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1 Problemstellung
In Diskurs D67-3 hat Jan Thieme mit „On Liquid Democracy“ einen sehr interessanten und anregenden Beitrag zur Theorie der Demokratie geliefert, der Strukturelemente der Demokratie variabilisiert, die üblicherweise als vorgegeben betrachtet werden und meistens auch schon in den jeweiligen Verfassungen demokratischer Gemeinwesen fixiert wurden.Er lässt seine Leser aber weitgehend allein mit der Frage, welche Veränderungen in der Struktur und Funktionsweise der Demokratie z.B. in Deutschland er vorschlagen würde — und warum. Soviel Praxisbezug und Aktualität ist allerdingsnicht sein Anliegen, was die intellektuelle Qualität seines Beitrags natürlich keineswegs mindert.
Mein Anliegen bei der Befassung mit demokratischen Strukturen ist generell sehr viel pragmatischer: Ich will konzeptionell dazu beitragen, dass die Demokratie besser funktioniert.[1] Dies ist in der Gegenwart, in der Diktaturen und mehr oder minder autokratische Regime auf der Welt auf dem Vormarsch sind und damit die Demokratien unter Performance-Druck setzen, von besonderer Bedeutung. Dazu ist es erforderlich, bei den wahrgenommenen Funktionsproblemen anzusetzen und bessere institutionelle Alternativen vorzuschlagen.
Um ein pauschales Ergebnis vorwegzunehmen: Wir brauchen in einem System-Wettbewerb zum Kontern von Autokratien nicht weniger, sondern mehr und effektivere demokratische Elemente und deutlich mehr Einfluss def Bürger auf die politischen Entscheidungen — zumal viele Politiker von allenfalls durchschnittlicher fachlicher Qualität sind.
2 Qualität der Demokratie
Die Qualität der Demokratie in einem bestimmten Staat kann man daran messen, wie gut dieser in der Lage ist, die Präferenzen seiner Bürger bestmöglich in kollektive Entscheidungen umzusetzen. Dies wird als „Präferenztransfer“ bezeichnet. Dazu sind in Demokratien zwei fundamentale Kriterien für die Parlamente von Bedeutung:
1. Normative Repräsentativität. Dies bedeutet, dass das Parlament die Gesamtheit der Bürger bezüglich der grundlegenden Wertvorstellungen, Weltanschauungen, politischen Meinungen und Interessenlagen näherungsweise widerspiegeln soll.
2. Fachkunde und Lebenserfahrung der Politiker, um die normativen Ziele der Gesellschaft möglichst effizienz zu erreichen.
Der Präferenztransfer[2] in einer repräsentativen Demokratie basiert darauf, dass die Bürger mittels Wahlen Abgeordnetein den Parlamenten mit den „kollektiven Entscheidungen in ihrem Sinne“ beauftragen.
Daneben kann es gegebenenfalls Elemente direkter Demokratie (Referenden, Volksabstimmungen etc.) geben, mittels derer die Bürger selbst über kollektive Sachverhalte abstimmen. Abgesehen von relativ einfachen lokalen Themen haben Volksabstimmungen oft Probleme mit den mangelnden Fachkompetenzen der Wähler.
Ein zentrales Problem der demokratischen Wahlen zu (insbesondere gesamtstaatlichen Parlamenten, z.B. Bundestag) ist ein großer Delegationsumfang.[3] das heißt, die Bürger müssten mit einer einzigen Stimme ihre politischen Präferenzen bei sehr vielen Themen zum Ausdruck bringen
Im gegenwärtigen politischen System in Deutschland ist die Stimmabgabe auch insofern pauschal, als dabei de facto gleichzeitig sowohl über die inhaltlichen Programme als Ganzes als auch über die Personalangebote der einzelnen Parteien abgestimmt wird, ohne dass der einzelne Wähler diesbezüglich differenzieren könnte.[4] Zwischen den verschiedenen inhaltlichen Elementen der demokratischen Delegation sind deshalb in aller Regel Kompromisse erforderlich. Ein Bürger wählt dann evtl. Programmpositionen oder Personen, die er eigentlich ablehnt, weil sie im Kontext anderer Motive das kleinere Übel darstellen.
Der übergroße Delegationsumfang demokratischer Wahlen beeinträchtigt das adäquate Funktionieren der Prinzipal-Agent-Beziehung zwischen den Bürgern und den Politikern erheblich. Während die mangelhaften primären Informationen der Wahlen über die Präferenzen der Wähler auf einzelnen Politikgebieten und zu einzelnen Themen durch sekundäre Informationsprozesse (demoskopische Erhebungen) substituiert werden können, wenn die Methoden wissenschaftlich adäquat sind, gilt dies für die Sanktionskraft nicht. Die Sanktionskraft betrifft die Frage, ob die Politiker ausreichend starke Anreize haben, tatsächlich im Sinne der Wähler zu handeln.
Dass die Gesamtheit der Wähler die Politikern in einem pauschalen Sinne grundsätzlich sanktionieren können, ist offensichtlich. Schließlich könnten sie kollektiv jede Partei bei der nächsten Wahl abwählen oder an die Macht bringen. Die interessantere Frage ist jedoch, ob eine hinreichende Sanktionskraft auch für einzelne Politikfelder und Themen gegeben ist. Das ist in der Regel nicht der Fall. Es bestehen für die Politiker große, diskretionäre Freiräume, abweichende eigene Ziele zu verfolgen oder die Partialinteressen bestimmter Gruppen zu fördern.
Lobbyisten haben umso bessere Chancen, ihre Partialinteressen zu Lasten der Allgemeinheit durchzusetzen, je geringer die feldspezifische Sanktionskraft ist, denen die Politiker unterliegen. Die Politiker müssen gegenwärtig bei den allermeisten Themen nicht befürchten, bei den nächsten Wahlen „bestraft“ zu werden, wenn sie den Präferenzen der Bürger zuwider handeln, da die feldspezifische Sanktionskraft gering ist.
Inhaltliche demokratischen Legitimation
Tatsächlich sind viele politische Entscheidungsfelder einer inhaltlichen demokratischen Kontrolle faktisch weitgehend entzogen. Die Anreizwirkungen potentieller Reaktionen der Wähler sind für sie weit weniger bedeutsam als diejenigen gutorganisierter, einschlägiger Interessengruppen und Verbände. Die inhaltliche demokratische Legitimation wird durch den übergroßen Delegationsumfang der Parlamentswahlen erheblich tangiert oder ganz beseitigt beseitigt.[5]
Die Pauschalwahlen verleihen den Politikern im Ergebnis zwar eine umfassende formale demokratische Legitimation für alle Themen. Diese ist aber inhaltlich nicht substantiiert. Unterstützen die Bürger ihre Position bzw. Politik bei diesem Thema oder haben sie diese nur in Kauf genommen, weil sie die betreffende Partei aus anderen Gründen wählen wollten? Eine Partei, die Teil einer Mehrheitsregierung ist, wird immer behaupten, dass ihre Wähler sie für alles unterstützen, was in ihrem Wahlprogramm gestanden hat. Und wenn nicht, ist es die Schuld des Koalitionspartners. Ein Ansatz, die Undifferenziertheit der üblichen Pauschalwahlen zu mindern, sind Parlamentarische Fachräte
3 Parlamentarische Fachräte
Parlamentarische Fachräte sind eine innovative Form der politischen Partizipation. Ihre Funktion besteht darin,
1. die politischen Präferenzen der Wähler zu den verschiedenen Politikgebieten bzw. Themen deutlicher/sichtbarer zu machen als das bisher bei den üblichen Pauschalstimmen zu den Parlamenten möglich ist, und
2. die Mitwirkung der „normalen Bürger“ (also solche außerhalb der Parteien, der politischen Klasse und der Interessenverbände) an den demokratischen Prozessen zu verbreitern und zu intensivieren. Dies gilt einerseits für die Bürger in ihrer Rolle als Wähler zu den Parlamentarischen Fachräten und andererseits für die Bürger als gewählte Mitglieder von solchen Fachräten.
Parlamentarische Fachräte erhöhen als relevante politische Institutionen den Informationsgehalt, die Sanktionskraft und die Funktionalität der demokratischen Prozesse.
In der Demokratischen Reformkonzeption wird zwischen „Ständigen Parlamentarischen Fachräten“ und „Aktuellen Parlamentarischen Fachräten“ unterschieden. Erstere werden grundsätzlich dauerhaft installiert und beziehen sich auf einzelne Politikgebiete. Aktuelle Parlamentarische Fachräte werden anlassbezogen für konkrete politische Konfliktthemen temporär eingesetzt. Man kann sie in bestimmten Fällen auch als Alternative zu Volksabstimmungen betrachten.
Parlamentarische Fachräte sind also politikfeldspezifische bzw. problemspezifische Gremien, die von den Bürgern direkt gewählt werden. Dies verleiht jedem Parlamentarischen Fachrat eine eigenständige demokratische Legitimation für sein Politikfeld oder Thema.
Die Wahlen zu den einzelnen Fachräten, die an den parlamentarischen Prozessen mitwirken, finden in aller Regel zusammen mit den Parlamentswahlen statt. Mandate in einem Parlamentarischen Fachrat werden grundsätzlich neben einem „normalen“ Beruf wahrgenommen.
3.1 Ständige Parlamentarische Fachräte für einzelne Politikgebiete
Der übergroße Delegationsumfang der Parlamentswahlen hat gegenwärtig ein Nadelöhr für die demokratischen Lenkungsprozesse zur Folge. Wenn man stattdessen die Politikfelder aufteilt, und die Bürger für diese differenziert wählen können, können sie ihre politischen Präferenzen genauer zum Ausdruck bringen. Die Wahlergebnisse werden damit differenzierter und informationshaltiger.
Da eine sehr starke Aufteilung bei weniger politikinteressierten Bürgern eventuell an kognitive Grenzen stößt, können die ständigen Parlamentarischen Fachräte (SPFR) so konzipiert werden, dass sie jeweils relativ große Politikgebiete umfassen, was bei Übertreibung die Differenzierungsvorteile allerdings mindert.
Die Parlamentarischen Fachräte haben institutionalisierte Mitwirkungs-, Beratungs-, Diskussions- und Initiativrechte im Parlament. Die Fachräte sind also spezielle Parlamentsgremien mit eigenständiger demokratischer Legitimation für ein bestimmtes Teilgebiet.
Die Gesetzentwürfe werden in der Frühphase des Gesetzgebungsprozesses einem oder mehreren zuständigen Parlamentarischen Fachräten überstellt, die diese beraten und ihnen ggf. zustimmen. Sie können allerdings auch inhaltliche Bedenken artikulieren, das Einholen zusätzlicher Expertise veranlassen und/oder das Parlamentsplenum bzw. die einschlägigen Ausschüsse zu erneuten Beratungen veranlassen. In der zweiten Lesung des Parlaments erhalten einzelne Vertreter der einschlägigen Fachräte ein Rederecht im Parlamentsplenum.
Die Fachräte verfügen außerdem auf ihrem Gebiet über ein Initiativrecht, das heißt sie können proaktiv Beschlussvorlagen erarbeiten und an das Parlamentsplenum zur Beratung und Entscheidung weiterleiten. In solchen Fällen erhalten einzelne Vertreter des Fachrats schon in der ersten Lesung des Parlaments ein Rederecht im Plenum.
Funktionen der Ständigen Parlamentarische Fachräte
1. Der Informationsgehalt der Wahlen bezüglich der feldspezifischen politischen Präferenzen der Bürger ist höher als bei den üblichen Pauschalwahlen, bei denen die einzelnen Wähler sich für ganze Parteilisten entscheiden müssen, was differenzierte Stimmabgaben unmöglich macht.
2. Spezialisiertere Fachkompetenzen der Mitglieder eines Ständigen Parlamentarischen Fach-rats. Die Wähler erhalten vor der Wahl ausführliche Informationen über die Lebensläufe, die Berufe, Ausbildungsabschüsse, professionelle und politische Tätigkeiten, Ämter etc., die von der Wahlbehörde auf Richtigkeit und Vollständigkeit geprüft werden.
3. Die Mitglieder der SPFR sind keine Berufspolitiker und dürfen neben Ihrem Mandat in einem SPFR nicht dem Bundestag oder einem Landesparlament angehören. Die Diskussions- und Beschluss-Modalitäten sind so gestaltet, dass es für beruftstätige Bürger möglich ist, ihr Mandat vollumfängleich auszuüben.
4. Ein SPFR kann zusätzliche exerne Fachleuten als Berater einbeziehen.
5. Mitwirkung bei wichtigen einschlägigen Gesetzentwürfen, einschließlich Veröffentlichung der Argumente und Beratungsergebnisse. Vertretung der Argumente und Beratungsergebnisse in den einschlägigen Ausschüssen und im Plenum.
6. Wenn der einschlägige SPFR einen Gesetzentwurf ablehnt, führt dies zu erneuten Befassungen im Ausschuss, erneuten Expertenberatungen etc.
7. Der einschlägige SPFR kann ein Problem aufgreifen, diskutieren und einen eventuellen Mehrheitsbeschluss in den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess einzuführen.
3.2 Aktuelle Parlamentarische Fachräte als Alternative zu Volksabstimmungen
Einige Themen sind temporär von besonderer Bedeutung für die Gesellschaft, beinhalten erhebliche Konflikte, sind stark normativ aufgeladen und/oder legen aus anderen Gründen eine besonders intensive parlamentarische Befassung nahe, die über die Politikroutine hinausgeht. Für solche Themen kommen problemspezifisch definierte „Aktuelle Parlamentarische Fachräte“ (APFR) in Betracht. Diese können prozedural ähnliche Funktionen wie die SPFR haben. Ihre Wahl und die damit verbundenen öffentlichen Diskurse erzeugen Informationen bezüglich der politischen Präferenzen der Wähler zu diesem Thema. Sie haben dafür eine direkte demokratische Legitimation, da sie speziell für diese Problemstellung gewählt werden.
Grundsätzlich kann man die Wahl zu und Diskussionen in APFR auch als Alternative zu Volksabstimmungen betrachten. Deren Ergebnisse sind jedoch nicht unmittelbar bindend, sondern ist zunächst nur der Ausgangspunkt für fachliche Diskussionen, so dass die Ergebnisse vor einer möglichen Implementierung noch einem Rationalitätstest unterzogen werden können.
Die Einrichtung eines Aktuellen Parlamentarischen Fachrats erfordert, dass ein solcher im Einzelfall mit der Formulierung einer expliziten politischen Forderung (Initiierungsforderung) zu einem wichtigen Thema beantragt wird. Als Antragsteller kommen Initiativen aus der Bevölkerung und von zivilgesellschaftlichen Gruppen in Betracht. Für Letztere bietet dies eine Möglichkeit, das von ihnen adressierte Problem zum Gegenstand einer parlamentarischen Befassung in einem Fachrat zu machen. Vorher müssen sie durch hinreichend viele Unterstützerunterschriften (quantitatives Kriterium) darlegen, dass es sich um ein relevantes gesellschaftliches Problem handelt und nicht lediglich um das spezielle Anliegen einer kleinen Gruppe.
Wahlen zu Aktuellen Parlamentarischen Fachräten
Wenn die Installierung eines bestimmten Aktuellen Parlamentarischen Fachrats (APFR) beschlossen wurde, können grundsätzlich alle Bürger dafür in einem der Wahlkreise kandidieren. Jeder Kandidat benötigt eine bestimmte Anzahl von Unterstützerunterschriften von wahlberechtigten Bürgern des Wahlkreises. Ebenso wie bei den Ständigen Parlamentarischen Fachräten erhalten alle Wähler vom Wahlamt einschlägige Informationen über die Kandidaten. Diese enthalten inhaltliche und persönliche Angaben in einer vordefinierten Struktur.[6]
Besonders wichtig sind die inhaltlichen Angaben. Die Kandidaten offenbaren dabei ihre Position zur Initiierungsforderung. In Kurzform erklären die Kandidaten auf einer Skala von 0 (völlige Ablehnung) bis 9 (völlige Zustimmung), in welchem Maße sie der Initiierungsforderung zustimmen. Die Ziffern erscheinen hinter jedem Namen auf dem Stimmzettel. Genauere Erläuterungen (spezifische Anmerkungen, gravierende Zweifel, Bedingungen etc.) sind über einen Link auf die Webseite des Wahlamtes erreichbar.
Die verschiedenen Kandidaten erscheinen auf dem Stimmzettel eines Wahlkreises in der Reihenfolge der Zahl der Unterstützerunterschriften, die jeder Kandidat vorgelegt hat. Die Anzahl von Unterstützerunterschriften jedes Kandidaten werden vom Wahlamt zu bestimmten Terminen vor der Wahl publiziert, sodass die Kandidaten ggf. darauf reagieren können, indem sie z.B. zusätzliche Unterstützerunterschriften nachlegen oder evtl. die Kandidatur zurückziehen, z.B. weil aussichtsreichere Kandidaten ähnliche Positionen vertreten.
Jeder Wähler hat eine Stimme und wählt nach seinen Präferenzen einen der Kandidaten des Wahlkreises. Da sich diese stärker unterscheiden, als das bei pauschalen Ja-nein-Fragen wie bei bisherigen Volksabstimmungen möglich wäre, ist der Informationsgehalt der Wahlen zu einem Aktuellen Parlamentarischen Fachrat deutlich höher als bei Volksabstimmungen. Das Ergebnis der Wahl ist ein relevanter Ausgangspunkt für die Diskussionen und Entscheidungen im APFR. Dieser kann ebenso wie ein SPFR Gutachten beauftragen, Expertenanhörungen durchführen etc. Es existiert damit ein Gremium, das auf der Basis der Wahl und der internen Diskussionen und externen Erkenntnisse Varianten und Kompromisse diskutieren kann. Es sind demokratisch gewählte repräsentative Vertreter vorhanden, die auf der Basis neuer Erkenntnisse ggf. die Vorlage modifizieren können.
Das per Mehrheitsabstimmung festgestellte Ergebnis wird an das Parlament übermittelt und dort diskutiert. Das Parlament kann als demokratisch höchstlegitimiertes Gremium des Staates das Ergebnis übernehmen oder modifizieren und evtl. ein Gesetzgebungsverfahren einleiten.
[1] Etliche meiner „Demokratie-Verbesserungs-Konzepte“ sind bereits im Buch Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, und in zahlreichen Diskurs-Beiträgen publiziert worden.
[2] Der Präferenztransfer beinhaltet die Übermittlung der Bürgerpräferenzen an die politischen Entscheidungsträger und die Anreize für letztere, sich an diesen zu orientieren.
[3] Der Delegationsumfang ist definiert durch die Zahl, Vielfalt und Relevanz von Entscheidungsaufgaben, die mit einem einzigen Delegationsvorgang (demokratische Wahl) übertragen werden. Der formale Kompetenzbereich des Deutschen Bundestages und der von ihm delegierten Institutionen umfasst die gesamte Bundespolitik. Dafür hat ein Wähler nur eine einzige Doppelstimme (Erst- und Zweitstimme) im Vier-Jahres-Turnus zur Verfügung. Diese kann man auch als undifferenzierte Pauschalstimme und den gesamten Wahlvorgang als „Pauschalwahl“ bezeichnen.
[4] Im gegenwärtigen Wahlverfahren kann ein Bürger seine Präferenzen bezüglich der Personen (z.B. Parlaments-Kandidaten, Minister etc.), die er wertschätzt oder ablehnt, nur mit seiner Wählerstimme zum Ausdruck bringen. Auch die positive oder negative Sanktionierung einzelner Parteien für eine erfolgreiche Politik oder für Fehler in der Vergangenheit (oder z.B. gebrochene Wahlversprechen) kann ein Wähler nur über diese eine Stimmabgabe vornehmen.
[5] Die „inhaltliche demokratische Legitimation“ bezieht sich darauf, in welchem Maße die jeweilige Entscheidung tatsächlich den informierten Präferenzen der Bürger entspricht. Demgegenüber ist die „formale demokratische Legitimation“ einer Institution gegeben, wenn sie sich formal (juristisch) auf eine demokratische Wahl durch die Bürger zurückführen lässt.
[6] Die persönlichen Angaben betreffen den Lebenslauf (Ausbildung, Beruf, Tätigkeiten) und den fachlichen Background der Kandidaten. Diese beschreiben die für den betreffenden Fachrat einschlägige Vorbefassung mit dem Problembereich. Außerdem gehören dazu die institutionellen Zugehörigkeiten (Mitgliedschaften in Parteien, Verbänden und Gruppen verschiedener Art, Geschäfts- und/oder Beschäftigungsverhältnisse etc.), unter anderem als Vertreter von Parteien oder zivilgesellschaftlichen Gruppen oder als Unabhängige. Die Angaben werden vom Wahlamt auf Richtigkeit überprüft.
