Wie bekommen wir bessere Minister?

von Diskurs Hamburg

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1. Problem

Die Bundesminister sind für die jeweiligen Fachgebiete die wichtigsten und einflussreichsten Politiker unseres Landes. Sie sollen für ein Politikfeld (innerhalb der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers) jeweils die Orientierung angeben und die politischen Projekte vorantreiben. Sie vertreten ihr Politikfeld für Deutschland nach innen und gegenüber anderen Ländern.   

Die meisten Bürger dürften die Forderung unterstützen, dass jeweils solche Personen die einzelnen Ministerposten übernehmen sollten, die auf diesem Gebiet besonders fachkundig sind. Diesem Ideal entsprechen viele Minister in der Realität jedoch nicht. Einige sind sogar eher fachliche Anfänger und Dilettanten.[1] Warum werden in Deutschland immer wieder fachlich unkundige Politiker zu Bundesministern ernannt?[2] Was läuft da falsch?

Ein wichtiger Grund fällt sofort auf, wenn man die Ernennung zum Fachminister mit den Karrieren in fast allen anderen Bereichen der Gesellschaft vergleicht. Aufgrund der zunehmenden Spezialisierung, Komplexität und Verwissenschaftlichung werden in den meisten Lebensbereichen die wichtigen Funktionen von Personen wahrgenommen, die durch Ausbildung und jahrelange einschlägige Erfahrung auf ihrem Gebiet spezialisiert und fachkompetent geworden sind. Vor allem verlaufen die Karrieren primär nach Leistungskriterien, so dass man bei den Führungskräften eine hohe Fachkompetenz unterstellen kann.

In der Politik ist das nicht der Fall.[3] Dort scheinen die Parteien zu glauben, dass jeder Politiker alle Ministerposten ausfüllen könnte. Fachkompetenz ist offenbar überflüssig. Nicht selten werden Personen zu Ministern ernannt, die ausweislich ihres Lebenslaufs mit den fachlichen Themen ihres neuen Ressorts bisher nur wenig oder gar nichts zu tun gehabt haben. Ein fachlicher Background, der über juristische Kenntnisse hinausgeht, ist oft nicht ersichtlich.[4] Und allzu häufig merkt man das außerhalb der Politik auch sehr schnell, peinlicherweise auch im Ausland. Warum funktionieren die Rekrutierungs- und Karriere-Mechanismen nicht so, dass die Bundesminister aus dem Kreis der Bestgeeigneten ausgewählt werden?

2. Faktoren der Ministerernennung    

Quantitative Zuordnung von Portefeuilles auf Koalitionsfraktionen  

Wenn zwei oder mehr Parteien eine Koalition bilden, werden die Ministerposten numerisch nach Sitzanzahl und Machtgesichtpunkten auf die einzelnen Parteien verteilt, die diese nach Belieben (d.h nach parteispezifischen Gesichtspunkten) besetzen können, ohne dass vorher geprüft würde, ob die betreffende Partei überhaupt über einschlägig kompetente Ministerkandidaten für dieses Portefeuille verfügt.

Das Vorhandensein ministrabler Personen in anderen Koalitionsfraktionen gilt offenbar als nebensächlich. Einen gewissen Zusammenhang könnte man daraus konstruieren, dass eine Partei nach einem Ministerposten auf einem Gebiet strebt, das sie im Wahlkampf in den Vordergrund gestellt hat. Dies hat eine gewisse politische Anreizlogik, die durchaus plausibel ist. Allerdings sagt dies noch nichts über die Qualifikation aus.         

Proporz-Kriterien

Bei einer Regierungsbildung spielen zahlreiche Argumente eine Rolle, die formal rein quantitative Proporzkriterien erfüllen sollen, oft sogar innerhalb der Ministerriege einer Partei. Dies betrifft die formale Repräsentierung von Teilgruppen verschiedener Art, z.B. die regionale Herkunft,[5] die Zugehörigkeit zu einer innerparteilichen ideologischen oder Interessengruppe, das Geschlecht, die Religion (früher mehr als heute) etc.

Klar ist, dass solche Proporzkriterien mit der individuellen Qualifikation für einzelne Ministerposten nichts zu tun haben. Auf diese Weise gelangen Personen auf Ministersessel, die dafür nicht qualifiziert sind. Diese Effekte zum Nachteil der Qualität der Regierung sind umso stärker, je mehr Proporzkriterien berücksichtigt werden sollen.

Persönliche Loyalität und Seilschaften

Empirisch sehr relevant sind oft die persönlichen Beziehungen. Die Angehörigen der Seilschaften einzelner Spitzenpolitiker werden nicht selten Minister, auch ohne einschlägige Fähigkeiten und Erfahrungen nachgewiesen zu haben. Ähnliches gilt für andere Spitzenpositionen der Regierung. Einschlägig qualifizierte Politiker, die nicht der „richtigen“ Seilschaft angehören, bleiben deshalb nicht selten unberücksichtigt. Viele Einzelfälle legen den Eindruck nahe, dass Ministerposten vor allem Belohnungen für persönliche und parteipolitische Loyalität sind, was ebenfalls nichts mit der Qualifikation zu tun hat, sondern eher mit Opportunismus.

Externe Fachleute ?

In Deutschland gibt es eine große Anzahl hochqualifizierter, politisch orientierter  Fachleute  —  und zwar sowohl in staatlicher Beschäftigung als auch außerhalb davon. Aber nur selten werden solche Personen Minister, da diese Posten parteipolitisch reklamiert werden. Viele Abgeordnete einer Regierungspartei möchten selbst gern Minister werden, betrachten Ministerberufungen von außen tendenziell als einen Affront gegen ihre Ambitionen und reagieren kritisch oder gar mehrheitsgefährdend.[6]

Dass parteipolitische Argumente bei Ministerernennungen eine Rolle spielen sollten, dürfte klar sein. Aber die vollständige Bevorzugung von Abgeordneten gegenüber Fachleuten ist eine deutliche Abwertung der Relevanz der Fachkompetenz und wird der Qualität der Regierungspolitik nicht dienlich sein.   

Erklärung: Verteilung der Beute nach der Wahl

Dass die fachliche Qualität der Minister eher nachrangig behandelt wird, hat sehr viel damit zu tun, dass zum Zeitpunkt der Kabinettsbildung die Wahlen durch die Bürger bereits gelaufen sind. Die Funktionäre der Regierungsparteien können das Postenverteilen dann weitgehend unter sich ausmachen. Dabei haben die Ministerernennungen oft den Charakter eines „Verteilens der Beute“ nach dem Wahlkampf und nach erfolgreichen Koalitionsverhandlungen.

Die innerparteilichen Loyalitäten und Machtpositionen der Funktionäre scheinen dabei allemal wichtiger zu sein als eine gute Regierungspolitik in dem betreffenden Bereich. Dies wird auch dadurch ermöglicht, dass die Minister vor der Ernennung keinerlei inhaltlicher Begutachtung durch Abgeordnete oder Externe unterliegen oder gar vom Parlament ad personam bestätigt werden müssen, wie das z.B. in den USA oder bei der EU-Kommission derFall ist.

Fachkompetenz und Demokratiegebot

Reformüberlegungen zur Sicherstellung von Mindestfachkenntnissen von Ministern geraten relativ schnell in Konflikt mit dem Demokratiegebot, das in anderen Bereichen der Gesellschaft nicht im gleichen Maße relevant ist.

Auf vielen Feldern  —  insbesondere bei staatlichen Positionen und staatlichen Laufbahnen  —  sind einschlägige schulische oder berufliche (akademische oder nicht-akademische) Abschlüsse erforderlich, um in die jeweiligen Positionen berufen zu werden. Im öffentlichen Dienst ist dies oft verbindlich geregelt und als Bedingung für bestimmte Positionen und Gehaltsgruppen formuliert. Private Unternehmen verwenden solche Fachkundeprüfungen oft ebenfalls in der Praxis bei der Rekrutierung und Beförderung von Personal.

Dies bedeutet, dass bestimmte relative Noten und Bewertungen durch Ausbilder oder Vorgesetzte die Wahrscheinlichkeit erhöhen, eine bestimmte Position zu erlangen und Karriere zu machen. Dies beinhaltet grundsätzlich leistungsorientierte Kriterien, die entsprechende Anreizwirkungen für die Bewerber im Vorfeld erzeugen. Auch die Vorgabe bestimmter Tätigkeitsjahre in dem betreffenden fachlichen Bereich vor der Berufung in eine höhere Karrierestufe hat in der Regel einen positiven Effekt auf die professionelle Leistung, da auf diese Weise Fachkenntnisse und Erfahrungen akkumuliert werden. Derartige Zusammenhänge sind für viele gesellschaftliche Bereiche so selbstverständlich, das sie nicht der Erwähnung bedürften, wenn sie nicht in der Politik weitgehend fehlen würden.

Solche leistungsorientierten Kriterien und/oder leistungssteigernde fachliche  Erfahrungen sind in der Politik als explizite Bedingung generell nicht vorhanden. Es wäre jedoch möglich, dass sie stattdessen als implizite Kriterien bei der Wahl von Kandidaten in einer Partei eine Rolle spielen. Eine erhebliche Relevanz hat dies jedoch nicht bzw. tritt hinter andere parteiinterne Faktoren zurück, die keinen fachlichen Bezug haben.[7] Derartige Bedingungen für Ministerposten zu formulieren, würde von der Sache her zwar naheliegen, jedoch die Geltung des Demokratieprinzips beeinträchtigen.

3. Anhörungen und Parlaments-Zustimmungen  

Eine weiche Form der Einführung von Fachkunde-Elementen ist die Durchführung von Anhörungen der Kandidaten und eine anschließende formale Zustimmung durch parlamentarische Gremien. Entsprechende Vorgehensweisen bzw. formale Vorschriften existieren z.B. auf der EU-Ebene bei der Einsetzung von Kommissaren und in den USA bei der Ernennung vom Ministern.

EU-Kommissare

Vor der Ernennung von Kommissaren (also den ministerähnlichen Mitgliedern der EU-Kommission) findet eine Anhörung der Kandidaten in den zuständigen Ausschüssen des EU-Parlaments statt, die die persönliche und fachliche Eignung betreffen können. Es wird im Parlamentsplenum zwar nicht über jede/n Kandidaten/in einzeln abgestimmt, wohl aber über die Kommission als Ganzes.

Das EU-Parlament kann somit jede/n Kommissarskandidaten/in verhindern, indem es die gesamte EU-Kommission ableht und damit einen überarbeiteten Personalvorschlag erzwingt. Wenn bezüglich einzelner Kommissarskandidaten/innen erhebliche Zweifel bestehen, wird diese/r in der Regel durch eine/n andere/n Kandidaten/in ersetzt.   

Minister in den USA

In den USA wird jeder Minister (secretary), der eines der fünfzehn Ministerien (departments) leiten soll, vom Präsidenten vorgeschlagen. Er benötigt jedoch die Zustimmung des Senats. Dieser unterzieht jeden Kandidaten vorher einer Anhörung im einschlägigen Ausschuss, in der inhaltliche, fachliche und persönliche Aspekte Gegenstand der Befragung sein können.

Jeder einzelne Minister benötigt eine explizite Bestätigung durch den Senats. Bisher erfolgte in ca. 98 % der Fälle tatsächlich eine Senatszustimmung, obwohl die vorschlagenden Präsidenten nicht selten eine andere Parteizugehörigkeit haben als die Mehrheit des Senats. Dies könnte man mit überzeugenden Ministervorschlägen des jeweiligen Präsidenten erklären, der sich mit durchgefallenen Ministern nicht blamieren will, oder mit der staatspolitischen Auffassung, dass man einem Präsidenten als Spitze der Exekutive normalerweise nicht in seine Personalpolitik reinreden sollte. Ob dies auch bei zunehmender Ideologisierung der amerikanischen Politik, die seit Trump zu beobachten ist, Bestand hat, muss sich erst noch zeigen.     

Reformvorschlag 1:

Anhörungen und Abstimmungen vor der Ernnung von Bundesministern

Eine mögliche Einführung von Fachkundeelementen bei Bundesministern besteht in der Durchführung von Anhörungen der Kandidaten durch parlamentarische Gremien in Anlehnung an die Praxis in den USA und auf EU-Ebene.

Als parlamentarische Gremien für die Anhörungen jedes/r einzelnen Kandidaten/in kommen die einschlägigen Bundestagsausschüsse in Betracht. Alle Anhörungen sind öffentlich und werden im Internet verfügbar gemacht, ebenso wie die für den jeweiligen Ministerposten relevanten Daten des Lebenslaufs. Jede Fraktion kann neben den eigenen Mitgliedern im betreffenden Ausschuss fachkundige Zeugen benennen, die ebenfalls Fragen stellen können und bei der Ausschussberatung vor der Abstimmung an den Diskussionen teilnehmen.

Wenn für die Ausschussabstimmung eine einfache Mehrheit ausreicht, ist die formale Ernennungshürde nicht besonders hoch, wenn sich die Ausschussmitglieder der Regierungsfraktionen (auch unabhängig von fachlichen Bewertungen) immer partei- bzw. machtpolitisch verhalten. Da die Abstimmungen jedoch geheim sind, ist kein Ministervorschlag vor Überraschungen gefeit. Dieses Risiko wird umso höher sein, je schwächer die Performance bei der Anhörung war. Der Bundeskanzler und die Spitzen der Regierungsparteien werden zur Vermeidung einer Blamage bemüht sein, fachlich ausgewiesene Kandidaten zu präsentieren.

Aber auch wenn die Ausschussabstimmung formal erfolgreich ist, bewirkt eine schwache fachliche Performance eines Kandidaten eine erhebliche Minderung der Reputation für ihn selbst und die Regierung.[8] Die Vorfeldwirkung dürfte jedenfalls verhindern, dass fachliche Anfänger bzw. nicht einschlägige Personen für Ministerpositionen vorgeschlagen werden.

Wenn in den Regierungsfraktionen für ein bestimmtes Gebiet keine fachkundigen Kandidaten verfügbar sind, besteht natürlich jederzeit die Möglichkeit, einschlägige Fachleute von außerhalb zu berufen, was häufig ohnehin die bessere Wahl wäre.

4. Reformvorschlag 2:

Ministerernennung in der Demokratischen Reformkonzeption

Noch deutlich konsequenter und folgenreicher für die Qualität des Bundeskabinetts sind die Ministerernennungen in der Demokratischen Reformkonzeption.[9] Außerdem ist sie dort wesentlich demokratischer als die bisherigen Ministerernennungen in Deutschland.

In der Demokratischen Reformkonzeption wird die Regierung von den Bürgern eigenständig (und unabhängig vom Parlament) mittels Blockwahl gewählt. Jede Partei, die die Regierung stellen möchte, benennt eine Kandidatengruppe für den Regierungskonvent, formuliert ein inhaltliches Wahlprogramm als Vorschlag für ein prospektives Regierungsprogramm und macht konkrete Personalvorschläge für die Ämter des Bundeskanzlers, der einzelnen Bundes-minister und gegebenenfalls weiterer Regierungsmitglieder.[10]  

Jeder einzelne Bürger entscheidet sich für eine der Kandidatengruppen, die zur Wahl gestellt werden. Er weiß damit vorher, welche Personen für die Regierung er unterstützt, wenn er eine bestimmte Kandidatengruppe wählt. Die personellen Angebote für die Mitglieder der Regierung sind zusammen mit den politischen Inhalten des Programms die elementaren Entscheidungsgrundlagen für die Wähler bei der Wahl zu Regierungskonvent.[11] Die Wahl zum Par-lament erfolgt separat.

Da die Personalvorschläge jeder Kandidatengruppe vorher bekanntgemacht werden, erhalten sie in der Regel auch eine mediale Aufmerksamkeit und analytische Bewertung. Wenn z.B. jemand als Minister vorgeschlagen würde, der mit den Themenfeldern und den Aufgaben des betreffenden Amtes bisher noch nicht viel zu tun hatte, würde dies journalistisch aufgedeckt und kritisiert. Die Wahlchancen der Gruppe wären vermutlich gemindert. Dieser Zusammenhang wird eine entsprechende Vorfeldwirkung auf die Parteien erzeugen.    

Wenn eine Partei die absolute Mehrheit der Wählerstimmen zum Regierungskonvent erreicht, bildet deren Kandidatengruppe den Regierungskonvent. Wenn keine der Kandidatengruppen eine absolute Mehrheit der Stimmen erreicht, findet eine Stichwahl zwischen den beiden Erstplatzierten statt. Unmittelbar danach tritt der Regierungskonvent zusammen und wählt den Bundeskanzler und die Bundesminister, wobei nur die den Bürgern vorgeschlagenen Personen zur Wahl stehen.[12]

Wenn also die gesamte Regierung gleichsam von den Bürgern gewählt wird, hat jede Kandidatengruppe ein großes Interesse daran, einschlägig ausgewiesene Persönlichkeiten als Kandidaten für die Positionen nicht nur des Bundeskanzlers, sondern auch für einzelne Minister und andere Funktionsträger zu präsentieren. Jede Kandidatengruppe wird sich bemühen, mit Kandidaten für den Regierungskonvent und besonders mit Kandidaten für einzelne Ministerposten anzutreten, die über entsprechende Expertise, Erfahrung, Vita, Glaubwürdigkeit etc. verfügen, um ihre Wahlchancen zu erhöhen. Dies können geeignete Mitglieder der beteiligten Parteien oder Personen von außen sein.

Eine Kandidatengruppe zum Regierungskonvent kann auch von zwei oder mehr Parteien gemeinsam aufgestellt werden. Dazu müssen diese sich vorher auf Kandidaten für den Regierungskonvent, auf ein inhaltliches Wahlprogramm und auf Kandidaten für den Bundeskanzler die Bundesminister einigen. Man könnte dies als Ex-ante-Koalition bezeichnen.[13]

Die einzelnen Parteien werden darauf achten, dass auch die anderen prospektiven Koalitionspartner einschlägig qualifizierte Persönlichkeiten benennen, um die gemeinsamen Wahlchancen zu wahren. Dies ist ein weiterer, vorgelagerter Qualifikationsfilter .

Da in der Regel zu erwarten sein wird, dass im ersten Wahlgang keine absolute Mehrheit erreicht wird, kann jede der beiden erstplatzierten Kandidatengruppen vor dem zweiten Wahlgang zum Regierungskonvent ihr Kandidatenangebot für die Ministerposten verbessern.

Es können z.B. Ministerkandidaten aus anderen Parteien oder von diesen benannte externe Persönlichkeiten nominiert werden. Eine weitere Partei wird evtl. dann in die Kandidatengruppe aufgenommen, wenn sie „etwas zu bieten hat“, z.B. überzeugende Ministerkandidaten oder Politikgebiete, für die sie bei den Wählern ein Image für Kompetenz und Glaubwürdigkeit hat. Die Entscheidungen über evtl. personelle Veränderungen der Kandidatengruppe oder der Ministerkandidaten werden allein von den im ersten Wahlgang gewählten Mitgliedern dieser Kandidatengruppe getroffen. Auch dies impliziert Qualifikationsargumente.


[1] Es wird auf die Nennung konkreter Personen verzichtet, da es hier um ein grundsätzliches Problem unserer staatlichen Ordnung geht. Jedem Politikinteressierten werden auch aus den letzten Jahren etliche Minister einfallen, auf die solche Bewertungen zutreffen.

[2] Das Gleiche gilt für Parlamentarische Staatssekretäre, die ebenfalls rein parteipolitisch ernannt werden. Anders ist es bei beamteten Staatssekretären, die in der Regel eine einschlägige Karriere über viele Jahre gemacht haben und oft hochqualifiziert sind.   

[3] Anders als bei vielen professionellen Positionen in „normalen“ Berufen, bei deren Besetzung vergleichsweise objektive fähigkeits- oder leistungsorientierte Kriterien (wie Ausbildungen, Noten, belegbare Erfolge, Zeugnisse von Dritten etc.) eine große Rolle spielen, ist das bei den Wahlen in einer Partei in der Regel nicht der Fall.

[4] Dabei sollte man für die Folgen auch im Blick haben, dass fachlich qualifizierte Minister für die Personalentscheidungen in ihrem Verantwortungsbereich ebenfalls tendenziell eher auf Qualifikationen achten werden, was bei fachlich schwachen Ministern oft nicht der Fall ist.

[5] Es dürfte weitgehend akzeptiert sein, dass in einem längerfristigen Kontext nicht alle Politiker der Regierung aus einer bestimmten Region kommen bzw. nicht einzelne Regionen bei der Vergabe von Spitzenpositionen dauerhaft leer ausgehen sollen. Ähnliches kann man evtl. für die Zugehörigkeit zu einem Parteiflügel, für das Geschlecht und andere Proporzkriterien berücksichtigen. Dass es aber auch kurzfristig relevant sein soll und somit für jede einzelne Regierungsbildung gelten muss, ist jedoch nicht nachvollziehbar und mindert die fachliche Qualität des Kabinetts.

[6] Obwohl in vielen Fällen hochqualifizierte externe Kandidaten (sogar solche mit dem „richtigen“ Parteibuch) zur Verfügung stünden, die als Minister vermutlich eine gute Performance für den Erfolg der Regierung liefern würden, entscheiden sich die Spitzen von Parteien und Fraktionen meistens für fraktionsinterne Lösungen, da dies für die Absicherung ihrer eigenen Position machtpolitisch opportun ist.

[7] Vgl. Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 46ff

[8] Es bestünde ein stärkerer Anreiz für die Regierungsparteien und den Bundeskanzler, besonders qualifizierte Ministerkandidaten zu präsentieren.

[9] Vgl. dazu ausführlicher Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 121ff.

[10] Es steht jeder Kandidatengruppe frei, auch für weitere Regierungspositionen (Politische Staatssekretäre als Vertreter von Ministern, Beauftragte für spezielle Themen etc.) schon vor der Wahl einzelne Personen zu nominieren. In der Demokratischen Reformkonzeption sind Regierung und Parlament personell strikt getrennt. Deshalb heißen die Quasi-Stellvertreter von Ministern „Politische Staatssekretäre“ (und nicht wie in der Parlamentarischen Demokratie „Parlamentarische Staatssekretäre“).

[11] Insofern kann man davon ausgehen, dass die Regierung in ihrer personellen Zusammensetzung quasi direkt von dern Bürgern gewählt wird. Die Aufstellung überzeugender Persönlichkeiten für die Kabinettsposten ist von erheblicher Bedeutung für den Wahlerfolg.

[12] Später (z.B. nach einem Rücktritt oder besonderen Ereignissen) werden alle Mitglieder der Regierung vom Regierungskonvent gewählt oder abgewählt.

[13] Vgl. zu den Verhandlungspositionen der Parteien, die von denen bei den herkömmlichen Ex-post-Koalitionen (wie bisher nach einer Bundestagswahl) erheblich abweichen, Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 124f.    

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN