Koalitionstheater und Regierungsbildung

von Diskurs Hamburg

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Wenn im Oktober 2021, im November oder gar noch später die Minister der neuen Regierung zum Gruppenfoto antreten, werden sie behaupten, dass die Wähler das so gewollt hätten. Das klingt zwar gut in demokratischen Ohren, entspricht aber nicht der Wahrheit. In einem Parlament mit sechs Fraktionen, deren Sitzverteilung es vermutlich erforderlich machen wird, dass sich drei Fraktionen zu einer Mehrheitsregierung zusammenfinden, wird die Regierung nicht von den Bürger gewählt, sondern von den Parteifunktionären ausgehandelt. Noch viel weniger Einfluss haben die Bürger auf die Personen auf dem Gruppenfoto, also auf die Minister. Deren Rekrutierung ist noch undurchsichtiger und im Ergebnis fragwürdiger.

In den 50er- bis Anfang der 90er-Jahre, als der Bundestag im Wesentlichen aus drei Fraktionen bestand, hing es vor allem von der Entscheidung der FDP-Funktionäre ab, ob die CDU/CSU oder die SPD die Regierung anführte, was stark unterschiedliche politische Folgen gehabt  hätte. Grundsätzlich werden Koalitionsverhandlungen in einer Parlamentarischen Demokratie umso schwieriger, je mehr Fraktionen mitmischen. Das Gleiche gilt, wenn Parteien, die (z.B. aufgrund ihrer extremen Positionen) nicht für „regierungs-geeignet“ gehalten werden, viele Stimmenprozente erringen (gegenwärtig vermutlich ca 11% für die AfD und 7% für die Linke). Letzteres war in den letzten Jahren oft das Problem ostdeutscher Länderparlamente.          

In der gegebenen Situation in Deutschland sind für eine Koalitionsbildung zwei Bedingungen relevant:

(1) Mehrheitsbedingung. Eine formale (bzw. numerische) Bedingung ist die Mehrheit der Sitze im Parlament. Dies ist eine harte Bedingung, wenn die beteiligten Fraktionen eine Mehrheit der Parlamentssitze zur Voraussetzung einer Koalition machen. Es wäre nur eine weiche Bedingung, wenn sie auch eine Minderheitsregierung in Betracht ziehen würden.

(2) Eine inhaltliche Bedingung besteht in einer hinreichenden Überlappung der Programme der Parteien. Eine harte Bedingung wäre es, wenn jede Partei fordert, dass alle ihre Programmpositionen in das gemeinsame Regierungsprogramm übernommen werden. Dies ist jedoch meistens unrealistisch, sodass sich die Koalitionsverhandlungen um die weichere Bedingung drehen, die wichtigsten Programmpunkte durchsetzen zu können, ohne bei anderen wesentlichen Punkten „Kröten schlucken“ zu müssen.  

Jede Wählerstimme ist ein Blanko-Scheck für die gewählte Partei. Da es sich in den Parlamentarischen Demokratien immer um Ex-post-Koalitionen handelt,[1] weiß ein Wähler bei der Stimmabgabe  —  insbesondere bei diversen prospektiven Koalitionsmöglichkeiten wie im Herbst 2021  —   oft nicht, was die von ihm gewählte Partei in den Koalitionsverhandlungen „mit seiner Stimme macht“. Das heißt er „kauft die Katze im Sack“. Eventuell muss er ex post zur Kenntnis nehmen, dass er auf bestimmten Politikfeldern de facto inhaltliche Positionen gestärkt hat, die er tatsächlich ablehnt. Er hätte diese Partei möglicherweise gar nicht gewählt, wenn er diese Verhaltensweise vorher gekannt hätte.

Während sich die Parteien vor der Wahl aus Gründen des Politikmarketing und zur Verbesserung der späteren Verhandlungspositionen möglichst stark voneinander abgrenzen, müssen sich einige von ihnen nach der Wahl zusammenfinden, um sich auf ein gemeinsames Regierungsprogramm (Koalitionsvertrag) zu einigen. Die Erwartung ist, dass sie anschließend im Parlament bei allen Themen gemeinsam abstimmen.

Koalitionstheater

Ein wesentliches Problem für die Koalitionsverhandlungen resultiert daraus, dass die Parlamentswahl eine bestimmte Sitzverteilung erzeugt, die einzelnen Fraktionen bereits eine pauschale Machtposition gibt, die für alle politischen Themen des Parlaments gilt.Diese Sitzverteilung bestimmt die (theoretisch) erfüllbaren Mehrheitsbedingungen und damit die Verhandlungspositionen. Sie kann von einer Fraktion evtl. (das heißt bei einer bestimmten Sitzarithmetik) als Vetoposition genutzt werden. Alle mit solchen Koalitionsbildungen verbundenen inhaltlichen und taktischen Positionierungen und Verhandlungsprozesse gehören zu dem, was hier pauschal als „Koalitionstheater” bezeichnet wird.[2] Dazu gehören im Übrigen auch die eventuellen taktischen Positionierungen von Parteien vor der Wahl, die im Hinblick auf mögliche Sondierungs- und Koalitionsverhandlungen erfolgen.

Die beiden Koalitionsbedingungen (Mehrheitsbedingung und inhaltliche Bedingung) sind im konkreten Fall evtl. nicht gleichzeitig erfüllbar. Dann muss entweder (a) die Mehrheitsbedingung „flexibler“ gehandhabt werden, z.B. indem die Option einer Minderheitsregierung[3] einbezogen wird oder indem man in besonderen Fällen die Koalitionsdisziplin aufhebt (Escape-Klausel)[4], um nicht gleich die ganze Regierung zu Fall zu bringen oder (b) die Fraktionsvertreter müssen bei der inhaltlichen Bedingung eine ausreichend große Kompromissbereitschaft zeigen.

Zur Erfüllung der Mehrheitsbedingung müssten sich in einzelnen Fällen evtl. Parteien mit stark unterschiedlicher Programmatik zusammenfinden. Dabei werden dann oft bestimmte Themen ausgeklammert oder eine überfällige Problemlösung zieht sich über weitere Jahre hin, sodass die Handlungsfähigkeit der Regierung und damit die Reformfähigkeit der Gesellschaft beeinträchtigt wird. Je länger die Koalitionsverhandlungen dauern,[5] desto länger bleibt der Staat ohne eine politisch handlungsfähig Regierung, was erhebliche Nachteile im Inneren und nach außen zur Folge hat.

Um die Regierungsstabilität nicht zu gefährden, fordert der Koalitionsvertrag von allen beteiligten Fraktionen in der Regel eine „Koalitionstreue“, das heißt, dass sie immer so abzustimmen, wie die Koalition insgesamt beschlossen hat. Dies bedeutet für eine Partei nicht selten, anders zu handeln, als sie es vorher den Wählern versprochen hat.[6] Dieser Anspruch gibt im Vorwege jeder Regierungsfraktion eine Vetoposition. Allerdings kann die Koalitionstreue auch dazu führen, dass bei einem Thema eine eigentlich breite inhaltliche Mehrheit des Parlaments von einer kleinen Minderheit ins Gegenteil verkehrt wird.[7]

Werden die falschen Minister berufen?

Die wichtigen operativen Entscheidungen des Staates werden von der Regierung getroffen. Die zuständigen Minister verantworten große Teilgebiete der Politik, haben dort erhebliche Macht und vertreten diesbezüglich den Staat nach innen und nach außen. Es ist offensichtlich, dass die Bürger bisher keinerlei Einfluss darauf haben, von welchen Ministern sie regiert werden. Die meisten Bürger dürften die Forderung unterstützen, dass jeweils diejenigen Personen die einzelnen Ministerposten übernehmen sollten, die auf dem betreffenden Gebiet nicht nur die Präferenzen der Bürger vertreten, sondern auch besonders fachkundig sind. Bei der gegenwärtigen Art der Regierungsbildung sind wir von diesem Ideal allerdings weit entfernt.

Nicht selten werden Personen zu Ministern ernannt, die ausweislich ihres Lebenslaufs mit den fachlichen Themen ihres neuen Ressorts bisher nur wenig oder gar nichts zu tun gehabt haben. Im letzten Kabinett Merkel gibt es davon eine größere Anzahl. Ein fachlicher Background, der über juristische Kenntnisse hinausgeht, ist oft nicht ersichtlich. Stattdessen scheinen die Parteien zu glauben, dass jeder Politiker alle Ministerposten ausfüllen könnte. Dies wäre jedenfalls sehr ungewöhnlich, wenn man es mit den Führungskräften in anderen Bereichen der Gesellschaft vergleicht, die vorher meistens über mehrere Jahre auf diesem Gebiet gearbeitet, Fachkompetenzen erworben und Erfahrungen gesammelt haben.

Die Probleme beginnen schon damit, dass in den Koalitionsverhandlungen jeder künftigen Regierungspartei nach Macht- und Prestige-Gesichtspunkten bestimmte Minister-Portfolios zugeteilt werden, die diese unabhängig von der Verfügbarkeit einschlägig qualifizierten Personals weitgehend nach parteispezifischen Interessen besetzen kann. Die Führungspersonen der Regierungsparteien entscheiden über „ihre” Minister nach parteipolitischer Opportunität, wobei fachliche Gesichtspunkte hinter persönlichen und taktischen Überlegungen zurücktreten.

Dabei spielen zahlreiche Aspekte eine Rolle, die mit der individuellen Qualifikation für einzelne Ministerposten nichts zu tun haben. Dazu gehört insbesondere die formale Repräsentierung von Teilgruppen verschiedener Art, z.B. regionale Herkunft, Zugehörigkeit zu einer innerparteilichen ideologischen oder Interessengruppe, Geschlecht, Religion, langjährige Parteiarbeit etc. Noch wichtiger sind oft die persönlichen Beziehungen. Die Angehörigen der Seilschaften der Spitzenpolitiker werden nicht selten Minister, auch ohne einschlägige Fähigkeiten und Erfahrungen nachgewiesen zu haben. Sehr gut qualifizierte Politiker, die nicht dem „richtigen“ Netzwerk angehören, bleiben nicht selten unberücksichtigt.

Ein Hauptgrund für die eher nachrangige Behandlung der fachlichen Qualifikation der Minister besteht darin, dass die Parlamentswahlen zum Zeitpunkt der Kabinettsbildung bereits stattgefunden haben und die nächsten (psychologisch) noch weit entfernt sind. Die Funktionäre der Regierungsparteien können das Postenverteilen dann weitgehend unter sich ausmachen. Ministerernennungen werden nicht vorrangig als eine Voraussetzung für eine gute Regierungspolitik betrachtet, sondern wirken eher wie das Verteilen der Beute nach einer Wahl und der Koalitionsbildung. Viele Einzelfälle legen den Eindruck nahe, dass Ministerposten vor allem Belohnungen für persönliche und parteipolitische Loyalität sind.

Dies wird auch dadurch ermöglicht, dass die Minister (anders als in den USA und in der EU) vor der Ernennung keiner Anhörung oder einer anderen Begutachtung durch das Parlament unterliegen,[8] bei der deren Eignung diskutiert werden könnte, oder dass sie gar vom Parlament ad personam bestätigt werden müssen. Wäre das auch bei Bundesministern der Fall, bestünde ein stärkerer Anreiz für die Regierungsparteien und den Bundeskanzler, besonders qualifizierte Ministerkandidaten zu präsentieren.

Wahl der Regierung und der Minister in der Demokratischen Reformkonzeption

In der Demokratischen Reformkonzeption werden das Parlament (als Gesetzgeber) und die Regierung (als zentraler Akteur der operativen Politik) unabhängig voneinander von den Bürgern gewählt. Koalitionsverhandlungen sind für die Regierungsbildung nicht erforderlich. Damit entfallen auch die damit verbundenen Probleme (Koalitionstheater).

Das Parlament erfährt eine deutlich Aufwertung und hat eine höhere politische Relevanz, weil die Regierung sich für jedes neue Gesetz, das sie für erforderlich hält, um eine Mehrheit bemühen muss. Während in einer Parlamentarische Demokratie ab dem Zeitpunkt der Regierungsbildung alle Parteien, die daran nicht beteiligt sind, quasi ins Abseits gestellt werden, weil ihre Meinung de facto irrelevant ist, wirken in der Demokratischen Reformkonzeption  die Abgeordneten aller Fraktionen mit.          

Um die Regierung konkurrieren in der Demokratischen Reformkonzeption mehrere Parteien und/oder Parteienkoalitionen. Sie treten jeweils mit einem inhaltlichen Regierungsprogramm und mit einem personellen Angebot für die Positionen des Bundeskabinetts (Kanzler, Fachminister) vor die Wähler. Die Qualifikation der Kabinettsmitglieder wird Gegenstand fachlicher und medialer Erörterung sein. Wenn keine Kandidatengruppe im ersten Wahlgang eine Mehrheit erreicht, entscheidet eine Stichwahl zwischen den beiden Bestplatzierten. Am Tag danach ist die Regierung handlungsfähig.             


[1] Das heißt, eine Koalition wird erst nach der Parlamentswahl gebildet, wenn die Wähler ihre Stimmen bereits abgegeben haben und die Sitzverteilung im Parlament feststeht. Eine Ex-ante-Koalition wäre es, wenn sich die Koalitionen vorher gebildet hätten und sich als Ganzes den Bürgern zur Wahl stellen, wie es in der Demokratische Reformkonzeption der Fall ist. Vgl Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 120ff.    

[2] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 100.

[3] Die Regierungsbildung kann gegebenenfalls durch Minderheitsregierungen erleichtert werden, die in vielen europäischen Ländern üblich und zum Teil recht erfolgreich sind. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 104ff und S. 127ff. Diese wurden von den Akteuren in Deutschland bisher auf Bundesebene weitgehend ausgeschlossen. Für das Parlament bedeuten Minderheitsregierungen jedenfalls eine erhebliche Aufwertung und eine größere politische Relevanz, weil die Mehrheit bei einem bestimmten Thema nicht wie in der Parlamentarischen Demokratie von vornherein feststeht, sondern erst das Ergebnis der Parlamentsprozesse und Debatten ist.

[4] Eine eingebaute Escape-Klausel erlaubt einer Partei in bestimmten Fällen von der Koalitionsdisziplin abzuweichen. Eine solche gab es zum Beispiel bei der 2020 gebildten ÖVP-Grüne-Regierung in Österreich.

[5] Im Zuge des Anwachsens der Zahl der Parlamentsparteien dauerten die Koalitionsverhandlungen tendenziell immer länger. In den letzten 20 Jahren dauerte es 2002 30 Tage von der Wahl bis zur Regierungsbildung, 2005 65 Tage, 2009 31 Tage, 2013 68 Tage und 2017 sogar 172 Tage, also fast sechs Monate. Demgegenüber ist die Regierung in der Demokratischen Reformkonzeption am Tag nach der Wahl handlungsfähig. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 121.

[6] Dann führt eine Koalition zu einer mehr oder minder großen „Verfälschung des Wählerwillens“ und damit ggf. zu einer geringeren Repräsentativität. Die Minderung der Repräsentativität ist dann quasi der Preis für die Handlungsfähigkeit der Regierung. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 96ff.

[7] Angenommen, die Parteien A und B haben jeweils 45 % der Sitze und Partei C nur 10 %. B und C bilden eine Koalition. Wenn C die Ablehnung eines Projektes, das von A und B unterstützt wird, als „Preis“ für die Regierungsbildung (und ggf. als Kompensation für Zugeständnisse bei anderen Themen) im Koalitionsvertrag erreicht hat, siegt durch die Koalitionstreue im Ergebnis die Meinung einer 10 %-Fraktion über eine „eigentliche“ 90 %-Mehrheit im Parlament. Das ist quasi das Gegenteil von Repräsentativität. Eine solche Situation ist kein theoretisches Konstrukt, sondern in Parlamentarischen Demokratien bei Koalitionsregierungen auch praktisch relevant.   

[8] In den USA benötigt jeder Minister, der vom Präsidenten vorgeschlagen wird, die Zustimmung des Senats, wobei der Abstimmung eine Anhörung vorausgeht, in der inhaltliche, fachliche und persönliche Aspekte Gegenstand der Befragung sein können. Vor der Ernennung von Kommissaren (also den ministerähnlichen Mitgliedern der EU-Kommission) findet eine Anhörung der Kandidaten im EU-Parlament statt, die die persönliche und fachliche Eignung betreffen können. Es wird zwar nicht über jeden einzeln abgestimmt, aber über die Kommission als Ganzes, sodass das EU-Parlament jeden Kommissarskandidaten verhindern kann, indem es die gesamte EU-Kommission ablehnt und damit einen überarbeiteten Personalvorschlag erzwingt.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN