Neues Wahlverfahren zum deutschen Bundestag

von Diskurs Hamburg

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Das deutsche Wahlsystem  wird von vielen Beobachtern seit langer Zeit als dringend reformbedürftig betrachtet.[1] Der gegenwärtige Hauptkritikpunkt in der öffentlichen Diskussion bezieht sich darauf, dass der Bundestag (auch im internationalen Vergleich) zu groß ist und dadurch seine Funktionsfähigkeit gemindert wird. Die Ursachen liegen in einer ganz ungewöhnlichen Kombination von Verhältnis- und Direktwahl von Abgeordneten in Form von Zweit- und Erststimmen und in der merkwürdigen Konstruktion von Überhangmandaten. Dieses und andere Elemente des Wahlrechts sind unter anderem vom Bundesverfassungsgericht verschiedene Male kritisch bewertet worden

Das im Wesentlichen 1953 geschaffene Wahlsystem sucht nach einem Kompromiss zwischen (a) dem Verhältniswahlprinzip, das für eine Parlamentarische Demokratie angemessen ist, und (b) der Zielsetzung, dass die Bürger mit ihrer Stimme darauf Einfluss haben sollen, welche Kandidaten  als Abgeordnete in den Bundestag gelangen. Die Zielsetzung einer Personalisierung ist gut nachvollziehbar. Es entspricht dem Prinzip  einer repräsentativen Demokratie, dass die Bürger ihre Repräsentanten selbst auswählen.

Das bisherige Bundestagswahlsystem erreicht dieses Ziel jedoch nicht, da die Wähler tatsächlich nur einen sehr geringen Einfluss auf die Personen haben.[2] Obwohl die Unterteilung in Erst- und Zweitstimmen zum Zwecke einer Personalisierung vorgenommen wurde, stellt jede Partei in jedem Wahlkreis nur einen einzigen Direktkandidaten auf. Da die Wähler primär eine Parteipräferenz (und in der Regel keine relevante Personenpräferenz) haben, werden sie oft auch mit der Erststimme diese Partei wählen. Allerdings ist eine solche Annahme inhaltlich weitgehend irrelevant, da die Direktkandidaten eines Bundeslandes in ihrer Gesamtheit auch den wesentlichen Teil der jeweils relevanten Landesliste bilden.[3] Von einem „personalisierten Verhältniswahlsystem“ könnte man wegen der dominanten  Parteienpräferenzen nur dann sprechen, wenn jede Partei in jedem Wahlkreis zwei oder mehr Direktkandidaten aufstellen würde, zwischen denen die einzelnen Wähler entscheiden könnten, oder wenn die Wähler die Landeslisten verändern könnten.

Mit Ausnahme der regionalen Medien- und Parteienvertreter kennen die meisten Wähler von den Kandidaten ihres Wahlkreises nicht einmal den Namen. Es ist für sie auch unwichtig, weil sie nach ihrer Parteipräferenz wählen und sich die Abgeordneten im Bundestag (die direkt gewählten ebenso wie diejenigen von der Landesliste) gleichermaßen so verhalten, wie die Fraktionsdisziplin ihrer Partei es von ihnen erwartet. Da eine inhaltliche Positionierung, die wesentlich von ihrer Partei abweicht, als unsolidarisch und karriereschädlich gilt, scheidet eine solche auch als Motiv für die Wähler aus.

Überhangmandate

Überhangmandate treten auf, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erreicht als ihr an Mandaten „eigentlich“ in diesem Bundesland insgesamt  zustehen und der quantitative Überhang nicht entfällt, sondern zusätzlich erhalten bleibt. Dies vergrößert das Parlament und verletzt die Interessen der anderen Parteien und das Prinzip der Verhältniswahl. Um Letzteres zu kompensieren, wurden „Ausgleichsmandate“ erfunden und eingeführt, was das Parlament in unkalkulierbarer Weise noch weitergehender aufbläht.

Wenn man von den kurzfristigen egoistischen Interessen einzelner Parteien und Abgeordneten für einen Augenblick abstrahieren könnte, wäre das Problem relativ leicht zu lösen,[4] und zwar auf verschiedene Weise: (a) Reduktion der Zahl der Wahlkreise durch Zusammenlegung von Wahlkreisen. Dadurch sinkt die Wahrscheinlichkeit und die Zahl von Überhangmandaten.  (b) Überhangmandate entfallen. Dabei kommen dann nur diejenigen Wahlkreisgewinner zum Zuge, die den höchsten Stimmenanteil aller Direktkandidaten dieser Partei in diesem Bundesland erreicht haben. (c) Die Überhangmandate einer Partei in einem Bundesland werden durch den Entfall von Mandaten der gleichen Partei aus anderen Bundesländern ausgeglichen.[5] 

Alle Versuche, durch solche Wahlrechtsreformen die Größe des Bundestages auf die eigentliche Größe von 598 Abgeordneten zurückzuführen, sind in der Vergangenheit  an dem egoistischen Widerstand von CSU, CDU und SPD im Bundestag gescheitert. Das ist nicht völlig selbstverständlich, da sich ja das quantitative Verhältnis der Parteien zueinander dadurch gar nicht verändert, weil dieses nur von den Zweitstimmen abhängt. Es tangiert lediglich die kurzfristigen Interessen bestimmter Abgeordneter, die ihre direkte Wiederwahl in Gefahr sehen. Wenn man davon ausgeht, dass die Kosten des Bundestages mit der Größe steigen und gleichzeitig die Qualität abnimmt, ist die Verweigerung einer Reform hochgradig ineffizient.

Die Gründe dafür, dass zwar juristisch und politikwissenschaftlich ein großer Diskussionsaufwand getrieben wurde, ohne dass nachhaltig überzeugende Lösungen generiert wurden, liegen unter anderem darin, dass die Kombination von Erst- und Zweitstimmen weitgehend als Tabu betrachtet wird, obwohl das Ziel des Wählereinflusses auf die Personen der Abgeordneten ohnehin nicht erreicht wird. Die Trennung von Erst- und Zweitstimmen sollte deshalb komplett abgeschafft werden.

Ein gänzlich neues Wahlverfahren zum Parlament

In dem nachfolgend dargestellten Wahlverfahren, das auch Gegenstand der Demokratischen Reformkonzeption ist, wird das Parlament in einem Verhältniswahlverfahren gewählt, wie das bezüglich der Bestimmung der Sitzanzahl der einzelnen Parlamentsfraktionen bisher auch der Fall ist. Gänzlich anders als im bisherigen Wahlsystem in Deutschland und anderswo erfolgt dagegen die Zuordnung der erreichten Sitze einer bestimmten Partei erstens auf die regionalen Einheiten (Wahlkreise) und zweitens auf die einzelnen Kandidaten. Die Wähler können Veränderungen der von den Parteien vorgeschlagenen Listenreihenfolgen bewirken.

Für das Bundestagswahlsystem werden drei normative Prämissen formuliert, und zwar in folgender Reihenfolge der Relevanz:

Erstens soll die Sitzverteilung der Parteien im Parlament die Verteilung der Stimmen der Wähler möglichst genau widerspiegeln.

Zweitens sollen die Abgeordneten einer Partei so auf die verschiedenen Regionen Deutschlands (Wahlkreise) verteilt werden, wie es den Stimmen ihrer Wähler entspricht.

Drittens soll die Frage, welche Personen ins Parlament gelangen, einerseits von den Parteien, die die Kandidaten aufstellen, und andererseits auch von den Wählern beeinflusst werden können.

In der Konsequenz besteht das Wahlverfahren bei der Auszählung der Stimmen nach dem Wahlvorgang aus drei aufeinander folgenden Stufen. In Stufe 1 erfolgt die Sitzverteilung nach Parteien im Parlament. Stufe 2 befasst sich mit der regionalen Vertretung der Parteien im Parlament über Wahlkreise. Stufe 3 legt fest, welche Kandidaten aus den einzelnen Wahlkreisen über die Parteilisten ins Parlament gelangen.

Stufe 1: Sitzverteilung nach Parteien im Parlament

Die Gesamtzahl der Sitze im Parlament wird vorher vom Wahlrecht festgelegt. Das können z.B. die bisher als regelhaft angenommenen 598 Sitze sein. Das Parlament wäre vermutlich funktionsfähiger und einflussreicher, wenn der Bundestag z.B. nur 400 Sitze hätte. Die Zahl der Sitze wird durch das Wahlergebnis auch nicht mehr verändert.

Nach der ersten Prämisse soll die Zusammensetzung des Parlaments im Ergebnis etwa proportional zu der Gesamtzahl der Stimmen für die einzelnen Parteien und deren Kandidaten (vgl. Stufe 3) sein. Für eine gute Repräsentierung der Bürger im Parlament ist grundsätzlich ein reines Verhältniswahlsystem am besten geeignet. Zur Lösung von Rundungsproblemen bzw. zur Umrechnung von Stimmen in Sitze sind verschiedene Verfahren nach d᾽Hondt, Hare-Niemeyer oder Sainte-Laguë geeignet und schon bisher üblich.[6] 

Stufe 2: Regionale Vertretung im Parlament durch Wahlkreise

Zur Gewährleistung einer regionalen Vertretung wird Deutschland in Wahlkreise gegliedert. Es wird hier davon ausgegangen, dass Deutschland in 50 Wahlkreise mit durchschnittlich ca. 1,2 Mio. Wahlberechtigten gegliedert wird. Für ein Parlament,  das 596 (bzw. 400) Sitze hat, bedeutet das, dass jeder Wahlkreis im Durchschnitt von zwölf (bzw. acht) Abgeordneten im Parlament vertreten wird. Große Wahlkreise mit mehr Abgeordneten als heute führen dazu, dass sowohl die Parteimitglieder bei der Aufstellung der Wahlkreislisten als auch die Wähler deutlich mehr Auswahlmöglichkeiten haben. Im Vergleich zum jetzigen Wahlrecht werden die Zugangsbarrieren niedriger und die Wettbewerbsintensität unter den Kandidaten  höher, was für die Qualität des Parlaments uneingeschränkt vorteilhaft ist.

Für jeden Wahlkreis erstellt jede Partei eine Wahlkreisliste mit einer Reihenfolge ihrer einzelnen Kandidaten, über die auf regionalen Parteitagen und/oder durch Mitgliedervoten entschieden wird. Die zweite normative Prämisse fordert, dass die Mandate der Parteien, die Abgeordnete ins Parlament entsenden, so auf die Wahlkreise zugeordnet werden, wie es der regionalen Verteilung der Stimmen dieser Partei entspricht.

In Stufe 2 findet die Verteilung der nach Stufe 1 erlangten Sitze jeder Partei auf die einzelnen Wahlkreise statt. Dazu wird für jede Partei und jeden Wahlkreis errechnet, wieviele der Gesamtstimmen dieser Partei auf den einzelnen Wahlkreis entfallen. Die Zuteilung der Mandate der Partei X auf den Wahlkreis A-Landstadt erfolgt proportional zum Anteil der X-Stimmen in A-Landstadt an der Gesamtzahl aller X-Stimmen in Deutschland. Da die Zahl der Sitze immer ganzzahlig sein muss (also nicht z.B. 2,7 Sitze), erfolgt die adäquate Rundung in einem Verfahren analog zu Hare-Niemeyer o. ä.[7] Danach steht fest, wie viele Kandidaten der X-Partei aus dem Wahlkreis A-Landstadt ein Parlamentsmandat erhalten.

Stufe 3: Welche Kandidaten gelangen über die Parteilisten ins Parlament?

In Stufe 3 wird dann ermittelt, welche Personen die einzelnen Mandate jeder Partei einnehmen werden. Die Wähler können die Wahlkreislisten ihrer präferierten Partei mehr oder minder stark verändern. Das Wahlsystem zum Bundestag hat also neben der Parteiliste eine personalisierte Komponente.

In einem Wahlkreis stehen die Kandidatenlisten mehrerer Parteien zur Wahl. Jeder Bürger hat mehrere Stimmen (beispielsweise drei oder fünf)[8] und mehrere Möglichkeiten, diese zu vergeben. Er kann entweder (a) seine drei oder fünf Stimmen pauschal einer Liste geben oder (b) die Kandidaten auf dieser Liste individuell wählen oder (c) seine Stimmen auf die Kandidaten mehrerer Listen verteilen. Die Wähler können also je nach Interesse und Informationsstand von der Wahlmöglichkeit entweder personell differenziert Gebrauch machen oder pauschal eine ganze Parteiliste wählen.

Um die Vorteile sowohl einer Parteiennominierung als auch eines Wählereinflusses auf die Abgeordneten einzubeziehen, wird ein kombiniertes Verfahren praktiziert, deren Parameter vom Gesetzgeber quantitativ variiert werden können. Maßgeblich für die Parlamentsmandate eines Wahlkreises ist die Reihenfolge der Kandidaten nach den „modifizierten Kandidatenstimmen“ (MKS):

            MKSi = LZ+ PS* c

Dabei ist LZi eine Listenpunktzahl nach Maßgabe der Platzierung des Kandidaten Ki auf seiner Wahlkreisliste (z.B. 10.000 Punkte für Platz 1, 9.900 Punkte für Platz 2 etc.). PSi ist die Zahl der Stimmen, die jeder einzelne Kandidat Ki persönlich erhalten hat. Der Parameter c (0 ≤ c ≤ …) dient dazu, die relativen Gewichte der beiden Arten von platzierungsrelevanten Faktoren (Listenplatz und Personenstimmenzahl) differenziert festlegen zu können. Wenn man z.B. von Seiten des Gesetzgebers den Einfluss der Personenstimmen relativ hoch und den Einfluss der Landesliste relativ gering gewichten wollte, würde man den Parameter c zahlenmäßig hoch ansetzen. Dann wäre es für einen Listenkandidaten vergleichsweise leichter, den vor ihm platzierten Kandidaten zu „überholen“, als das bei einem geringeren Wert für c der Fall wäre.[9] Wenn man stattdessen c = 0 setzen würde, wären im Ergebnis allein die Wahlkreislisten der Parteien relevant, was zwar grundsätzlich möglich, aber nicht im Sinne der Personalisierung des Verfahrens wäre.

Es ist für die Partizipation der Bürger und ihres Einflusses auf die personale Zusammensetzung des Parlaments erforderlich, dass c so hoch festgesetzt wird, dass die personenbezogenen Stimmabgaben der Bürger die MKS-Listenreihenfolge in durchschnittlichen Wahlkreisen und bei einem üblichen Wählerverhalten effektiv beeinflussen können. Ein Vorteil besteht darin, dass einerseits die Wähler einen relevanten Einfluss auf die Personen haben und dennoch andererseits alle Listenkandidaten von ihrer Partei vorselektiert sind, das heißt nach den üblichen politischen Kriterien für abgestuft geeignet gehalten werden.

Fazit

Die wesentlichen Ergebnisse sind: Die Größe des Parlaments wird vom Wahlrecht a priori festgelegt. Die Berechnung der Größe der Fraktionen erfolgt nach einem reinen Verhältniswahlsystem. Die Verteilung der Sitze einer Partei auf die Wahlkreise erfolgt proportional zu den Wählerstimmen. Die Wähler können die Listenreihenfolge der Parteien in den Wahlkreisen verändern. Im Vergleich zum gegenwärtigen Wahlsystem werden die Zugangsbarrieren geringer und die Wettbewerbsintensität unter den Kandidaten  höher, was für die Qualität des Bundestages vorteilhaft ist. 


[1] Vgl. für die Diskussion und Literaturbelege Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 109ff und 148ff.

[2] Im bisherigen Wahlrecht zum Bundestag bestimmen die Wähler zwar die relative Größe der einzelnen Parlamentsfraktionen, nicht aber deren personelle Zusammensetzung. Über diese wird von den jeweiligen Parteien durch die Aufstellung der „starren Landeslisten“ und jeweils nur eines Wahlkreiskandidaten personell bereits vorher entschieden.  Die Wähler verfügen unter den von ihrer bevorzugten Partei vorgeschlagenen Kandidaten im Wahlkreis und auf der Landesliste über keinerlei Auswahlmöglichkeiten.

[3] Es ist in den meisten Parteien üblich, dass die vorderen Listenplätze bevorzugt an solche Kandidaten vergeben werden, die in ihrem Wahlkreis als Direktkandidaten aufgestellt worden sind. Damit schlagen die Wirkungen aus den wettbewerbsbeschränkten Aufstellungen in den Wahlkreisen auch auf die Landeslisten durch.

[4] Vgl. Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 152ff.

[5] Dies funktioniert allerdings nicht für die CSU, die nur in Bayern antritt, so dass dort die Regelung aus (b) greifen müsste.

[6] Ganz unabhängig davon ist die Frage einer Sperrklausel. Je höher diese ist (z.B. 5% oder gar mehr) desto stärker wird die Repräsentativität  und die demokratische Legitimation des Parlaments eingeschränkt. Zum Wahlrechtsdilemma zwischen der Repräsentativität und der Handlungsfähigkeit und Stabilität der Regierung siehe Kruse, J. (2021), Bürger an die Macht, Stuttgart, S. 109ff.

[7] Dies ist eine methodische Analogie zur sonst üblichen Allokation von Parlamentssitzen, die dort ebenfalls ganzzahlig sein müssen, auf einzelne Parteien nach Maßgabe von deren Stimmen mittels Verfahren nach Hare-Niemeyer, d’Hondt, Sainte-Lague etc. In der Stufe 2 sind die einzelnen Wahlkreise also die Zuordnungseinheiten für die Sitze.

[8] Das Verfahren funktioniert im Prinzip auch dann, wenn jeder Wähler nur eine Stimme hat.   

[9] Wenn man das Verfahren nach der genannten Formel quantitativ in gleicher Weise auf alle Parteien anwenden würde, wäre es für einen Kandidaten einer kleineren Partei schwerer, durch entsprechende Personenstimmen den vor ihm platzierten Kandidaten zu „überholen“, als das für einen Kandidaten einer größeren Partei der Fall wäre. Deshalb wird der Parameter c parteispezifisch nach der Stimmenzahl differenziert. Der Parameter cj der Partei Xj wird deshalb als proportionaler Anteil aller Stimmen festgelegt, die die Partei Xj in dem betreffenden Wahlkreis erhalten hat, sodass der Einfluss der Wähler mittels ihrer Personenstimmen bei allen Parteien des Wahlkreises relativ gleich groß ist.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN