellen. Sie hat auch das Ziel, die Abgeordneten (mindestens partiell) von den Defakto-Restriktionen zu befreien, die aus der Anreizdominanz der Parteien und der Fraktionsdisziplin resultieren. Dem Parlament soll damit auch die Rolle einer gesellschaftlichen Diskurs-Arena „zurückgegeben“ werden, was für die gegenwärtige Praxis zwar eine etwas idealisierte Vorstellung ist, dem Parlament in einer Demokratie jedoch gut zu Gesicht stünde.

Auch in der demokratischen Reformkonzeption, in der das Parlament und die Regierung voneinander unabhängig gewählt werden, benötigt jedes Gesetz eine Abstimmungsmehrheit im Parlament. Wenn also die Regierung für ihre Politik ein neues Gesetz für erforderlich hält, formuliert sie einen Gesetzentwurf und überstellt ihn an das Parlament zur Beratung und Beschlussfassung. Ihr nahestehende Abgeordnete – gegebenenfalls aus solchen Fraktionen, deren Parteien auch an der Regierung beteiligt sind – werben im Parlament durch inhaltliche Argumente um Zustimmung.

Die Regierung muss sich also um eine Mehrheit im Parlament bemühen. Da die Mehrheit  —  anders als in der Parlamentarischen Demokratie mit Koalitionsvertrag und funktionierender Fraktionsdisziplin  —  nicht von vornherein feststeht, hängt viel von der Qualität der Argumente und dem Verlauf der Parlaments- und Ausschuss-Diskussionen ab. Die Argumente der Oppositions-Abgeordneten erhalten unter diesen Bedingungen eine Relevanz, die sie in der Parlamentarischen Demokratie nicht haben. Dies gibt dem Parlament insgesamt eine deutlich größere Bedeutung, als es gegenwärtig der Fall ist. Vor allem die Oppositionsfraktionen und die einzelnen Abgeordneten haben eine größere Relevanz als in der Parlamentarischen Demokratie. Außerdem erhöht sich nicht nur die Transparenz für die Öffentlichkeit und motiviert einschlägige wissenschaftliche und publizistische Beiträge. Auch die politisch-fachliche Rationalität der Gesetzgebung dürfte steigen.

Da die Wahlen zu den beiden Gremien (Parlament und Regierung) normalerweise zum gleichen Zeitpunkt stattfinden und vermutlich in der Regel die gleichen Parteien zum Parlament und zum Regierungskonvent kandidieren, ist es möglich, dass die Parteien, die nach der Wahl die Regierung stellen, auch eine Mehrheit der Sitze im Parlament haben. Dann besteht formal eine ähnliche Situation wie bei einer Mehrheitskoalition in einer Parlamentarischen Demokratie. Allerdings ist auch dann nicht für jede Vorlage der Regierung automatisch eine Mehrheit gewährleistet, weil die Anreizwirkung der Parteien für ihre Abgeordneten kleiner ist als gegenwärtig, sodass eine Fraktionsdisziplin nicht in gleicher Weise funktioniert. Gegebenenfalls müssen nicht nur andere Abgeordnete, sondern auch die eigenen Parteifreunde inhaltlich überzeugt werden.

Wenn die Regierungsparteien im Parlament über keine derartige Mehrheit verfügen, ist die Situation so ähnlich wie gegenwärtig bei einer Minderheitsregierung. Von einer Minderheitsregierung spricht man in einer Parlamentarischen Demokratie, wenn die Parteien, die die Regierung bilden, keine Mehrheit der eigenen Abgeordneten im Parlament haben, sondern für die Gesetzgebung die Zustimmung weiterer Fraktionen oder Abgeordneter benötigen. Die Regierung muss für einzelne Abstimmungen also mindestens so viele Abgeordnete gewinnen, dass eine Mehrheit erreicht wird. Die entsprechenden Abgeordneten oder ganze Fraktionen sorgen damit für eine Mehrheit der Regierung im Einzelfall oder darüber hinaus, ohne ihr selbst anzugehören.

In vielen Fällen muss die Regierung dafür mit anderen Fraktionen inhaltliche Kompromisse schließen.[3] Dennoch gibt es keine Garantie dafür, dass die Regierung für jeden Gesetzentwurf eine Mehrheit organisieren kann. Grundsätzlich erfordert dies wie bei Minderheitsregierungen in Parlamentarischen Demokratien ein bestimmtes Maß an Pragmatik und Kompromissbereitschaft der Parteien.

In einigen Fällen gibt es mehr oder minder explizite Vereinbarungen mit anderen Fraktionen, dass diese (auch ohne der Regierung selbst anzugehören) der Regierung bei Abstimmungen (generell oder auf bestimmten Politikfeldern) zur Mehrheit verhelfen. Zur sprachlichen   Unterscheidung kann man solche Konstellationen als „tolerierte Minderheitsregierungen“ bezeichnen, ohne solche Absprachen als „reine Minderheitsregierungen“. Letzteres könnte grundsätzlich bedeuten, dass die Gesetze jedesmal mit einer anderen parteipolitischen Mehrheit beschlossen werden.   

Minderheitsregierungen in Parlamentarischen Demokratien der letzten Jahrzehnte

Minderheitsregierungen können in Parlamentarischen Demokratien gut funktionieren, wie die Erfahrungen in zahlreichen Ländern zeigen. Anders als die skeptische öffentliche Diskussion in Deutschland vermuten lässt,[4] sind Minderheitsregierungen in vielen europäischen Ländern eine durchaus übliche Form der Regierung, die dort in vielen Jahren praktiziert wurde. Dies waren teilweise Übergangsperioden nach dem Zerfall einer Mehrheitskoalition oder nach erfolglosen Versuchen, eine Koalitionsregierung zu bilden. In etlichen europäischen Ländern mit einer Parlamentarischen Demokratie gab es erhebliche Probleme bei der Bildung von Koalitionsregierungen, die sich oft über längere Zeit hinzogen und nicht immer zu einem Ergebnis geführt haben, sodass dann Minderheitsregierungen praktiziert wurden. Insofern kann man diese als rationale Antworten auf die jeweiligen Parteienstrukturen im Parlament betrachten, die von den Wählern geschaffen worden waren.

In einigen Ländern sind die Minderheitsregierungen fast die „normale“ Regierungsform. In Schweden sind solche seit 1970 an der Tagesordnung. Nur in den Jahren 1976–1978, 1979–1981 sowie von 2006–2010 amtierten dort Mehrheitsregierungen. In Dänemark gab es in der Nachkriegszeit 28 Minderheitsregierungen und nur vier Mehrheitsregierungen. In Norwegen sind Minderheitsregierungen ebenfalls ein Normalfall. Nur von 1983–1985 und von 2005–2013 gab es Regierungen mit parlamentarischen Mehrheiten. In Finnland sind Mehrheitsregierungen dagegen die Regel. In Irland kommen Minderheitsregierungen wiederum häufig vor.

In Spanien herrschten Minderheitsregierungen in den Jahren 1977–1982, 1993–1996, 1996–2000, 2004–2011 und ab 2016. In Portugal haben Minderheitsregierungen in den Jahren 1976–1979, 1985–1987, 1995–2002 und nach 2015 das Land regiert. In Österreich gab es jedoch nur ein einziges Mal eine Minderheitsregierung und zwar von 1970 bis 1971. Ebenso sind in den Niederlanden Minderheitsregierungen eher selten, erstmals gab es sie 2010. In Tschechien regierten in den vergangenen zwei Jahrzehnten immer wieder Minderheitsregierungen und zwar 1996–1997, 1998–2002, 2006–2009 und nach Dezember 2017. In der Slowakei gab es Minderheitsregierungen 1994, 2005 und 2011–2012. Auch Rumänien, Slowenien, Kroatien, Serbien, Montenegro, Lettland und Litauen hatten zeitweise Minderheitsregierungen.

Gschwend und Lehner berichten über den quantitativen Anteil der Regierungszeiten von Regierungen mit wechselnden Mehrheiten seit 1945.[5] Die folgenden Prozentwerte beziehen sich auf den zeitlichen Anteil von Minderheitsregierungen. Das waren für die europäischen Länder Dänemark (90,1 %), Schweden (77,3 %), Spanien (62,9 %), Norwegen (56,2 %), Zypern (44,2 %), Irland (43,5 %), Portugal (40,3 %), Italien (34,8 %), Finland (14,0 %), Malta (12,9 %), Frankreich (12,8 %), Griechenland (11,4 %), Belgien (9,7 %), Niederlande (7,8 %), Großbritannien (6,4 %), Österreich (4,6 %), Irland (3,7 %), Luxemburg (0 %) und Deutschland (0 %).

Eine umfangreiche Studie von Cheibub, Przeworski und Saiegh über nationale Regierungen praktisch aller Demokratien weltweit zwischen 1946 und 1999 zeigt,[6] dass die Minderheitsregierungen beim Vergleich vieler Länder als Regierungsform nicht in der Minderheit sind.

In vielen Fällen werden Minderheitsregierungen in der Literatur als erfolgreich bewertet. Die gute Performance in Dänemark, „the Danish Miracle“, wird direkt mit den Minderheitsregierungen in Verbindung gebracht. Die genannte Studie von Cheibub, Przeworski und Saiegh macht deutlich, dass Minderheitsregierungen ebenso erfolgreich arbeiten wie Koalitionsregierungen, die eine Mehrheit in Parlament besitzen, wenn dies an der Anzahl von Gesetzesinitiativen der Regierung gemessen wird, die im Parlament verabschiedet werden.

Ein grundsätzliches Problem von Minderheitsregierungen in Parlamentarischen Demokratien besteht darin, dass die Handlungsfähigkeit der Regierung nicht immer gewährleistet ist. Vor allem ist eine solche mittelfristig oft nicht antizipierbar. Damit sinkt auch die Stabilität und die Strategiefähigkeit der Regierung.[7]        

Dies ist für die Gesetzgebung, die in der Regel weniger zeitkritisch ist, kein so gravierendes Problem wie für das Regieren des Staates und die damit verbundenen Funktionen nach innen und nach außen. Dies ist gewissermaßen eine logische Folge der Verkettung von Regieren und Gesetzgebung in einer Parlamentarischen Demokratie.     

Wenn Minderheitsregierungen zu häufigen Regierungskrisen führen, so dass die Regierung immer mal wieder auf der Kippe steht und neue Verhandlungen über Koalitionen und/oder  Duldungen geführt werden müssen bzw. eventuell Neuwahlen des Parlaments angesetzt werden, hat die politische Exekutive des Staates ein Problem. Ob solche Regierungskrisen tatsächlich eintreten, hängt neben den Mehrheitsverhältnissen auch davon ab, ob die verantwortlichen Politiker rational, pragmatisch und lösungsorientiert handeln und den Wert von Kompromissen schätzen, oder ob sie zum Beispiel stark ideologisch geprägt sind. Solche Krisen sind die Kehrseite und quasi der Preis für ein ungebundenes Parlament und das freie Mandat der einzelnen Abgeordneten.

Hinzu kommt, dass entsprechend der Verfassungen einiger Länder auch eine Minderheitsregierung erst gebildet werden kann, wenn zuvor der Regierungschef vom Parlament gewählt wurde, was bei einer entsprechenden Parlaments-Zusammensetzung erhebliche Probleme verursachen kann. In einigen Ländern spielt dabei allerdings das Staatsoberhaupt eine unterstützende Rolle, die die Installierung eines Regierungschefs erleichtern kann, indem er nach entsprechenden Vorsondierungen selbst einen Politiker mit der Regierungsbildung beauftragt. In Schweden genügt es für die Ernennung zum Ministerpräsidenten sogar, dass das Parlament keine Mehrheit gegen den Kandidaten aufbringt.

Höhere Funktionalität der Demokratischen Reformkonzeption 

Die soeben genannten Probleme treten bei separaten Wahlen von Parlament und Regierung grundsätzlich nicht auf, weil zwischen den Minderheitsregierungen in Parlamentarischen Demokratien und der Demokratischen Reformkonzeption mindestens zwei wesentliche funktionale Unterschiede existieren. Der erste betrifft die Ernennung des Regierungschefs nach einer Parlamentswahl. In vielen Parlamentarischen Demokratien muss mit der Mehrheit des Parlaments erst einmal ein Regierungschef gewählt werden, damit eine Mehrheits- oder Minderheits-Regierung gebildet werden kann.

Wenn eine positive Mehrheit für einen Kandidaten erforderlich ist, setzt dies oft voraus, dass die Verhandlungen zwischen den Parteien zu einem konstruktiven Ergebnis geführt haben. Da die Fraktionen für die Unterstützung eines Kandidaten zum Regierungschef oft inhaltliche Zugeständnisse erwarten, kann dies einige Wochen oder sogar Monate dauern. In der Zwischenzeit ist der Staat politisch nur eingeschränkt handlungsfähig, was im Inneren und nach außen erhebliche Probleme mit sich bringen kann.

In der Demokratischen Reformkonzeption ist die Lage gänzlich anders,[8]  da der Regierungschef und die Minister bereits vom Regierungskonvent gewählt wurden und nicht von einer Einigung der Fraktionen über eine Unterstützung abhängig sind. Es ist auch ohne explizite Zustimmung des Parlaments immer eine gewählte Regierung vorhanden, die für ihre originären Kompetenzbereiche unmittelbar handlungsfähig ist.[9] Die Regierung kann in ihren Kompetenzbereichen auch normative Entscheidungen für die Politik und die Gesellschaft treffen, da sie durch ihre Wahl eine eigene, direkte demokratische Legitimation erhalten hat. Für ihre laufenden Geschäfte und die Vertretung des Staates benötigt die Regierung keine Parlamentszustimmung, solange keine neuen Gesetze erforderlich sind.

Ein zweiter, für die Gesetzgebung noch wichtigerer Unterschied betrifft die Anreizstrukturen der Parteien, die nicht an der Regierung beteiligt sind. In einer Parlamentarischen Demokratie können die Oppositionsfraktionen im Parlament eventuell hoffen, durch Ablehnung einer Regierungsvorlage die Regierung zu Fall zu bringen, um selbst in die Regierung einzutreten oder Neuwahlen herbeizuführen. Es ist ein geläufiges Motiv in einer Parlamentarischen Demokratie, einen bestimmten Gesetzentwurf der Regierung aus solchen machtpolitischen Gründen abzulehnen.

Dieses Motiv entfällt in der Demokratischen Reformkonzeption vollständig, da die Regierung bis zur nächsten Wahl fest im Sattel sitzt. Rationale Gründe, einen Gesetzentwurf abzulehnen, bestehen natürlich immer dann, wenn eine Partei diesen inhaltlich für inakzeptabel oder für verbesserungsbedürftig hält. Das Motiv, durch den Vorschlag von „besseren Alternativen“ bei den nächsten Wahlen zum Parlament und/oder zum Regierungskonvent zusätzliche Wählerstimmen gewinnen zu wollen, ist üblich und legitim. Eine Ablehnung eines einzelnen Gesetzentwurfs ändert allerdings nichts Wesentliches an den kurzfristigen Machtverhältnissen zwischen den Parteien. Den regierungbildenden Parlamentsparteien dürfte es meistens gelingen, durch inhaltliche Zugeständnisse an andere Parteien eine Mehrheit herbeizuführen. Diese Rahmenbedingungen führen gegenüber der Situation in der Parlamentarischen Demokratie zu deutlich anderen Anreizstrukturen der Oppositionsparteien.

In der Demokratischen Reformkonzeptionsteht die Regierung also nicht bei jedem Konflikt oder bei einer entsprechenden Drohung durch eine einzelne Fraktion auf der Kippe, wie das in der Parlamentarischen Demokratie der Fall ist. Es führt auch nicht zu einer Regierungskrise, wie das nicht nur bei Minderheitsregierungen, sondern auch bei Regierungen auf der Basis einer Koalitionsmehrheit in der Parlamentarischen Demokratie der Fall sein kann. Die Handlungsfähigkeit der Mehrheit wird für andere Politikfelder grundsätzlich auch nicht dadurch reduziert, dass sie für einen bestimmten Gesetzentwurf im Parlament (noch) keine Mehrheit bekommen hat.

Fachliche Unterstützung der Parlamentsabgeordneten 

Ein wesentliches Ziel der Trennung der Wahlen zum Parlament und zur Regierung ist die (Wieder)-herstellung der zentralen Bedeutung des Parlaments als dem institutionellen Kern der Demokratie. Allerdings verschwindet die oben angeführte Asymmetrie bezüglich Information und Fachkompetenz nicht automatisch mit den separaten Wahlen.

Die Regierung wird auch weiterhin eine überlegene Fachkompetenz gegenüber dem Parlament aufweisen und ihre Informationen vorrangig an solche Fraktionen und Abgeordnete weitergeben, mit deren Unterstützung sie eventuell rechnen kann. Hinzu kommen die Einflüsse durch Lobbyisten oder durch Experten, die im Auftrag von Interessengruppen fachliche Informationen und Argumente in die parlamentarische, parteipolitische und öffentliche Diskussion einspeisen.

Gegen eine derartig geballte Fachkompetenz können die Parlamentarier fachlich nur dann bestehen, wenn sie eine umfangreiche und exzellente Beratung in Anspruch nehmen können, was entsprechende institutionelle Vorkehrungen erfordert. Dies ist aus den genannten Gründen vor allem für diejenigen Abgeordneten von Bedeutung, deren Parteien nicht der Regierung angehören.

Dazu ist es erstens erforderlich, dass das Parlament über umfangreiche Budgetmittel verfügt, um einschlägige Experten und Institute mit der entsprechenden Beratung beauftragen zu können. Zweitens muss dafür gesorgt werden, dass die Fraktionen und die einzelnen Abgeordneten eine qualifizierte „Beratung über die Berater“ erhalten, das heißt valide Informationen, wer als unabhängiger exzellenter Berater betrachtet werden kann.

Diese Aufgabe kann von einem Team von Wissenschaftlern und anderen Experten geleistet werden, die die Entwicklung verschiedener Sachgebiete (bzw. Wissenschaftsdisziplinen) und die dortigen Akteure kennen. Dies könnte von einer Institution wie dem jetzigen „Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages“ organisiert werden, der dazu personell und finanziell aufgerüstet wird. 

Der Staat verfügt selbst über eine große Zahl von Fachinstitutionen, in denen hochqualifizierte Mitarbeiter aus verschiedenen Fachgebieten tätig sind, die grundsätzlich als Berater in Betracht kommen. Allerdings sind viele solcher Fachinstitutionen dadurch gekennzeichnet, dass über ihre Vorstandspositionen von Parteipolitikern (vorrangig von denen der Regierung) entschieden wird oder sie diese sogar selbst besetzen. Dies führt in einigen Fällen (zusammen mit der Veränderung der internen Anreizstrukturen) zur Parteipolitisierung einer solchen Fachinstitution. Die Ersetzung von Qualifikations- und Leistungs-Kriterien durch parteipolitische Interessen  hat in der Regel eine Minderung der fachlichen Qualität der Institution zur Folge.

Im Kontext einer parlamentarischen Beratertätigkeit noch bedeutsamer ist die Tatsache, dass solche Fachinstitutionen tendenziell regierungsnah sind, das heißt zum Interessenkontext der Regierung gehören und die Parteipolitiker Einfluss auf die Karrieren der Mitarbeiter haben. Derartige Institutionen kommen deshalb für eine Beratung der argumentativen Gegenspieler der Regierung im Parlament nicht in Frage. 

Alle Fachinstitutionen, die aus dem personalpolitischen Einfluss der Parteien und der Regierung befreit werden, wie das in der Demokratischen Reformkonzeption der Fall ist,[10] können als Berater für das Parlament in Erwägung gezogen werden. Durch die fachlichen Berater der Oppositions-Politiker, die für diese Expertisen und Kommentierungen der Gesetzentwürfe erstellen, kann der Kompetenzvorsprung der Regierung verringert oder kompensiert werden.

Gleichzeitig stellen solche Studien im Gesetzgebungsprozess für die Interessengruppen eine Erschwerung ihrer Einflussmöglichkeiten dar. Es genügt für die Lobbyisten dann nicht mehr, lediglich eine abweichende Meinung zu äußern oder ihre Interessen zu artikulieren. Sie müssen das auf dem fachlichen Niveau der Parlamentsberater tun.

Fazit

Als Fazit kann man sagen, dass eine Trennung von Parlaments- und Regierungswahlen es ermöglicht, für beide jeweils die geeigneten Wahlverfahren einzusetzen. Während die Wahlen der im Zeitablauf aufeinanderfolgenden Regierungen nach dem dialektischen Funktionsprinzip der Demokratie erfolgen können, sollten die Wahlen des Parlaments einem repräsentativen Prinzip folgen.[11] In der Demokratischen Reformkonzeption  erhalten alle Abgeordneten ihre demokratische Relevanz als Gesetzgeber zurück, die sie eigentlich ohnehin hätten, wenn das Parlament nicht durch die Praxis der Parlamentarischen Demokratie asymmetrisch


[1] Vgl. zur Anreizdominanz der Parteien und zur Fraktionsdisziplin Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 53f und 103ff.

[2]           Vgl. den Beitrag D15-3 „Die Wahl der Regierung durch die Bürger“ in dieser Ausgabe.

[3] In einigen Fällen wird vor der Parlamentsdiskussion noch nicht klar sein, wie die Meinungen der Abgeordneten bei diesem Thema sind, so dass es erst im Verlauf der Diskussion im Parlament deutlich wird. In anderen Fällen hat die Regierung eventuell andere Abgeordnete kontaktiert und deren inhaltlichen Positionen ermittelt, um den Entwurf gegebenenfalls anpassen und mehrheitsfähiger machen zu können.

[4]          Vgl. zur Diskussion um Minderheitsregierungen Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 126ff

[5] Vgl.  Gschwend, Thoma/Roni Lehner (2017), Die Minderheitsregierung ist besser als ihr Ruf, in: Spiegel Online, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/warum-minderheitsregierungen-besser-sind-als-ihr-ruf-a-1179818.html (abgerufen am 6.12.2018)  S. 3.

[6] Cheibub, Jose Antonio/Adam Przeworski/Sebastian Saiegh (2004), Government Coalitions and Legislative Success Under Presidentialism and Parliamentarism, in: British Journal of Political Science, 34(4), 565‒587

[7] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 97.

[8] Vgl. den Beitrag D15-3 „Die Wahl der Regierung durch die Bürger“ in dieser Ausgabe.

[9]  Es liegt in der institutionellen Logik der Trennung von Parlament und Regierung, dass die formalen Kompetenzen zwischen den beiden Körperschaften klar voneinander abgegrenzt werden.

[10] Die genannte Asymmetrie ist in der Demokratischen Reformkonzeption grundsätzlich nicht vorhanden. Dort wird über die Vorstände von Fachinstitutionen durch einen parteien-fernen Bürgersenat entschieden (vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 209ff). Dadurch sind die Fachinstitutionen parteipolitisch neutral und keine der Parlamentsfraktionen hat einen privilegierten Zugang.                     

[11] Vgl. zum ideal-repräsentativen und dialektischen Funktionsprinzip der Demokratie Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 106ff. 

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN