Die Demokratische Reformkonzeption

von Diskurs Hamburg

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Die Demokratische Reformkonzeption ist ein ganzheitlicher Entwurf für ein politisches System, das als Alternative zur gegenwärtig existierenden Parlamentarischen Demokratie in Deutschland betrachtet werden kann. Gleichzeitig enthält sie eine ganze Reihe von konstruktiven Vorschlägen, die auch für eine Reform institutioneller Teilelemente separat diskutiert werden können.

Die Zielsetzung richtet sich primär auf eine Stärkung der Demokratie, auf eine Erhöhung der politischen Partizipation der Bürger und auf eine Verbesserung der Funktionalität der staatlichen Prozesse.

Die Demokratische Reformkonzeption ist in dem Buch Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart (Kohlhammer), ausführlicher dargelegt.[1] Beim vorliegenden Beitrag handelt es sich um eine kurze Übersichtsskizze.        

1     Probleme der gegenwärtigen Parlamentarischen Demokratie

Einige Hauptprobleme bzw. institutionelle Ursachen von Problemen werden im Folgenden in fünf Punkten zusammengefasst, und zwar (1) Monopol für demokratische Legitimation, (2) Politik-Kern und mangelnde Gewaltenteilung, (3) Übergroße Parteienmacht, (4) Wahlrechts-Dilemma und Koalitionstheater, und (5) zu wenig politische Partizipation der Bürger.

1.1     Monopol für demokratische Legitimation

Viele Probleme der staatlichen Institutionen in Deutschland basieren im Kern auf dem Legitimationsmonopol, das eine Folge der institutionellen Konstruktion der Parlamentarische Demokratie ist.[2] Dies ist in Abb. 1 skizziert. In der Parlamentarischen Demokratie ist die Wahl des Parlaments durch die Bürger (Pfeil 1) der zentrale legitimatorische Ausgangspunkt aller demokratischen, politischen und vieler anderer Prozesse auf Bundesebene.[3]


Der Bundestag hat damit eine direkte demokratische Legitimation.[4] Auf der Bundesebene existiert keine andere, politisch bedeutsame staatliche Institution, die von den Bürgern gewählt wird und somit ein demokratisches Mandat hat. Damit verfügt das Parlament de facto über ein Monopol für demokratische Legitimation. Alle anderen Institutionen des Staates erhalten ihre demokratische Legitimation ausschließlich über Delegationsprozesse (direkt oder indirekt) vom Parlament. Dieses Legitimationsmonopol ist allerdings auch die Ursache für zahlreiche Folgeprobleme im staatlichen System.[5]

1.2     Politik-Kern und mangelnde Gewaltenteilung

In der Parlamentarischen Demokratie wählt das Parlament die Regierung (Pfeil 21). Diese hat damit eine indirekte demokratische Legitimation. Gemäß des klassischen Verständnisses (Montesquieu) sind die Legislative und die Exekutive zwei von drei Gewalten, die geteilt sein sollten (BadM,75ff). In der Parlamentarischen Demokratie ist diese Trennung allerdings lediglich formaler Art, weil in beiden Gewalten die Macht von den jeweils gleichen Parteien ausgeübt wird. Die Macht ist also nicht geteilt, sondern im Politik-Kern (BadM,44ff), der aus der Regierung und der fixierten Mehrheit des Parlaments besteht,[6] konzentriert. Das Parlament ist dann (in der Gestalt der Mehrheitsfraktionen) de facto vor allem ein Instrument zur Machtdurchsetzung und Machterhaltung für die jeweilige Regierung. Die damit verbundene Einschränkung der Gewaltenteilung wird von vielen gar nicht mehr als Problem wahrgenommen, weil sie schon im gängigen Funktionsmodell der Parlamentarischen Demokratie angelegt ist.

Gesetzgebung und Demokratie-Regeln

Das Parlament, dessen Mehrheit ein Teil des Politik-Kerns ist, beschließt grundsätzlich alle Gesetze. Dazu gehören unter anderem auch sämtliche Gesetze, die Institutionen, Regeln und Prozesse der Demokratie definieren und die formalen Kompetenzen der einzelnen Institutionen voneinander abgrenzen. Diese werden hier summarisch als „Demokratie-Regeln“ bezeichnet.[7]

Von den Demokratie-Regeln sind die Politiker und Parteien selbst sowie alle Institutionen des Staates betroffen. Mit solchen Gesetzen sichern sich die Parteien viele Zugriffsrechte und andere Vorteile.[8] Die Tatsache, dass die dominierenden Politiker selbst über die Spielregeln und über die Kompetenzen der politischen und aller anderen Institutionen entscheiden, ist hochproblematisch für die Funktionsweise des demokratischen Wettbewerbs (BadM, 109ff), für die Gewaltenteilung und für die Funktionalität der Institutionen (BadM, 80ff).

Regierung

Die Regierung, die ebenfalls Teil des Politik-Kerns ist, trifft alle staatspolitischen Entscheidungen des Landes, also den großen Komplex dessen, was zusammenfassend als Regieren bezeichnet wird. Dabei wird auch über sämtliche Personen der Regierung (z.B. Minister, parlamentarische Staatssekretäre und viele andere) sowie der davon abhängigen Institutionen entschieden.

Gerichte

Die Politiker der Legislative und/oder der Exekutive wählen sogar die Richter aus, und zwar teilweise direkt (Bundesverfassungsrichter, Bundesrichter) und teilweise indirekt über Richterwahlausschüsse, in denen die Politiker ebenfalls dominant vertreten sind. Dies gilt auch für solche Richter, die gegebenenfalls über die Entscheidungen der Politiker zu urteilen haben. Das Verhalten der Parteien vor solchen Wahlen (z.B. von Verfassungsrichtern) zeigt, dass sie sich ihrer diesbezüglichen Parteiinteressen bewusst sind und egoistisch nach ihnen handeln.

Fachinstitutionen

Über die Ministerien hinaus gibt es eine Fülle von speziellen Fachinstitutionen (BadM,35+187), deren bedeutsame Merkmale die fachspezifischen Aufgaben und die hohe Fachkompetenz ihrer Mitarbeiter sind. Sie können prinzipiell eigenständig funktionieren und sind normativ durch Gesetze etc. mehr oder minder präzise definiert. Sie können als weisungsabhängige oder als unabhängige Institutionen konzipiert sein. In jedem Fall bedürfen ihre Vorstände einer demokratischen Legitimation. Dies ist ein Einfallstor für Politiker, bei der Ernennung solcher Vorstände eigene Ziele zu verfolgen oder die Positionen gleich selbst zu besetzen.

Inhaltlich ist die Ernennung von Vorständen der Fachinstitutionen durch Politiker dysfunktional, wenn man deren mangelnde einschlägige Fachkompetenz und ihre bisweilen verzerrten Anreizstrukturen betrachtet. Ihre Ernennungsrechte basieren allein auf dem Legitimationsmonopol der Parteien des Politik-Kerns.       

1.3     Übergroße Parteienmacht

Ausgeübt wird das Legitimationsmonopol in Parlamentarischen Demokratien formal von allen Parlamentsparteien und faktisch von den Mehrheitsparteien, die den Politik-Kern bilden. Es verleiht diesen eine umfangreiche Macht in weiten Bereichen des Staates und darüber hinaus.[9]

Der Vorteil des Legitimationsmonopols besteht für die Mehrheitsparteien erstens darin, dass sie ihre inhaltlichen Ziele, Ideologien und Interessen durchsetzen und die Spielregeln (Demokratie-Regeln) zum eigenen Vorteil gestalten können. Dieser Aussage könnte man entgegenhalten, dass die genannten Effekte durch den Wettbewerb der Parteien untereinander relativiert werden. Das ist manchmal zutreffend, aber immer dann nicht, wenn die Parteien gemeinsame Interessen haben, die sie gegen den Rest der Gesellschaft (z.B. die Steuerzahler oder besser qualifizierte Fachleute) durchsetzen wollen. Zweitens können sie (auch über die Ämter in Parlament und Regierung hinaus) eine große Zahl staatlicher Positionen mit eigenen Parteigängern besetzen.

Die übergroße Macht der Parteien führt vor allem dann zu Nachteilen für die Gesellschaft, wenn es um die Personalentscheidungen bei staatlichen Fachinstitutionen geht, bei denen es primär auf die fachliche Kompetenz ankommt. Nicht selten wird die Besetzung durch das jeweilige Parteibuch beeinflusst, was in aller Regel direkt und/oder indirekt zur Minderung der Qualität der betreffenden Fachinstitutionen führt.    

Die Möglichkeit, Posten zu vergeben, von denen einige mit einem attraktiven Einkommen und/oder weitergehenden Karrierechancen verbunden sind, ist ein wesentlicher Teil dessen, was man als Anreizdominanz der Parteien bezeichnen kann.[10] Trotz ihrer weitreichenden Macht ist die Verankerung der Parteien in der Gesellschaft sehr gering. Nur noch 1,5 % der Gesamtbevölkerung sind Mitglied in einer Partei. Von diesen beteiligen sich etwa vier Fünftel nicht an der Willensbildung ihrer Partei. Im Ergebnis bedeutet dies, dass 99,7 % der Bevölkerung nicht an den demokratisch relevanten inhaltlichen und personellen Entscheidungen der Parteien mitwirken.

Die Parteien haben zwar viele Posten zu vergeben, aber nur eine geringe Rekrutierungsbasis. Von den ohnehin schon wenigen Parteimitgliedern sind die meisten in einem Alter, dass sie für eine politische Position nicht mehr in Betracht kommen und/oder ihre bisherige berufliche Stellung dies unattraktiv macht.

Da die Fachkompetenz für eine Parteikarriere (anders als in fast allen anderen Bereichen der Gesellschaft) keine wichtige Rolle spielt, kann man die Rekrutierung des politischen Führungspersonals tatsächlich als unbefriedigend bezeichnen. Dies gilt für Abgeordnete ebenso wie für andere Positionen.  

Nicht besser sieht es bei der Rekrutierung von Personen für Ministerposten aus. Dafür werden in aller Regel keine besser qualifizierten Fachleute aus anderen Bereichen der Gesellschaft in Betracht gezogen, sondern fast nur Abgeordnete der Regierungsfraktionen. Auch von diesen werden nicht selten Personen Minister für ein Fachgebiet, mit dem sie vorher nur wenig oder gar nichts zu tun hatten,

1.4     Wahlrechts-Dilemma und Koalitionstheater   

Da in der Parlamentarischen Demokratie die Regierung vom Parlament gewählt wird, besteht bezüglich des Wahlrechts zum Parlament ein Dilemma (BadM,106ff). Die wesentlichen Kriterien für das Parlament (Repräsentativität) und die Regierung (Handlungsfähigkeit) legen unterschiedliche Elemente für die Wahlsysteme nahe, so dass die Kompromisse oft unbefriedigend sind.    

Die Regierung ist die zentrale Handlungsträgerin der aktuellen Politik. Deshalb ist eine handlungsfähige und stabile Regierung von hoher Relevanz  für den Staat im Inneren und nach außen. Bei einem Parlament mit mehreren Fraktionen besteht regelmäßig die Notwendigkeit der Bildung einer Koalition, was nicht selten zu einem „Koalitionstheater“ führt.[11] Die beiden Bedingungen für eine funktionierende Koalition, nämlich die Mehrheitsbedingung (Sitzmehrheit der Koalitionsfraktionen) und die inhaltliche Bedingung hinreichender Schnittmengen der Programmatik, sind nicht immer gleichzeitig erfüllbar.

Dies führt gegebenenfalls zur Ausklammerung von Themen, zu reduzierter Handlungsfähigkeit auf mehr oder minder vielen Problemfeldern und zur Instabilität der Regierung. Nicht selten verfügt dann der Staat wochen- oder monatelang über keine politisch handlungsfähige Regierung, weil die Parteien sich nicht auf ein Regierungsprogramm einigen können oder wollen.      

1.5     Wenig politische Partizipation der Bürger

Die politische Partizipation kennzeichnet die Teilhabe der Bürger an den demokratischen Entscheidungen des Staates, z.B. durch die Beteiligung an Wahlen und Abstimmungen, durch eine Parteimitgliedschaft oder die Ausübung von politischen Ämtern.[12] Bei der Wahl zum Parlament  –  für die meisten Bürger die einzige Partizipation, die sie selbst nutzen  –  haben die Wähler in Deutschland eine pauschale Doppelstimme (Erst- und Zweitstimme). Obwohl viele von ihnen auf verschiedenen Politikfeldern unterschiedliche Parteien präferieren, haben sie keine Möglichkeit, dies bei ihrer Stimmabgabe zu differenzieren. Abweichende Meinungen zu einzelnen Problemen verschwinden im Eintopf der Pauschalstimmen bei den Wahlen. 

Die Bürger haben (trotz der Trennung in Erst- und Zweitstimmen) auch keine Möglichkeit, darauf Einfluss zu nehmen, welche Personen ihrer präferierten Partei ins Parlament gelangen, da die Parteien über die Wahlkreiskandidaten und die Landeslisten bereits vorher abschließend entschieden haben und für die Wähler keine Korrektur möglich ist.  Volksabstimmungen über bundespolitische Themen finden in Deutschland nicht statt.

Die Bürger haben außerdem keinerlei Einfluss auf die Ernennung von Ministern und nur einen begrenzten Einfluss auf den Bundeskanzler, wenn die Parteien vorher Kanzlerkandidaten nominiert hatten. Welche Koalition tatsächlich gebildet wird, machen die Parteifunktionäre nach den Wahlen untereinander aus, ebenso, welche Ministerposten jede Partei erhält. Über deren Besetzung entscheiden die jeweiligen Parteien ganz allein, meistens unter parteispezifischen Gesichtspunkten.

Insgesamt kann man sagen, dass im politischen System in Deutschland die Partizipations-Möglichkeiten der Bürger sehr gering sind.

2     Demokratische Reformkonzeption

Die wesentlichen Charakteristika der Demokratischen Reformkonzeption sind (1) eine gestärkte Gewaltenteilung, (2) eine höhere politische Partizipation der Bürger, (3) eine differenzierte demokratische Legitimation der staatlichen Gremien, (4) die Begrenzung der Parteienmacht auf Politische Institutionen und (5) die gleichzeitige Erreichung von Repräsentativität und Handlungsfähigkeit.  

Die Demokratische Reformkonzeption gibt den Bürgern deutlich mehr Möglichkeiten, ihre politischen Präferenzen differenziert und in praxisrelevanter Weise zum Ausdruck zu bringen. Die Bürger wählen direkt die Regierung, das Parlament, mehrere parlamentarische Fachräte und den parteien-unabhängigen Bürgersenat.

2.1     Gestärkte Gewaltenteilung und Institutionen

In der Demokratischen Reformkonzeption sind die klassischen Gewalten (Montesquieu) klar abgegrenzt und nicht voneinander abhängig. Das Parlament als Legislative und die Regierung als politische Exekutive werden jeweils direkt von den Bürgern separat gewählt (vgl. Abb. 2).

Auch die Ernennung der Richter als den zentralen Akteuren der Judikative erfolgt unabhängig von den Politikern und Parteien des Parlaments und der Regierung. Sie werden vom Bürgersenat ernannt, der seinerseits von den Bürgern gewählt wird und aufgrund einer Restriktion des passiven Wahlrechts von Politikern und Parteien unabhängig ist.

Bezüglich der Gewaltenteilung geht die Demokratische Reformkonzeption über Montesquieu’s Konzept hinaus. Die klassische Exekutive umfasst nicht nur die Regierung, sondern auch die zahlreichen Fachinstitutionen des Staates, die mehr oder minder selbständig operieren können.

Anders als zu Montesquieu’s Zeiten machen letztere in modernen Staaten den bei weitem größten Teil staatlicher Aktivitäten und staatlicher Beschäftigten aus. Sie realisieren im Wesentlichen die laufende Praxis des Staates. Die erweiterte Gewaltenteilung lässt sich einerseits mit den klassischen Argumenten der Machtverteilung und der gegenseitigen Kontrolle begründen und andererseits mit den Effizienzvorteilen einer institutionellen Spezialisierung (BadM,77).[13]

Die Fachinstitutionen unterscheiden sich von der Regierung grundsätzlich dadurch, dass die normativen Grundlagen ihrer Entscheidungen generell und für längere Fristen formulierbar sind. Dagegen trifft die Regierung auch kurzfristig und im Einzelfall unmittelbar zielgerichtete Entscheidungen für den Staat nach innen und nach außen. Sie trifft Entscheidungen, für die sie durch den Souverän, also die Bürger, entsprechend legitimiert sein sollte.

Die Fachinstitutionen agieren auf der Basis von Vorgaben, die vom Parlament beschlossen und somit demokratisch legitimiert sind. Die Aufgaben, Ziele, Kriterien und formalen Kompetenzen der Fachinstitutionen werden a priori durch konstitutive Gesetze und andere Regeln (Verordnungen, Geschäftsordnungen, Satzungen etc.) definiert. Die Mitarbeiter der Fachinstitutionen machen diese normativen Vorgaben – zusammen mit den professionellen Standards des jeweiligen Fachgebietes – grundsätzlich zum Leitbild ihres Handelns.

Anders als die Regierung haben die Fachinstitutionen also keine normative Autonomie, sondern implementieren die gesetzlichen Regeln für einzelne Fälle und Problemlagen. Ihre Entscheidungen unterliegen fallweise einer Überprüfung durch die Gerichte, die ebenfalls auf der Grundlage der konstitutiven Gesetze urteilen.

Die staatlichen Fachinstitutionen sind spezialisiert und arbeiten auf definierten Aufgabenfeldern (BadM,35+188f)  Sie sind arbeitsteilig, problemfeldspezifisch, funktional und verantwortungsbezogen organisiert. Die Mitarbeiter der Fachinstitutionen werden nach den fachlichen Erfordernissen spezifisch rekrutiert, intern on-the-job weiterqualifiziert und nach Leistungskriterien selektiert. Sie sind in der Regel hochgradig fachkompetent und professionell. Ihre Karrieren hängen von ihrer fachlichen Qualifikation, ihrer Anciennität und von ihrer Performance im Sinne der Ziele ab. Sie erfahren im Laufe der Zeit eine fachspezifische und oft auch eine institutions-spezifische Sozialisation.

In Abb. 3 sind die vier Klassen von staatlichen Institutionen in Politische Institutionen und Nichtpolitische Institutionen gruppiert worden. Die Politischen Institutionen Parlament und Regierung treffen unmittelbar normative Entscheidungen für die Gesellschaft und benötigen dafür eine möglichst direkte demokratischen Legitimation.    

Abb. 3: Staatliche Institutionen

Die Nichtpolitischen Institutionen, d.h. die Fachinstitutionen und die Gerichte, operieren auf der Basis der Verfassung und vorgegebener Gesetze etc., die vom Parlament beschlossen worden sind. Nach diesen normativen Vorgaben treffen sie auf der Basis der Rationalität der jeweiligen Fachgebiete möglichst vernünftige Entscheidungen. Dies hat einerseits die Gestalt heterogener und differenzierter Einzelentscheidungen von einschlägigen staatlichen Fachinstitutionen und andererseits guter und gerechter Urteile von Gerichten.

Ihre demokratische Legitimation ist inhaltlich durch Gesetze definiert. Für politische Einflussnahmen in Nichtpolitische Institutionen gibt es (über die Gesetze hinaus) keine inhaltliche Begründung. Allerdings sollten die Personalentscheidungen in ihren Vorständen demokratisch legitimiert sein. In der Demokratischen Reformkonzeption erfolgt dies durch den Bürgersenat, der seinerseits von den Bürgern gewählt wird (vgl. Abb. 2). Damit erhalten die Vorstände eine indirekte demokratische Legitimation.

Zu einer anderen Kategorie gehören „Regierungs-Institutionen”. Das sind zwar (ähnlich wie Fachinstitutionen) organisatorisch selbstständige, spezialisierte und fachlich hochkompetente  Institutionen. Anders als Fachinstitutionen arbeiten sie jedoch unmittelbar für die Aufgaben und die jeweiligen Ziele der aktuellen Regierung, ohne dass es zweckmäßig wäre, die normativen Grundlagen inhaltlich abstrakt zu formulieren. Zum Beispiel kann es neben dem Einzelfallcharakter auch funktionale Gründe (z.B. Geheimschutz oder Schaffung einer effektiven Strategiefähigkeit gegenüber anderen Staaten oder Institutionen) geben, dass sie vernünftigerweise nicht als Fachinstitutionen organisiert sein sollten.[14] Wenn man der Auffassung ist, dass die Regierung eine fachlich erstklassige Institution benötigt, die ihr normatives Vertrauen besitzt und ihre Personalhoheit erforderlich ist, kann diese als Regierungs-Institution konstituiert werden, die dann in der Logik der Gliedung der Abb. 3 zur Regierung gehört. Diese Unterscheidung ermöglicht es auf der anderen Seite, die typischen Fachinstitutionen politikfern zu instituionalisieren.

2.2     Erhöhte politische Partizipation

In der Demokratischen Reformkonzeption haben die Bürger deutlich mehr Möglichkeiten, ihre politischen Präferenzen zum Ausdruck zu bringen und damit demokratische Ent-scheidungen zu beeinflussen.      

Wahlen zum Parlament

Im Rahmen der Demokratischen Reformkonzeption wird ein völlig neues Wahlverfahren zum Parlament vorgeschlagen. Das Verhältniswahlsystem ist so konzipiert, dass eine hohe Repräsentativität hinsichtlich der Gesamtheit der Bürger zu erwarten ist. Dies impliziert die Abwesenheit von Sperrklauseln. Bei der Parlamentswahl können die Bürger direkt darauf Einfluss nehmen, welche Kandidaten ihrer präferierten Partei ins Parlament entsandt werden. Das heißt, sie können mittels ihrer Stimme die Listenreihenfolgen verändern (BadM,157ff) .

Wahlen zu Parlamentarischen Fachräten  

Um die politische Partizipation der Bürger zu erhöhen und um die problematischen Folgen des übergroßen Delegationsumfangs zu reduzieren,[15] sieht die Reformkonzeption vor, dass die Bürger bei den Wahlen zu den Parlamentarischen Fachräten ihre Präferenzen auf den verschiedenen Politikfeldern differenziert zum Ausdruck bringen können (BadM,167ff). Die politischen Präferenzen der Bürger werden dadurch deutlicher sichtbar und inhaltlich einflussreicher.

„Ständige Parlamentarische Fachräte“ existieren für wichtige Politikfelder. „Aktuelle Parlamentarische Fachräte“ werden auf Initiative von Bürgern gegebenenfalls temporär für akute Konfliktthemen eingerichtet. Die Mitglieder beider Arten von Fachräten werden direkt von den Bürgern gewählt und sind im Kontext des Parlaments am gesellschaftlichen Diskurs und an der Gesetzgebung beteiligt. Aktuelle Parlamentarische Fachräte können auch als wirkungsvolle Alternativen zu Volksabstimmungen betrachtet werden (BadM,174f).

Wahl der Regierung

Die Regierung wird vom Regierungskonvent gewählt, der seinerseits direkt von den Bürgern gewählt wird. Jeder einzelne Bürger entscheidet sich dabei für eine der Kandidatengruppen, die jeweils von Parteien oder Parteienkoalitionen zur Wahl gestellt werden. Jede Kandidatengruppe formuliert vorher ein Wahl- bzw. ein Regierungs-Programm und macht konkrete Personalvorschläge für die Ämter des Bundeskanzlers und der einzelnen Bundesminister. Wenn keine der Kandidatengruppen eine absolute Mehrheit der Stimmen erreicht, findet eine Stichwahl zwischen den beiden Erstplatzierten statt. Die Siegerin bildet den Regierungskonvent und wählt die Regierung.  

Wahl zum Bürgersenat

Der Bürgersenat wird durch die Reformkonzeptioneingeführt, um die bisherige Übermacht der parteiendominierten Politischen Institutionen zu relativieren. Der Bürgersenat ist der „Hüter des fachlich Rationalen“ für alle Entscheidungen, die nicht primär normativer Art sind. Seine Arbeitsweise ist deshalb mit den Experten und den Institutionen, in denen die in der Gesellschaft vorhandenen Fachkompetenz inkorporiert ist, sehr eng verbunden. Sie ist transparent und einem gesellschaftlichen Diskurs zugänglich.

Der Bürgersenat wird von den Bürgern revolvierend gewählt,[16] wobei die Mitglieder der Politischen Klasse und die Partei- und Verbandsspitzenfunktionäre vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen sind. 

Zu den Aufgaben des Bürgersenats gehören: 1. Der Bürgersenat entscheidet über die Spitzenpersonalia aller staatlichen Fachinstitutionen und über alle Richterpositionen, und zwar jeweils auf der Basis von Empfehlungen von Berufungskommission, die aus Mitgliedern der jeweiligen Fachgebiete bestehen (BadM,209+216). 2. Der Bürgersenat hat die Rolle einer Zweiten Kammer bei der Gesetzgebung, ist dort aber auf die Überprüfung der fachlich-rationalen Aspekte beschränkt (BadM,218). Der Bürgersenat hat keine normative Legitimation in Konkurrenz zum Parlament. 3. Der Bürgersenat beschließt über die Demokratie-Regeln (BadM,225ff), also insbesondere über das Wahlrecht, die Abgeordnetendiäten, die Parteienfinanzierung und über die Kompetenzen der staatlichen Institutionen etc. 4. Der Bürgersenat sorgt für einen angepassten, niedrigschwelligen Zugang zu unabhängigen Informationen und Fachkompetenzen für die Bürger in deren Eigenschaften als Wähler, als Kandidaten oder Mitglieder von Parlamentarischen Fachräten sowie als Teilnehmer  von gesellschaftlichen Diskursen (BadM,231ff). Der Bürgersenat handelt grundsätzlich auf der Basis einer profunden Beratung und Mitwirkung durch einschlägige Fachleute bzw. fachlich orientierte Institutionen (also keine Lobbyisten).

Fazit

Schon durch die „Partizipation mit dem Stimmzettel“ erhöht sich der Einfluss der Bürger erheblich. Darüber hinaus bieten sowohl der Bürgersenat als auch die verschiedenen Ständigen und Aktuellen Parlamentarischen Fachräte persönliche Partizipationsmöglichkeiten für Bürger, die nicht Politiker sind und oft auch nicht Parteimitglieder, selbst Mandate in solchen Gremien zu übernehmen.

2.3     Differenzierte demokratische Legitimation

Jedes der vorgenannten Gremien wird von den Bürgern direkt und separat gewählt (Pfeile 1 bis 4 in Abb. 2) und hat damit für seine Aufgaben eine eigenständige demokratische Legitimation.

Dies korrespondiert mit der Gewaltenteilung. Die politischen Institutionen Parlament und Regierung erhalten ihre Legitimation direkt durch die Wahlen. Die Nichtpolitischen Institutionen können grundsätzlich „aus sich heraus“ funktionieren, weil ihre normativen Grundlagen, nach denen sie handeln, gesetzlich vorgegeben sind. Dann geht es „nur noch“ um die Ernennungen ausgewiesener Persönlichkeiten für die Vorstände von Fachinstitutionen bzw. für die Richter in den Gerichten, die jeweils durch den Bürgersenat erfolgen            

Anders als in der Parlamentarischen Demokratie sind für die Demokratische Reformkonzeption eine konsequente und erweiterte Gewaltenteilung sowie differenzierte Legitimationswege wichtige Kernelemente. Die drei demokratischen Komplexe der Reformkonzeption, nämlich das Parlament,die Regierung und der Bürgersenat, sind voneinander unabhängig und werden von den Demokratie-Regeln in ihren Kompetenzen eindeutig definiert.

2.4     Parteienmacht begrenzt auf Politische Institutionen   

Die Parteien sind in der Demokratischen Reformkonzeption ebenso wie in der Parla-mentarischen Demokratie de facto eine Hauptrekrutierungsbasis für die Entscheidungsträger in den Politischen Institutionen, also im Parlament (Abgeordnete) und in der Regierung (Minister etc.), was allerdings (insbesondere bezüglich der Minister) keine Exklusivität garantiert.   

Anders als in der gegenwärtigen Parlamentarischen Demokratie in Deutschland haben die Parteien in der Reformkonzeption allerdings keinen Einfluss auf die Personalentscheidungen in den Nichtpolitischen Institutionen, also in den Gerichten und in den Fachinstitutionen. Dies dient einerseits der Gewährleistung der Gewaltenteilung und andererseits der professionellen Qualität der Institutionen.       

2.5     Repräsentativität und Handlungsfähigkeit  

In der Parlamentarischen Demokratie muss mit einem einzigen Wahlvorgang möglichst sowohl für ein Parlament gesorgt werden, das die Gesamtheit der Bürger adäquat repräsentiert, also auch für eine jederzeit handlungsfähige Regierung. Da für beide Ziele unterschiedliche Elemente des Wahlrechts vorteilhaft sind, besteht ein grundsätzliches Dilemma (BadM,109ff). Bei der Konzipierung eines Wahlrechts muss ein vernünftiger Kompromiss gefunden werden, was oft nicht befriedigend funktioniert.

In der Reformkonzeptionwerden das Parlament und die Regierung voneinander unabhängig von den Bürgern gewählt, sodass einige der in den vorausgehenden Kapiteln erörterten Probleme gar nicht erst entstehen. Die Bürger wählen die Regierung über einen Regierungskonvent. Dabei stehen Kandidaten für die Positionen des Bundeskanzlers und der einzelnen Minister zusammen mit einem Regierungsprogramm zur Wahl. Dies bewirkt, dass die gewählte Regierung direkt nach der Wahl (ohne wochenlanges Koalitionstheater, BadM,98ff) und jederzeit handlungsfähig ist. Es bringt bei der Gesetzgebung eine deutliche Erhöhung des demokratischen Stellenwertes des Parlaments und der einzelnen Abgeordneten mit sich.


[1] Hinweise darauf sind im folgenden Text durch z.B. (BadM, 21+263f) gekennzeichnet, in diesem Beispielfall also Seiten 21 und 263 folgende.

[2] Um zu betonen, dass es sich um spezifische Systeme handelt, werden in den Begriffen Parlamentarische Demokratie und Demokratische Reformkonzeption jeweils beide Worte groß geschrieben.     

[3] Aus Vereinfachungsgründen beschränkt sich die Darstellung auf die Bundesebene und lässt andere föderale Ebenen außer Betracht.

[4] Eine demokratische Legitimation ist vorhanden, wenn eine Institution demokratisch auf eine legitime Wahl durch die Bürger zurückgeführt werden kann. Eine Institution hat eine „indirekte demokratische Legitimation“, wenn sie von einer demokratisch legitimierten Institution durch ein oder mehrere Delegationsvorgänge legal mit bestimmten Aufgabenbetraut wurde.   

[5] Wie fast alle Monopole erzeugt auch das demokratische Legitimationsmonopol gravierende Probleme. In der Wirtschaft führen monopolistische Märkte zu diversen Ineffizienzen. Monopolunternehmen können zum Nachteil der Konsumenten höhere, nicht leistungsgerechte Gewinne realisieren, insbesondere durch höhere Preise, mindere Qualitäten etc. Hinzu kommen meistens geringe Anpassungsbereitschaften und weniger Innovationen. Ein resistentes Monopol muss auch nicht mit potentiellen Wettbewerbern rechnen, ebenso wenig wie die Nutznießer des Politik-Kerns, da dieser von der Verfassung zementiert ist.  

[6] Die Mehrheit des Parlaments wird hier als „fixiert“ bezeichnet, wenn entweder eine Partei eine abolute Mehrheit hat oder sich zwei oder mehr Fraktionen mittels Koalitionsvertrag auf eine Mehrheitskoalition geeinigt haben.

[7] Hierzu gehören z.B. das Wahlrecht, die Parteienfinanzierung, die Abgeordnetenbesoldung und alle Gesetze, die die Kompetenzen der Institutionen des Staates (das heißt die Machtverteilung) betreffen, unter anderem die Gesetze, die das Ausmaß der Unabhängigkeit von Fachinstitutionen und Gerichten definieren etc.

[8] Dazu gehören auch die Rechte zur Ernennung der Personalia in den Vorständen staatlicher Institutionen und Unternehmen. Dies dient ihnen zur Durchsetzung inhaltlicher Ziele und Interessen sowie zur Versorgung von Parteifreunden mit einkommensträchtigen Posten. Dies gilt unabhängig davon, in wie vielen Fällen die Parteien und Politiker dies tatsächlich egoistisch nutzen. Die bloße Möglichkeit erzeugt Macht.  

[9] Die Parteienmacht hat insbesondere bei solchen staatlichen Institutionen negative Auswirkungen, deren Unabhängigkeit von zentraler Bedeutung für das Funktionieren von Staat und Gesellschaft wäre. Dies gilt z.B. für die Rechnungshöfe, für die Zentralbank, für verschiedene Regulierungs- und Aufsichtsbehörden, für die staatlichen Rundfunkanstalten und für etliche mehr.

[10]  Als Anreizdominanz kann man folgenden Sachverhalt bezeichnen: Bisher entscheidet die eigene Partei über nahezu alles, was für einen Politiker von Bedeutung ist, z.B. über seine Wiederwahl, über seine politische Karriere sowie evtl. über seine Funktionen in anderen staatlichen Institutionen etc. Dies gilt nicht nur für die Zeit einer Partei- oder Parlamentskarriere, sondern auch für die Zeit danach (z.B. für Versorgungsposten). Die Anreizdominanz ist hochbedeutsam für die Macht der Parteien und stärkt unter anderem auch die Fraktionsdisziplin ganz erheblich (BadM,53f).

[11]  Während sich die Parteien vor der Wahl aus Gründen des Politikmarketing und zur Verbesserung der späteren Verhandlungspositionen möglichst stark voneinander abgrenzen, müssen sich einige von ihnen nach der Wahl zusammenfinden, um sich auf ein gemeinsames Regierungsprogramm (Koalitionsvertrag) zu einigen. Ein Problem resultiert daraus, dass die Parlamentswahl eine bestimmte Sitzverteilung erzeugt, die einzelnen Fraktionen als solche bereits eine pauschale Machtposition gibt. Diese Sitzverteilung bestimmt die Verhandlungspositionen bei den Koalitionsverhandlungen und kann bei einer bestimmten Sitzarithmetik als Vetoposition genutzt werden.

[12] Die unkonventionelle Partizipation umfasst Bürgerinitiativen, Protestbewegungen, zivilgesellschaftlichen Organisationen etc., die in unterschiedlicher Weise auf die Beeinflussung politischer Entscheidungen abzielen (BadM,257ff)  .

[13] Wenn die normativen Grundlagen, also die Ziele und Kriterien, in mittel- und längerfristig geltenden Gesetzen und zugehörigen Schriften eindeutig definiert werden können, geht es bei den Entscheidungen „nur noch“ um deren sachgerechte Interpretation und bestmögliche professionelle Umsetzung.   

[14] Dies kann z.B. der Fall sein bei Botschaften, Geheimdiensten, Bundeswehr, etc. und generell bei vertraulichen Regierungstätigkeiten und zu deren Vorbereitung.

[15] Der Delegationsumfang bezeichnet die Zahl, Vielfalt und Relevanz von Entscheidungsaufgaben, die mit einem Delegationsvorgang (z.B. einer Wahl) auf einen Agenten übertragen werden. Bei einem übergroßen Delegationsumfang sind die Bürger gezwungen, ihre Präferenzen für zahlreiche Aufgaben der Politiker simultan mit einer einzigen Stimm­abgabe zu delegieren (BadM,38).

[16] „Revolvierend“ bedeutet, dass der Bürgersenat nicht als Ganzes zu einem bestimmten Zeitpunkt neu gewählt wird, sondern jeweils Teile von diesem zu verschiedenen Zeitpunkten, z.B. zu den Terminen der jeweiligen Landtagswahlen (BadM,184f).

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN