Die Wahl der Regierung durch die Bürger

von Diskurs Hamburg

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Wenn die Bürger die Regierung selbst wählen könnten, würde ihre politische Partizipation deutlich steigen und die Demokratie in Deutschland würde gestärkt. Diese Alternative zur herkömmlichen Parlamentarischen Demokratie ist ein Kernelement des Konzeptes der Demokratischen Reformkonzeption und wird dort ausführlich diskutiert.[1]     

1          Separierung der Parlaments- und Regierungswahlen 

Es gibt eine ganze Reihe von Gründen für die Wahl der Regierung durch die Bürger und damit deren Separierung von der Parlamentswahl. Die wichtigsten sind in (a) bis (f) skizziert.

(a) Gewaltenteilung herstellen

Die Gewaltenteilung in Legislative, Exekutive und Judikative ist ein unverzichtbares Element einer funktionierenden staatlichen Ordnung,[2] die die Voraussetzungen für Rechtsstaat und Demokratie schafft. Die Gewaltenteilung zwischen der Legislative und der Exekutive wird allerdings durch die Praxis der parlamentarischen Demokratie zu einer Formalie degeneriert. Die Regierung und das Parlament werden von den gleichen Parteien dominiert, sind also voneinander keineswegs unabhängig.  Eine separate Wahl von Regierung und Parlament stellt die Gewaltenteilung explizit wieder her, so dass beide eine eigenständige demokratische Legitimation besitzen.    

(b) Unterschiedliche Charakteristika der Aufgaben von Parlament und Regierung   

Das Parlament und die Regierung haben sehr unterschiedliche Aufgaben mit unterschiedlicher Arbeitsmethodik, unterschiedlichen Zeithorizonten und unterschiedlicher Generalität.

Die Hauptaufgabe des Parlaments ist die Gesetzgebung, das heißt die Schaffung genereller rechtlicher Regelungen, die prinzipiell dauerhaft (also mittel- und längerfristig) Geltung haben sollen. Die Gesetzgebung ist in den meisten Fällen nicht zeitkritisch, das heißt die Ergebnisse müssen nicht schnell vorliegen. Sie können jedoch in der Regel durch einen neuen Beschluss (neues Gesetz) revidiert werden. 

Die Regierung trifft die politisch-operativen Entscheidungen des Staates. Dabei geht es meistens um Einzelfallentscheidungen, die nicht selten zeitkritisch und oft auch nicht ohne Weiteres revidierbar sind.

(c) Unterschiedliche Kriterien und das Wahlrechts-Dilemma  

Beim Parlament steht für seine Rolle als Gesetzgeber das normative Kriterium der Repräsentativität im Vordergrund. Das Parlament soll bezüglich aller normativen Elemente (Weltanschauungen, politische Präferenzen, Interessen, Ziele etc.) ein ungefähres Abbild der Gesamtheit der Bürger darstellen.

Für die spezifischen Aufgaben der Regierung ist das Kriterium der Handlungsfähigkeit von besonderer Relevanz. Dazu gehört, dass überhaupt jederzeit eine legitime Regierung vorhanden ist und zu allen Politikfeldern Entscheidungen treffen kann, also nicht zum Beispiel durch endogene Probleme blockiert ist.[3] Die „Stabilität“ der Regierung bezieht sich auf eine gewisse zeitliche Kontinuität und Verläßlichkeit, die für alle Beteiligten antizipierbar ist.[4] Die „Strategiefähigkeit“ beinhaltet die Möglichkeit zur Einnahme strategischer und taktischer Positionen in Verhandlungen mit Außenstehenden, was für den Erfolg der Regierungspolitik relevant  sein kann. 

In einer Parlamentarischen Demokratie entsteht ein generelles Wahlrechts-Dilemma dadurch, dass das jeweilige Wahlsystem die beiden Kriterien (Repräsentativität des Parlaments und Handlungsfähigkeit der Regierung) gleichzeitig erfüllen soll, was widersprüchliche institutionelle Regelungen nahelegt.[5] Eine Separierung von Parlaments- und Regierungswahlen, ermöglicht es, für beide jeweils die geeigneten Wahlverfahren einzusetzen. Diese können einerseits dem ideal-repräsentativen und andererseits dem dialektischen Funktionsprinzip der Demokratie folgen.[6]

(d) Probleme der Koalitionsbildung

Die Wahlen in einer Parlamentarischen Demokratie sollen eine handlungsfähige und stabile Regierung hervorbringen. Bei mehr als zwei Fraktionen im Parlament erfordert dies in der Regel die Bildung einer Koalition, die zunächst ein Regierungsprogramm vereinbart (Koalitionsvertrag) und die Ministerposten verteilt.

In einzelnen Fällen müssten sich dazu Parteien mit stark unterschiedlicher Programmatik zusammenfinden. Dabei werden eventuell bestimmte Themen ausgeklammert, sodass die Handlungsfähigkeit der Regierung beeinträchtigt wird. Schon die Koalitionsverhandlungen können sich über längere Zeit hinziehen,[7] in der der Staat über keine politisch handlungsfähig Regierung verfügt, [8] was erhebliche Nachteile im Inneren und nach außen zur Folge hat. Sie können auch ganz scheitern, was das Problem noch deutlich verlängert.

Um die Regierungsstabilität nicht zu gefährden, fordert der Koalitionsvertrag von allen beteiligten Fraktionen in der Regel eine „Koalitionstreue“, das heißt, dass sie immer so abzustimmen, wie die Koalition insgesamt beschlossen hat. Dies bedeutet für eine Partei nicht selten, anders zu handeln, als sie es vorher den Wählern versprochen hat.[9] Dieser Anspruch gibt im Vorwege jeder Regierungsfraktion eine Vetoposition. Allerdings kann die Koalitionstreue auch dazu führen,[10] dass bei einem Thema eine eigentlich breite inhaltliche Mehrheit des Parlaments dadurch ins Gegenteil verkehrt wird, dass sich aufgrund der Koalitionstreue eine kleine Minderheit im Ergebnis durchsetzt.

(e) Mehr Relevanz für das Parlament und die einzelnen Abgeordneten  

In der Parlamentarischen Demokratie sind die Abgeordneten der Koalitionsfraktionen de facto nur die Mehrheitsbeschaffer der Regierung für deren Gesetzesvorhaben. Sie opfern ihre eigentlich verfassungsmäßig garantierte Freiheit des Mandats, nach Wissen und Gewissen zu argumentieren und abzustimmen, dem Machterhalt ihrer Partei, was durch Fraktionsdisziplin und Anreizdominanz realisiert wird.[11] Die Abgeordneten der Opposition sind für das Ergebnis der Parlamentsentscheidungen ohnehin irrelevant. In der Reformkonzeption erhalten alle Abgeordneten ihre demokratische Relevanz als Gesetzgeber zurück, die sie eigentlich ohnehin haben sollten.[12]     

(f) Normative Positionen der Parteien und die Kompetenzen der Politiker

Man geht davon aus, dass die einzelnen Bürger diejenigen Parteien wählen, deren normative Positionen auf den für sie relevanten  Politikfeldern ihren eigenen Wertvorstellungen, politischen Meinungen und Interessen am besten entsprechen. Wenn das erfolgt, ist die Repräsentativität des Parlaments annähernd gegeben. 

Für die effektive Qualität der Politik und deren Ergebnisse (sowie für die Akzeptanz in der Bevölkerung) sind primär die Entscheidungen der Regierung von Bedeutung. Dies wird auch von den Bürgern so wahrgenommen. Es kommt also wesentlich auch auf die Fachkompetenzen und die Führungsfähigkeiten der Minister an.

Obwohl die Bürger in der Regel über die Spitzenpolitiker der Regierung und der Opposition vergleichsweise viele Informationen und einen intensiven (positiven oder negativen) Eindruck haben, haben sie bisher bei der Wahl (mit Ausnahme des/r Kanzlerkandidaten/in) keinerlei Einfluss auf das Kabinett, insbesondere auf die Ernennung der Minister. Die Kabinettsposten werden in den Koalitions-Verhandlungen quasi als Beute unter den Koalitionsparteien verteilt, so dass viele parteibezogene Aspekte eine größere Rolle spielen als die fachliche Qualifikation.

Bei einer Wahl der Regierung durch die Bürger können diese anhand der personellen Angebote der kandidierenden Parteien entscheiden, welcher prospektiven Regierung sie mehr fachliche und politische Fähigkeiten zutrauen.  

Wenn die Wahlen zum Parlament und zur Regierung separiert werden, stellen sich unmittelbar drei Fragen. (1) Wie wird das Parlament gewählt? Dies ist im Beitrag D11-6 (Neues Wahlverfahren zum deutschen Bundestag) erläutert. (2) Wie wird die Regierung gewählt? Dies ist der Gegenstand des vorliegenden Beitrages. (3) Zur Interaktion von Parlament und Regierung bei der Gesetzgebung siehe den Beitrag D15-3 in dieser Ausgabe.

2          Die Wahl des Regierungskonvent und der Regierung im einfachsten Fall

Die Regierung wird vom Regierungskonvent gewählt, der seinerseits von den Bürgern gewählt wird. Der Regierungskonvent ist das höchste Gremium für die Exekutive (Regierung), während das Parlament das höchste Gremium des Staates für die Legislative (Gesetzgebung) darstellt. Bei der Kandidatur zum Regierungskonvent werden bereits bestimmte Personen für die Ämter des Bundeskanzlers und der Bundesminister vorgeschlagen.      

Der einfachste Fall ist gegeben, wenn nur zwei Parteien zum Regierungskonvent kandidieren und jede Partei eine Kandidatengruppe zur Wahl stellt. Der Regierungskonvent wird von den Bürgern in einer Blockwahl gewählt, das heißt es stehen nicht die einzelnen Kandidaten zur Wahl, sondern je eine Kandidatengruppe beider Parteien, von denen jede allein den Regierungskonvent und die Regierung bilden will.

Dazu stellt jede der beiden Parteien eine Kandidatengruppe aus mindestens 50 Personen auf.[13] Hinzu kommen gegebenenfalls Stellvertreter bzw. Nachrücker. Dies bedeutet nicht, dass alle Regierungskonventskandidaten dieser Partei angehören müssen. Es könnten auch andere Bürger nominiert werden. Jede Gruppe formuliert ein Wahlprogramm, das die wichtigsten Vorhaben der prospektiven Regierung skizziert und das vor der Wahl veröffentlicht wird.

Gleichzeitig werden von jeder Kandidatengruppe für das Amt des Bundeskanzlers und für die einzelnen Ministerposten bestimmte Personen vor der Wahl namentlich benannt. Es steht jeder Gruppe frei, auch für weitere Regierungspositionen (Politische Staatssekretäre als Vertreter von Ministern,[14] Beauftragte für spezielle Themen etc.) schon vor der Wahl einzelne Personen zu nominieren. Jeder Bürger kann sich in der Wahl zum Regierungskonvent also für eine der Kandidatengruppen entscheiden. Gewählt ist diejenige – und bildet als Ganzes den Regierungskonvent – die die Mehrheit der Stimmen erhalten hat.

Unmittelbar nach der Wahl tritt der Regierungskonvent zusammen und wählt den Bundeskanzler, wobei der von der siegreichen Kandidatengruppe vor der Konventswahl vorgeschlagene Kanzlerkandidat zur Wahl steht. Die anderen Regierungspositionen, für die vor der Wahl bestimmte Personen benannt worden sind, werden danach in gleicher Weise vom Regierungskonvent gewählt. Es stehen also die vor der Konventswahl den Bürgern für bestimmte Ämter vorgeschlagenen Personen zur Wahl. Falls ein Kandidat im Regierungskonvent keine Mehrheit erhalten sollte, wählt der Regierungskonvent auf Vorschlag des Bundeskanzler alternativ eine andere Person zum Regierungsmitglied.

Danach werden die restlichen Regierungspositionen auf Vorschlag des Bundeskanzlers auf die gleiche Weise vom Regierungskonvent gewählt. Bei späteren Rücktritten aus einem Regierungsamt oder aus anderen Gründen einer Vakanz erfolgt die Wahl ebenfalls auf Vorschlag des Bundeskanzlers mit der Mehrheit des Regierungskonvents. Der Kanzler ist jederzeit frei, dem Regierungskonvent die bestgeeigneten Kandidaten vorzuschlagen, um von diesem zum Minister oder zu einem anderen Regierungsmitglied gewählt werden. Auch die Abberufung aus einem Regierungsamt erfolgt auf Vorschlag des Bundeskanzlers mit der Mehrheit des Regierungskonvents.

Falls der Bundeskanzler nicht mehr das Vertrauen des Regierungskonvents besitzt, wird dies nach einer vierwöchigen Ankündigungszeit vom Regierungskonvent mit Mehrheit festgestellt und uno actu ein neuer Bundeskanzler gewählt (konstruktives Misstrauensvotum). Falls der Bundeskanzler zurücktritt oder sein Amt nicht mehr ausüben kann, erfolgt die Wahl eines neuen Bundeskanzlers durch eine Mehrheit des Regierungskonvents. Falls eine solche nicht erreicht werden sollte, findet eine Neuwahl des Regierungskonvents durch die Bürger statt. In jedem Fall bleibt die bisherige Regierung im Amt, bis eine neue Regierung gewählt worden ist.

Die Aufgaben des Regierungskonvents bestehen (a) fallweise in der Ernennung und Entlassung von Regierungsmitgliedern und (b) in besonderen Fällen in der Entscheidung konfliktärer inhaltlicher Sachverhalte der Regierungspolitik, z.B. wenn im Kabinett stark unterschiedliche Auffassungen bestehen. Der Konvent tagt nur zu solchen Anlässen. Es gibt insofern für den Regierungskonvent keinen laufenden Arbeitsaufwand, der mit anderen Tätigkeiten zeitlich kollidieren würde. Auch wenn die Tätigkeit als Mitglied des Regierungskonvents aus arbeitsökonomischen Gründen keine andere politische oder gesellschaftliche Funktion ausschließen würde, so ist wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung eine gleichzeitige Tätigkeit als Abgeordneter in Bundes- oder Landesparlamenten oder als Richter (an oberen Gerichten, in Verfassungsgerichten und in Richterwahlausschüssen) nicht zulässig. Aus dem gleichen Grund darf auch ein Regierungsmitglied nicht gleichzeitig dem Parlament angehören. Vor einer Ernennung zum Minister müsste ein Abgeordneter sein Mandat niederlegen.

Aus Gründen der Gewaltenteilung darf keine Person gleichzeitig dem Regierungskonvent und dem Parlament angehören. DieWahlen zum Parlament und zum Regierungskonvent finden im Normalfall alle vier oder fünf Jahre zum gleichen Wahltermin statt. Falls jemand sowohl ins Parlament als auch in den Regierungskonvent gewählt worden ist, muss er sich innerhalb einer bestimmten Frist für eines der beiden Gremien entscheiden. Bis dahin ruht sein Stimmrecht in beiden Gremien. Für ein gewähltes Mitglied des Regierungskonvents, das sein Mandat nicht annimmt, zurücktritt oder amtsunfähig wird, rückt sein Stellvertreter nach.

3          Mehrparteienkonstellation und Ex-ante-Koalitionen

In den meisten der heutigen Demokratien ist die Relevanz mehrerer relevanter (d.h. nicht nur marginaler) Parteien der Normalfall. Dies bringt in Parlamentarischen Demokratien erhebliche Probleme für die Bildung einer handlungsfähigen, stabilen Regierung mit sich. Jede künstliche Reduzierung der Zahl der Parlamentsparteien (z.B. durch Sperrklauseln) bringt eine Minderung der Repräsentativität des Parlaments mit sich. Dieses Problem tritt in der Demokratische Reformkonzeption nicht auf, da die relevanten Gremien für Gesetzgebung und Regierung (Parlament und Regierungskonvent) getrennt sind.       

Wenn in einer Mehrparteienkonstellationdrei oder mehr Parteien zum Regierungskonvent kandidieren, wird möglicherweise keine von ihnen im ersten Wahlgang eine absolute Mehrheit der Stimmen erhalten. Dann findet vier Wochen später ein zweiter Wahlgang (Stichwahl) statt, an dem nur die beiden Kandidatengruppen mit den meisten Stimmen teilnehmen. Gewählt ist dann diejenige mit der höchsten Stimmenzahl.

Da alle Parteien die früheren Wahlergebnisse und die aktuellen demoskopischen Erhebungen kennen, können sie ihre Chancen einschätzen, den Regierungskonvent und damit die Regierung zu bilden. Da die meisten Parteien nicht damit rechnen können, allein die Regierung zu bilden, bestehen Anreize, mit einer oder mehreren anderen Parteien eine gemeinsame Kandidatengruppe zu bilden und zur Wahl zu stellen. Man kann das gemeinsame Antreten mehrerer Parteien als Ex-ante-Koalition bezeichnen.

Dies ist insbesondere für kleinere Parteien von Bedeutung, die allein nur geringe Siegchancen hätten, aber untereinander oder mit einer größeren Partei zusammen erfolgreich für den Regierungskonvent kandidieren könnten. In Mehrparteiensystemen ist es auch für größere Parteien in der Regel vorteilhaft, sich durch Vertreter anderer Parteien als Kandidaten für den Regierungskonvent zu verstärken, um ihre Siegchancen zu erhöhen. Da die Regierung später für alle Gesetzentwürfe eine Mehrheit im Parlament benötigt,[15]  kann evtl. eine frühzeitige Einbeziehung weiterer Parteien auch aus solchen Gründen vorteilhaft sein.

Ein entscheidender Punkt ist, dass sich eine gemeinsame Kandidatengruppe vorher über ein Regierungsprogramm, über die Personen der Kandidatengruppe und über die vorzuschlagenden Regierungsmitglieder verständigen muss, da dies jeweils rechtzeitig vor der Wahl zur Information der Wähler veröffentlicht wird.

Indem sie ein gemeinsames Wahlprogramm für die zentralen Politikthemen erarbeiten, entsteht inhaltlich im Ergebnis so etwas wie ein prospektiver „Koalitionsvertrag“ bzw. ein Regierungsprogramm der Ex-ante-Koalition, für das diese von den Bürgern gewählt werden möchte. Indem bestimmte Parteien schon vor der Wahl quasi eine Koalition bilden, müssen sie  —  weil ihre originären Parteiprogramme in aller Regel nicht deckungsgleich sein werden  —  den Wählern kommunizieren, welche Kompromisse sie für die gemeinsame Kandidatur geschlossen haben. Jeder interessierte Bürger weiß dann, welche politischen Ziele und Instrumente er unterstützt, wenn er eine bestimmte Kandidatengruppe wählt.[16]

Vor der gemeinsamen Kandidatur mehrerer Parteien erfolgen Verhandlungen und Entscheidungen über die einzelnen Parteivertreter in der Kandidatengruppe für den Regierungskonvent und über die geplanten Berufungen in die Regierung. Da die gesamte Regierung über den Regierungskonvent gleichsam von den Bürgern fast direkt gewählt wird, hat jede Kandidatengruppe ein großes Interesse daran, einschlägig ausgewiesene Persönlichkeiten als Kandidaten zu präsentieren. Jede Kandidatengruppe wird sich bemühen, Regierungskonventskandidaten, einen Kanzlerkandidaten sowie Kandidaten für die einzelnen Ministerposten und andere Regierungsfunktionen vorzuschlagen, die über entsprechende Expertise, Erfahrung, Vita, Glaubwürdigkeit etc. verfügen, um ihre Wahlchancen zu erhöhen. Dies können profilierte Mitglieder der beteiligten Parteien oder Personen von außen sein.

Bei solchen Ex-ante-Koalitionsverhandlungen ist die Verhandlungssituation allerdings deutlich anders als bei Ex-post-Koalitionen in der Parlamentarischen Demokratie. Bei Letzteren kennt jede Partei die genaue Sitzverteilung im Parlament und ungefähr auch die innerparteilichen Strukturen und politischen Präferenzen der anderen Parteien, so dass sie abschätzen kann, für welche theoretisch möglichen Koalitionen beide Koalitionsbedingungen erfüllbar sind.[17] In der Parlamentarischen Demokratie erhält jede Partei, die die Sperrklausel überwindet, durch die Wahl eine bestimmte Anzahl von  Parlamentssitzen, die de facto ihre Verhandlungsposition bestimmt. Auf dieser Basis können sie bei entsprechender Sitzverteilung im Parlament gegebenenfalls Vetopositionen einnehmen, um eigene Programmpunkte und Interessen durchzusetzen und Ministerposten zu erlangen.[18]

Demgegenüber besteht während der Bildung einer Kandidatengruppe zum Regierungskonvent die Verhandlungsposition einer Partei in den Gesprächen mit den anderen Parteien im Wesentlichen darin, wie ihr Beitrag zu den Wahlchancen der Kandidatengruppe eingeschätzt wird. Dies kann sich auf die Inhalte und die Personen und deren Attraktivität für die Wähler beziehen. Bei Ex-ante-Koalitionsverhandlungen hat keine der Parteien bereits eine bestimmte Anzahl von Sitzen „sicher“ und keine Veto-Position oder eine Rolle eines Zünglein an der Waage. Die Möglichkeiten einer kleinen Partei, in inhaltlichen oder personellen Fragen unangemessene Forderungen zu stellen, sind deutlich geringer als sie bei den jetzigen Ex-post-Koalitionsverhandlungen gegebenenfalls sein können. Die anderen Mitglieder der geplanten Kandidatengruppe können sie gegebenenfalls durch andere Parteien oder externe Fachleute ersetzen, wenn deren Attraktivität für die Wähler positiver beurteilt wird.

In einer Parlamentarischen Demokratie sind in einem Mehrparteiensystem die Ex-post-Koalitionsverhandlungen tendenziell umso schwieriger, je mehr Parteien im Parlament vertreten sind und je ideologischer und weniger pragmatisch diese agieren. Entsprechend können sich Regierungsbildungen evtl. über viele Monate hinziehen und möglicherweise gar nicht gelingen, was dann entweder zu Minderheitsregierungen oder zu Parlamentsneuwahlen führt. In der gesamten Zeit existiert keine politisch handlungsfähige Regierung. 

In der Reformkonzeption ist die Situation grundlegend anders. Eine Partei, die wenig Chancen hat, im ersten Wahlgang so viele Stimmen zu erhalten, dass sie einen der ersten beiden Plätze für die Stichwahl erreicht, wird eine hohe Kompromißbereitschaft in den Koalitionsverhandlungen aufbringen, solange sie ein Interesse an einer Regierungsbeteiligung hat. Wenn ihr diese nicht so wichtig ist, z.B. weil sie lieber auf ideologischen Positionen beharrt, die von anderen nicht akzeptiert werden, blockieren sie aber auch nicht die Koalitionsbildung der anderen Parteien.[19]     

Angenommen, dass sich einzelne Parteien bei der Bildung einer Kandidatengruppe zunächst nicht einigen können und sich gegenseitig blockieren, z.B. weil sie auf eigenen ideologischen oder Interessenpositionen beharren und zu wenig Pragmatismus aufweisen. Allerdings ist den Beteiligten jederzeit klar, dass bei den Wahlen zum Regierungskonvent in jedem Fall eine der Kandidatengruppen als Sieger hervorgehen und die Regierung bilden wird. Das heißt die Wahl der Regierung wartet nicht auf die Einsicht einzelner Parteien, wie das in der Parlamentarischen Demokratie nicht selten der Fall ist.    

Neben den Parteien könnten vor den Konventswahlen allerdings auch Kandidatengruppen mit Personen von außerhalb der aktuellen Politischen Klasse gebildet werden. Diese würden eventuell aus bewährten Fachleuten und einschlägig bekannten Persönlichkeiten bestehen und für die einzelnen Ministerien aufgrund ihrer beruflichen Erfahrungen eine entsprechende Kompetenz und Glaubwürdigkeit aufweisen. Eine solche Option stellt quasi eine Drohposition gegenüber den Parteifunktionären dar, ihre Kompromissbereitschaft bei der Bildung starker Kandidatengruppen zu erhöhen.

Vor der Stichwahl hat jede der beiden Kandidatengruppen die Möglichkeit, zusätzliche Mitglieder aufzunehmen, wenn sie das für vorteilhaft hält. Dies können z.B. auch Parteien und Personen sein, die im ersten Wahlgang für eine dort unterlegene Gruppe kandidiert haben. In analoger Weise können auch die Kandidaten für die Regierungspositionen vor dem zweiten Wahlgang noch verändert werden. Es können also z.B. Ministerkandidaten aus anderen Parteien oder von diesen benannte externe Persönlichkeiten nominiert werden. Die Entscheidungen über evtl. personelle Veränderungen der Kandidatengruppe werden allein von den im ersten Wahlgang gewählten Mitgliedern dieser Kandidatengruppe per Abstimmung getroffen.

Beide Kandidatengruppen werden sich bemühen, markante Vertreter anderer Parteien oder deren externe Fachleute in ihre Kandidatengruppe aufzunehmen, um die Siegeschancen in der Stichwahl zu erhöhen. Dennoch haben Forderungen der anderen Parteien nach inhaltlichen Zugeständnissen oder Regierungposten nur eine begrenzte Wirkung, da sie über ihre Stimmen aus dem ersten Wahlgang (anders als bei Ex-post-Koalitionen bezüglich der Parlamentssitze) nicht „verfügen“ kann. Jeder Wähler kann sich (unabhängig von seiner Stimme im ersten Wahlgang) in der Stichwahl für die eine oder die andere Kandidatengruppe frei entscheiden. Insofern ist die Verhandlungssituation zwischen einer Partei, die die Stichwahl erreicht hat, und einer im ersten Wahlgang nicht erfolgreichen Partei asymmetrisch. Letztere wird nur dann evtl. in die Kandidatengruppe aufgenommen, wenn sie „etwas zu bieten hat“, z.B. überzeugende Ministerkandidaten oder Politikgebiete, für die sie bei den Wählern ein Image für Kompetenz und Glaubwürdigkeit hat  —  vorausgesetzt, dass sie für das gemeinsame Regierungsprogramm  keine größeren Schwierigkeiten macht.

4          Minderheitenschutz

Einer besonderen Erörterung und Regelung bedarf der Fall, dass in einem gewählten Regierungskonvent im Laufe der Zeit erhebliche Konflikte auftreten, was bei Mehrparteienkoalitionen nicht ausgeschlossen werden kann. Grundsätzlich ist die Regierung dann immer noch uneingeschränkt handlungsfähig und der Regierungskonvent kann weiterhin alle personellen und inhaltlichen Angelegenheiten mit seiner Mehrheit entscheiden, sodass auch dessen Handlungsfähigkeit grundsätzlich nicht tangiert ist. Dies gilt auch für den Fall von Rücktritten aus der Regierung und/oder aus dem Regierungskonvent. Bei Rücktritten von Ministern wählt der Regierungskonvent in der vorher beschriebenen Weise mit seiner Mehrheit neue Personen in diese Ämter. Wenn ein Mitglied des Regierungskonvents zurück tritt, rücken Stellvertreter nach.

Gleichwohl könnten unerwünschte Anreizwirkungen entstehen, wenn eine große und eine kleine Partei gemeinsam den Regierungskonvent bilden. Falls die große Partei bei streitigen Punkten mit ihrer Konventsmehrheit alles entscheidet und die kleine Partei systematisch dominiert, das heißt deren Programmpositionen ignoriert,[20] würde sich die Geschäftsgrundlage ändern. Damit könnten die inhaltlichen und personellen Vereinbarungen der Ex-ante-Koalition faktisch ausgehebelt werden. Das erscheint nicht nur vom Standpunkt kleinerer Parteien inakzeptabel, sondern auch aus funktionalen Gründen.

Für dieses mögliche Problem wird deshalb eine Minderheiten-Regelung installiert, die der betroffenen kleinen Partei eine Reaktionsmöglichkeit gewährt, um die Koalitionstreue und die  Kompromissbereitschaft der Regierungskonventsmehrheit zu fördern. Dies beinhaltet Folgendes: Wenn ein bestimmter Anteil von Mitgliedern des Regierungskonvents zurückgetreten ist und der Regierungskonvent damit zu wenige Mitglieder hat, gilt er auf Antrag als beschlussunfähig und wird innerhalb von zwei Monaten neu gewählt. Der Hauptzweck dieser Regelung besteht in der Vorfeldwirkung, dass die Regierungskonventsmehrheit bei Neuwahlen den Verlust ihrer Mehrheit fürchten muss und insofern die Belange der kleineren Koalitionspartner so beachtet, wie das im Ex-ante-Koalitionsvertrag vereinbart wurde. Dies kann also als eine Art von Minderheitenschutz innerhalb der Regierung betrachtet werden. In der Zeitspanne zwischen der Feststellung der Beschlussunfähigkeit und der Neuwahl des Regierungskonvents bleibt die bisherige Regierung im Amt. Die genannten Konflikte tangieren also nicht die Handlungsfähigkeit der Regierung bis eine neue Regierung gewählt ist.


[1]    Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart. 

[2]    Der Begriff „Gewaltenteilung“ bezeichnet das Prinzip, die staatliche Macht in einer Gesellschaft auf mehrere Institutionen zu verteilen, die voneinander (weitgehend) unabhängig sind. Die Gewaltenteilung im Sinne von Montesquieu ist heute ein Grundpfeiler dessen, was man die „politische Zivilisation der Moderne“ nennen könnte. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 75ff.

[3]    Die Handlungsfähigkeit einer Koalitionsregierung ist z.B. eingeschränkt, wenn diese auf einzelnen Politikfeldern keine rationalen Entscheidungen treffen kann, weil jeweils einzelne Regierungsfraktionen oder Teile davon diese blockieren. Je mehr solcher Blockaden existieren, desto geringer ist die Handlungsfähigkeit der Regierung. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 96ff.

[4]    Dies ist für Verträge mit Außenstehenden ebenso erforderlich sind wie für die Implementierung von Entscheidungen nach innen. Indizien für die Nichterfüllung dieses Kriteriums sind häufige Regierungskrisen und die Tatsache, dass die einzelnen Regierungen oft kurzlebig sind. Die Politik wird „kurzatmiger“, weil sich mittel- und längerfristige Projekte politisch nicht mehr „lohnen“.

[5]    Die Parlamentarischen Demokratien verschiedener Länder versuchen, Kompromisse zwischen den Anforderungen zu installieren. Sie implementieren dafür in ihrem Wahlrecht zweischneidige Konstruktionen, die dann in der Praxis oft nicht befriedigend funktionieren. Zahlreiche Schwierigkeiten der realen Politikprozesse lassen sich auf das Spannungsverhältnis zwischen den beiden Anforderungen zurückführen. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 109ff.  

[6]    Vgl. zum ideal-repräsentativen und dialektischen Prinzip der Demokratie Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 106ff. 

[7]    Im Zuge des Anwachsens der Zahl der Parlamentsparteien dauerten die Koalitionsverhandlungen tendenziell immer länger. In den letzten 20 Jahren dauerte es 2002 30 Tage von der Wahl bis zur Regierungsbildung, 2005 65 Tage, 2009 31 Tage, 2013 68 Tage und 2017 sogar 172 Tage, also fast sechs Monate, 2021 74 Tage. Demgegenüber ist die Regierung in der Demokratischen Reformkonzeption am Tag nach der Wahl handlungsfähig. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 121.

[8]    In einzelnen Fällen müssten sich dazu Parteien mit stark unterschiedlicher Programmatik zusammenfinden. Dabei werden eventuell bestimmte Themen ausgeklammert, sodass die Handlungsfähigkeit der Regierung beeinträchtigt wird.

[9]    Dann führt eine Koalition zu einer mehr oder minder großen „Verfälschung des Wählerwillens“ und damit ggf. zu einer geringeren Repräsentativität. Die Minderung der Repräsentativität ist dann quasi der Preis für die Handlungsfähigkeit der Regierung. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 96ff.

[10] Angenommen, die Parteien A und B haben jeweils 45 % der Sitze und Partei C nur 10 %. B und C bilden eine Koalition. Wenn C die Ablehnung eines Projektes, das von A und B unterstützt wird, als „Preis“ für die Regierungsbildung (und ggf. als Kompensation für Zugeständnisse bei anderen Themen) im Koalitionsvertrag erreicht hat, siegt durch die Koalitionstreue im Ergebnis die Meinung einer 10 %-Fraktion über eine „eigentliche“ 90 %-Mehrheit im Parlament. Das ist quasi das Gegenteil von Repräsentativität. Eine solche Situation ist kein theoretisches Konstrukt, sondern in Parlamentarischen Demokratien bei Koalitionsregierungen auch praktisch relevant.   

[11] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 53.

[12] Vgl. den Beitrag D15-3 (Gesetzgebung bei getrennten Wahlen zu Parlament und Regierung)

[13] Ob eine Kandidatengruppe mit 50 oder mehr Personen antreten will, ist ihrer inhaltlichen und/oder taktischen Beurteilung überlassen. Die Entscheidung ist grundsätzlich zweischneidig. Auf der einen Seite können sie mit mehr Konventskandidaten ihren großen Fundus an überzeugenden Persönlichkeiten dokumentieren. Auf der anderen Seite müssen dann die Spitzenpolitiker der Regierung im Konfliktfall ihre Macht mit noch mehr Personen teilen und die Konsensfindung könnte schwieriger werden. In einer Mehrparteienkonstellation (vgl. 3.), in der es einen zweiten Wahlgang geben kann, ist die variable Größe einer Kandidatengruppe von höherer Relevanz als im jetzigen Zweiparteienfall.

[14] In der Demokratischen Reformkonzeption sind Regierung und Parlament personell strikt getrennt. Deshalb heißen die Quasi-Stellvertreter von Ministern „Politische Staatssekretäre“ (und nicht wie de facto in der Parlamentarischen Demokratie „Parlamentarische Staatssekretäre“).

[15] Vgl. den Beitrag D15-3 (Gesetzgebung bei getrennten Wahlen zu Parlament und Regierung. Erhöhte Relevanz des Parlaments) in dieser Ausgabe.

[16] In der Parlamentarischen Demokratie weiß ein Wähler vor der Wahl oft nicht, was die von ihm gewählte Partei in den Ex-post-Koalitionsverhandlungen „mit seiner Stimme macht“. Die Parteifunktionäre entscheiden z.B. eventuell, ob seine Stimme für eine eher linke oder für eine eher rechte Regierung in Anschlag gebracht wird. Vielleicht hätte der betreffende Wähler  diese Partei in Kenntnis des Ergebnisses der Koalitionsverhandlungen gar nicht gewählt. In der Demokratischen Reformkonzeption weiß ein Bürger vor der Wahl, welche Regierungspolitik er wählt.       

[17] In der Parlamentarischen Demokratie sind für die Koalitionsbildung zwei Bedingungen relevant. (1) Eine formale Bedingung ist die Mehrheit der Sitze im Parlament. Dies ist eine harte Bedingung, wenn die beteiligten Fraktionen (wie bisher) typischerweise eine Mehrheit der Parlamentssitze zur Voraussetzung einer Koalition machen. Es wäre nur eine weiche Bedingung, wenn sie auch eine Minderheitsregierung in Betracht ziehen würden, was in Deutschland gegenwärtig in der Regel nicht der Fall ist. (2) Eine inhaltliche Bedingung ist eine hinreichende Übereinstimmung der Programme der Parteien in wichtigen Punkten. Eine (sehr) harte Bedingung wäre es, wenn jede Partei fordert, dass alle ihre Programmpositionen in das gemeinsame Regierungsprogramm übernommen werden. Dies ist jedoch meistens unrealistisch, sodass sich die Koalitionsverhandlungen für die Parteien auf die weichere Bedingung konzentrieren, die wichtigsten Programmpunkte umsetzen zu können, ohne bei anderen wesentlichen Punkten unakzeptable „Kröten schlucken“ zu müssen. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, Stuttgart, S. 98ff.

[18] Die numerische Sitzverteilung im Parlament entscheidet darüber, ob eine Partei eventuell die Rolle eines Zünglein an der Waage und somit quasi eine Veto-Position innehat. Wenn eine kleine Partei eine solche Rolle hat, wird sie eine politische Macht haben, die weit über ihre Wählerstimmen hinausgeht.

[19] In der Parlamentarischen Demokratie  ist die Lage nicht selten anders. Wenn eine oder zwei Parteien, die inhaltliche Positionen einnehmen, die bei den anderen Parteien als inakzeptabel gelten (z.B. Linke und AfD), bei den Wahlen entsprechend viele Stimmenanteile erhalten, ist die Bildung einer handlungsfähigen Mehrheitskoalition erschwert oder unmöglich.   

[20] Nehmen wir an, eine Kandidatengruppe aus zwei Parteien hätte sich vor der Wahl auf ein Wahlprogramm verständigt, bei dem jede Partei gewisse Kompromisse machen musste. Nach der erfolgreichen Wahl zur Regierung bestünde die Möglichkeit, dass eine Mehrheit des Regierungskonvents eine kleine Partei majorisieren könnte, indem sie deren Kernanliegen entgegen der Ex-ante-Verabredung nicht berücksichtigte.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN