Absturz eines eitlen Selbstbildes. Warum agieren etliche Minister so dilettantisch?

von Diskurs Hamburg

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Deutschland sieht sich seit langer Zeit an der Weltspitze, wenn es um Organisation, Management und wirtschaftliche Vernunft geht. Solche Selbstbilder gibt es bei Politikern, Journalisten und normalen Bürgern, die ihr Land mit denen vergleichen, in denen sie Urlaub machen. Solche Vergleiche haben auch zu besten Zeiten nur für bestimmte Kriterien und bei Betrachtung bestimmter Länder zu schmeichelhaften Ergebnissen geführt. Jetzt zeigen jedoch mindestens die katastrophalen Ergebnisse der deutschen Corona-Politik  — also dem bei weitem wichtigsten Politikfeld der letzten 15 Monate  —  das Versagen in voller Schärfe. Und die Bürger merken das auch, was in Wahljahren besonders peinlich ist. Und vor allem die Medien nehmen bezüglich der jämmerlichen Performance der Bundesregierung nicht mehr ganz so viele Blätter vor den Mund (Ausnahmen ARD und ZDF), wie das vorher üblich war.

Beobachter der deutschen Politik stellen allerdings schon seit längerer Zeit fest, dass viele Zukunftsthemen, die eine gewisse Weitsicht erfordern, vernachlässigt werden, weil die Politiker mit kurzfristig populären und wahlrelevanten Themen beschäftigt sind  —  und/oder  weil es ihnen an Fachkunde fehlt. Besonders eklatant war dies bei den letzten drei „großen“ Koalitionen bzw. während der Kanzlerschaft von Angela Merkel. Vermutlich war Letztere so populär und unverständlicherweise auch der Liebling der Medien, weil sie (zu Lasten der Zukunft und der fachlichen Rationalität) Regierungspolitik nach kurzfristigen Umfragen gemacht und der SPD alles zugestanden hat, um länger im Amt bleiben zu können, ohne sich dauernd streiten zu müssen. Eine Koalition der Union mit FDP und Grünen nach der Wahl 2017 wäre sicher viel anstrengender geworden, weil das inhaltliche Diskussionen erfordert hätte, die die Alternativlos-Kanzlerin immer zu vermeiden sucht („Diskussionsorgien“) .  

Große Felder der Versäumnisse, bei denen Deutschland von etlichen anderen Ländern überholt wird, sind zum Beispiel die Infrastrukturen (insbesondere Eisenbahn, Strassen und Telekommunikation), Digitalisierung der gesamten Gesellschaft (Verwaltung, Schulen etc.), die Bildung von der Kita bis zur Universität, Klimapolitik (nicht als Verbots-, sondern als Innovationspolitik), Stärkung des Wettbewerbs zur Sicherung von Arbeitsplätzen, Stoppens des Niedergangs der Bundeswehr und der damit verminderten Bündnisfähigkeit innerhalb der Nato und die (im Gegensatz zu früheren Selbst- und Fremdwahrnehmungen) stark verminderte Performance der öffentlichen Verwaltungen etc.

Die Liste ließe sich noch lange fortsetzen und einige der Themen sind fachlich und föderal um einiges komplexer als eine simple Aufzählung erfassen könnte. Gemeinsam haben sie, dass die wohlhabende deutsche Gesellschaft und ihre Politische Klasse die Grundlagen ihres Reichtums (und früherer Erfolge) vernachlässigt oder vergessen haben (insbesondere Bildung, Wettbewerb, Anstrengung und Leistung), sie aber immer noch glaubt, Spitze zu sein. Auch hier gilt der Kalenderspruch „Hochmut kommt vor dem Fall“, der in der Geschichte zahlreiche Belege findet.

Was viele der Themen verbindet, ist eine Minderung von Performance und Leistung des Staates. Woran liegt das ? Die These dieses Papiers besagt, dass es primär am politischen Führungspersonal liegt, das heißt an den Politikern und Parteien der Regierungen, insbesondere dass sie falsch selektiert werden.      

Fachkompetenz und Spezialisierung: Nicht in der Politik   

In fast allen Bereichen der Gesellschaft sind die inhaltlichen Zusammenhänge im Laufe der Zeit immer komplexer und anspruchsvoller geworden. In den Institutionen der Zivilgesellschaft (in Unternehmen, Behörden, freien Berufen, öffentlichen und privaten Institutionen, Universitäten etc.) ist auf diese Herausforderungen durch eine zunehmende interne und externe Spezialisierung der Organisationen und Funktionsträger reagiert worden. Die meisten Fachkräfte sind dort für ihre Aufgaben stark spezialisiert, was geradezu als Voraussetzung für Professionalität gelten kann. Die Institutionsmitarbeiter sind für ihre Tätigkeit in aller Regel bedarfsgerecht rekrutiert worden, das heißt sie haben meistens eine einschlägige Ausbildung durchlaufen und erfolgreich abgeschlossen. Sie sammeln in dem betreffenden Bereich oft jahrelang fachliche Erfahrungen und unterliegen während der Karriere einem leistungsorientierten Selektionsprozess.

Im Unterschied dazu erfolgt die Rekrutierung zum Politiker und deren politische Karriere  nicht nach den fachlichen Erfordernissen ihrer späteren Arbeit in den Parlamenten. Die dortige Verteilung nach Fachkompetenzen ist rein zufällig. Inhaltliche Fachkompetenzen und entsprechende Leistungen sind für eine Politikerkarriere weitgehend irrelevant und treten hinter andere Faktoren (ideologische Anschlussfähigkeit zu den Parteifreunden, Networking, taktisches Geschick etc.) zurück. Mit Ausnahme des mehr als ausreichend vorhandenen juristischen Knowhows sind inhaltliche Fachkenntnisse bezüglich der Parlamentsthemen eher rar.

Die Minister sind die zentralen Funktionsträger der Politik und des Staates für bestimmte Fachgebiete, die diese (zusammen mit dem Bundeskanzler) nach innen und nach außen vertreten. Die meisten Bürger dürften die Forderung unterstützen, dass jeweils diejenigen Personen die einzelnen Ministerposten übernehmen sollten, die auf diesem Gebiet besonders fachkundig sind. Die gegenwärtige Art der Regierungsbildung entspricht diesem Ideal allerdings keineswegs.

Nicht selten werden Personen zu Ministern ernannt, die ausweislich ihres Lebenslaufs mit den fachlichen Themen ihres neuen Ressorts bisher nur wenig oder gar nichts zu tun gehabt haben. Ein fachlicher Background, der über juristische Kenntnisse hinausgeht, ist auch dort oft nicht ersichtlich. Stattdessen scheinen die Parteien wohl zu glauben, dass jeder Politiker alle Ministerposten ausfüllen könnte. Dies wäre mindestens sehr ungewöhnlich, wenn man es mit den Führungskräften in anderen Bereichen der Gesellschaft vergleicht, die vorher meistens über mehrere Jahre auf diesem Gebiet gearbeitet, Fachkompetenzen erworben, Erfahrungen gesammelt und Leistungen nachgewiesen haben. Da in anderen, nichtpolitischen  Bereichen der Gesellschaft Wettbewerb nach Leistungskategorien eine wesentliche Rolle spielt, sollte das den Spitzenpolitikern zu denken geben.

Stattdessen spielen bei einer Regierungsbildung zahlreiche Argumente eine Rolle, die mit der individuellen Qualifikation für einzelne Ministerposten nicht viel zu tun haben. Dazu gehört insbesondere die formale Repräsentierung von Teilgruppen verschiedener Art, z.B. regionale Herkunft, Zugehörigkeit zu einer innerparteilichen ideologischen oder Interessengruppe, Geschlecht, Religion, langjährige Parteiarbeit etc.[1] Noch wichtiger sind oft die persönlichen Beziehungen.Die Angehörigen der Seilschaften der Spitzenpolitiker werden nicht selten Minister, auch ohne einschlägige Fähigkeiten und Erfahrungen nachgewiesen zu haben. Das kann man als Belohnung für jahrelange Loyalität und Unterstützung interpretieren und hat entsprechende Anreizwirkungen. Es erzeugt entsprechende Anreize für die persönliche Loyalität in den Jahren davor. Sehr gut qualifizierte Politiker, die nicht der „richtigen“ Seilschaft angehören, bleiben nicht selten unberücksichtigt. Sehr oft sind es kurzfristige taktische, persönliche und/oder machtpolitische Motive, weshalb jemand von seinen Oberen zum Minister ernannt wird oder eben gerade nicht.

Drei Beispiele für Ministerfehlbesetzungen

Zum Beispiel hatte die Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer vor ihrer Ernennung offenbar noch nie etwas mit Bundeswehr, Militär, Nato-Bündnis etc zu tun. Sie wollte ins Kabinett, um ihre Chancen als Kanzlernachfolgerin von Angela Merkel zu erhöhen. Zufällig wurde die Position als Verteidigungsministerin gerade frei, weil Ursula von der Leyen EU-Präsidentin wurde. Außerdem wollte sie ihren vermeintlichen Konkurrenten Jens Spahn verhindern, was auch das persönliche (nicht fachlich begründete) Ziel der Kanzlerin war. Kramp-Karrenbauer war bei ihrem Amtsantritt von jeder Fachkenntnis in diesem äußerst anspruchsvollen Ressort „unbelastet“ und hat dann (nicht überraschend) die blamable Bilanz von Ursula von der Leyen, die ebenfalls fachkundefrei ins Amt gelangt war, z.B. bezüglich der Beschaffungsprozesse zahlreicher Rüstungsprojekte noch unterboten. Sie hatte keinerlei Kompetenz bezüglich der relevanten militärischen und außenpolitischen Konstellationen, was bei den Kundigen im In- und Ausland auch sofort unangenehm aufgefallen ist.    

Der Jurist Peter Altmeier hat Angela Merkel in verschiedenen Funktionen gedient und war immer ihr treuer Paladin. Im März 2018 wurde er Bundeswirtschaftsminister, ohne über die dafür eigentlich erforderlichen ökonomischen Kenntnisse und/oder Erfahrungen zu verfügen. Diese Mängel wurden schon kurz  nach Amtsantritt unübersehbar und sind für ein Land, das sein hohes Pro-Kopf-Einkommen unter anderem auch den vernünftigen Wirtschaftspolitiken früherer Jahrzehnte verdankt, mehr als erstaunlich und eigentlich völlig inakzeptabel. Merkel hat eben keinerlei Blick für Qualität, weder für die Wirtschaft noch anderswo.  

Die Wissenschaftsministerin Anja Karliczek hatte vermutlich vor ihrer Ernennung im März 2018 noch nie eine richtige Universität oder ein Forschungsinstitut von innen gesehen, geschweige denn in einem solchen gearbeitet.[2] In den Medien wurde damals kolportiert, es sei eine katholische Frau aus NRW gesucht worden. Qualifikationen waren dabei offenbar unwichtig. Die fehlenden Erfahrungen im Wissenschaftsbereich erschweren die „Kommunikation auf Augenhöhe“ mit Forschern und Wissenschaftsinstitutionen, ohne die eine solche Position nicht ausgefüllt werden kann. Insofern ist es z.B. auch nicht überraschend, dass Frau Karliczek in dem wissenschaftsgetriebenen Problemfeld der Corona-Pandemie als Totalausfall betrachtet wird.

Die Liste solcher Beispiele ließe sich noch lange fortsetzen, und zwar nicht nur für die soeben angesprochene Partei.[3] Interessanter ist jedoch die Frage, wie es zu solchen Fehlbesetzungen in einem Land kommen kann, das auf allen Politikgebieten über zahlreiche Fachleute innerhalb und außerhalb von Politik und Verwaltung verfügt. Zur Erklärung sind zwei Faktoren von besonderer Bedeutung.

Erklärungen für Fehlbesetzungen

Erstens. Eine wesentliche Ursache für diesen problematischen Befund besteht darin, dass die Wahlen durch die Bürger zum Zeitpunkt der Kabinettsbildung bereits stattgefunden haben.[4] Die Funktionäre der Regierungsparteien können das Postenverteilen dann weitgehend unter sich ausmachen. Ministerernennungen wirken wie das Verteilen der Beute nach einer Wahl und der Koalitionsbildung. Ministerposten sind vor allem Belohnungen für persönliche und parteipolitische Loyalität und nicht Investitionen in eine zukünftige gute Regierungspolitik, die den Mächtigen offenbar nicht so wichtig ist, dass sie auf eine egoistische Personalpolitik verzichten würden. Anders als in vielen anderen Bereichen der Gesellschaft wird in der Politik die Leistung hinterher nicht gemessen, sondern unterliegt nur der zufälligen und diffusen Bewertung medialer Kommentare, die in aller Regel mehr von der eigenen politischen Meinung der Journalisten als von einer fachlichen Beurteilung geprägt sind.    

Wenn sich stattdessen jeder prospektive Minister vor der endgültigen Ernennung einem ausführlichen, öffentlichen Hearing des Bundestages und/oder den zuständigen Ausschüssen mit anschließender persönlicher Abstimmung stellen müsste, wäre damit schon eine gewisse Sicherungslinie eingezogen. Zwar müsste man auch dann damit rechnen, dass sich die betreffende Koalitionsmehrheit wie üblich in der Abstimmung als Akklamationsorgan der Regierung verhält. Die Fragen der Abgeordneten würden aber vermutlich die Mängel an einschlägiger Fachkompetenz offenlegen.[5] Die Spitzen der Regierungsparteien würden sich bemühen, dies zu vermeiden und nur Kandidat/innen vorschlagen, die ein solches Hearing ohne wesentliche Blessuren und Reputationsverlust überstehen würden. Die genannten Beispielpersonen wären dann vermutlich gar nicht erst vorgeschlagen worden.

Wenn die Regierung (abweichend von der gegenwärtigen Verfassungslage) nicht vom Parlament, sondern direkt von den Bürgern gewählt würde (Reformkonzeption) und jede größere Partei oder prospektive Koalition vor der Wahl einen personellen Vorschlag für jedes Ministeramt machen müsste, wären die Anreizstrukturen ebenfalls stark verändert. Da jeder Ministervorschlag einer nicht einschlägig kompetenten Person von den Medien aufgedeckt und kritisiert würde, wären die Wahlchancen der betreffenden  Kandidatengruppe zur Regierung vermindert, was diese in jedem Fall verhindern wollten und stattdessen eine fachkundigere Person vorschlagen würden.   

Zweitens. Wie ist in der gegenwärtigen Situation die Interessenlage des/der Bundeskanzlers/in und seiner/ihrer Partei? Eigentlich sollte man erwarten, dass diese möglichst kompetente und leistungsstarke Minister ernennen wollten, um eine erfolgreiche Regierungsarbeit machen zu können. Damit ist die Ernennung der genannten (und einiger weiterer) Minister aber empirisch nicht kompatibel, was analog auch für einige frühere Bundeskabinette galt. Vielleicht fürchtet ein/e Kanzler/in eher die potentielle Konkurrenz, die ein/e fähige/r Minister/in darstellt, der/die politisch erfolgreicher ist als er/sie und eventuell selbst die Kanzlerschaft anstrebt. Das musste Angela Merkel bei den genannten Personen nicht befürchten. Generell sind Leute aus der eigenen Seilschaft ungefährlicher, da ihre Stellung überwiegend auf der Gunst des/r Bundeskanzlers/in beruht.[6]

Fragen die Regierungsfraktionen nach der Fachkompetenz der Minister?

Warum fragen in einer Koalition die anderen Parteien  —  hier die SPD und die CSU  —  nicht nach der Fachkompetenz der Minister? Vielleicht weil sie selbst Minister/innen (Heiko Maas, Svenja Schulze, Franziska Giffey, Andreas Scheuer, Horst Seehofer) ernannt haben, bei denen sich ebenfalls fachliche Fragen aufdrängen würden? Auch Kanzlerin Merkel hat ihrerseits nicht nach den Ministerkandidaten ihrer Koalitionspartner gefragt, sondern dies deren Parteispitzen überlassen. Qualifikationen sind offenbar unwichtig.[7]   

Aber warum haben die CDU/CSU-Fraktion oder die jeweiligen Parteispitzen nicht unüberhörbar eine Mitsprache eingefordert, als es um die Ministerposten ging, und haben insofern auch ungeeignete Besetzungen akzeptiert? Denn viele Unions-Abgeordnete würden sicher selbst gern Minister auf ihrem Fachgebiet werden.[8]

Ist es der gleiche Grund, warum sie widerspruchslos zugesehen haben, wie Merkel ehemalige CDU-Markenkerne (konservative Wertvorstellungen, marktwirtschaftliche Orientierung) ohne Not verschenkt, die Partei stark nach links verschoben (SPD 2.0) und die Gründung und den Parlamentseinzug der AfD provoziert hat,[9] nämlich „politische Feigheit“. Warum stehen die jungen CDU-Abgeordneten nicht auf und wedeln (fußballdeutsch formuliert) mit der gelben und der roten Karte, um politische und personelle Mitsprache einzufordern?   

Die erfolgreiche Kandidatur von Ralph Brinkhaus um den CDU/CSU-Fraktionsvorsitz gegen den Merkel-Adlatus Volker Kauder 2018 zeigt, dass es gehen kann, wenn man den Mut und die Netzwerke hat. Wo bleibt also der Mut von Carsten Linneman, Christoph Ploß und anderen? Die werden doch wohl nicht aufgeben, nur weil die „mittleren Funktionäre“ Friedrich Merz nicht wollten. Mit einer Merkel-weiter-so-Nichtstrategie, wie sie vom Provinz-Opportunisten Markus Söder betrieben wird, wird die Union im Mittelmaß hängen bleiben. Sie würde von den Grünen überholt werden, die zwar auch nichts zu bieten haben, aber gerade in Mode sind.

Ist die deutsche Bürokratie ein Problem ?  

Zurück zur Ausgangsfrage nach Deutschlands staatlichem Leistungsabsturz. Ist es nicht auch die zähe und langsame Bürokratie, die diesen zu verantworten hat?  Die Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes sind sicher nicht inkompetenter oder fauler als früher oder als in anderen Ländern. Dennoch sind sie im Ergebnis oft weniger produktiv als andernorts, weil die Digitalisierung in Deutschland stark zurückhängt. Dies beruht jedoch auf den Budgetentscheidungen der etablierten Parteien und Politiker, die eigentlich schon lange die Mittel hätten bereitstellen müssen  —  für digitale Infrastrukturen und Endgeräte und für die Software-Schulung der Mitarbeiter.    

Der Hauptgrund liegt jedoch in den überbordenden rechtlichen Vorschriften für alles und jedes, die ausschließlich von den Politikern und Parteien in den Bundes- und Länder-Parlamenten produziert wurden. Jede Regierung und Regierungsfraktion versucht, ihr für sich genommen vermutlich ehrenwertes Anliegen mittels Gesetzen und Verordnungen umzusetzen. Aber kaum jemand überlegt, plant und rechnet aus, was das in der konkreten Praxis für die Kosten, für die Mitarbeiterstellen, für die Bearbeitungsdauern auf allen Seiten und für die Prozessanfälligkeit bedeutet. Viele Politikergebnisse sind vor allem Arbeitsbeschaffungsprogramme für Juristen.  

Man stelle sich einmal vor, ein privates Unternehmen auf einem wettbewerblichen Markt würde ebenso handeln: Oben Ziele beschließen und nach unten sagen „Macht mal“, ohne für eine Detailplanung und deren Mittel zu sorgen. Wie lange wäre ein solches Unternehmen wohl wettbewerbsfähig?


[1]           Es dürfte weitgehend akzeptiert sein, dass über länge Zeiträume nicht alle Politiker der Regierung immer aus einer bestimmten Region kommen bzw. nicht einzelne Regionen bei der Vergabe von Spitzenpositionen dauerhaft leer ausgehen sollten. Ähnliches kann man in einem parteipolitischen Kontext evtl. für die Zugehörigkeit zu einem Parteiflügel, für das Geschlecht und andere Proporzkriterien postulieren. Dass es aber auch kurzfristig relevant sein soll und somit für jede einzelne Regierungsbildung gelten muss, ist jedoch nicht nachvollziehbar und mindert die fachliche Qualität des Kabinetts.

[2]           Anja Karliczek hat zunächst im elterlichen Betrieb eine Hotellehre gemacht und anschließend eine Banklehre. Danach hat sie an der Fern-Uni Hagen berufsbegleitend BWL studiert.

[3]           Interessant ist, dass Ähnliches auch für die europäische Ebene gilt. Die dortigen Kommissare (also die zuständigen Minister für bestimmte Fachgebiete) entstammen gleichmäßig allen Mitgliedsstaaten, unabhängig von der Ländergröße und der Verfügbarkeit kompetenter Fachvertreter. Jeder Mitgliedsstaat nominiert eine Person ohne Bezug auf das Ressort, das erst nachträglich zugeteilt wird. Immerhin unterzieht das EU-Parlament jede/n Kommissar/in einem Hearing und könnte als dessen Folge die Kommission als Ganzes ablehnen, was bisher in einzelnen kritikwürdigen Fällen zum Austauch von Kandidaten geführt hat.

[4]           Vgl. Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht, Stuttgart, S. 117ff

[5]           In den USA benötigt jeder Minister, der vom Präsidenten vorgeschlagen wird, die Zustimmung des Senats, wobei der Abstimmung eine Anhörung vorausgeht, in der inhaltliche, fachliche und persönliche Aspekte Gegenstand der Befragung sein können. Wäre das auch bei Bundesministern der Fall, wäre die fachliche Qualität des Kabinetts sicher deutlich höher. Dies würde wiederum starke Anreizwirkungen auch auf verschiedene andere politische Breiche erzeugen.   

[6]           Eine Ausnahme bildet das Ende der Ära Kohl als Angela Merkel, vorher ”Kohls Mädchen”, die Entmachtung Helmut Kohl befördert hat und später selbst … Normalerweise fördert eine Spitzenperson die eigenen Seilschaftsmitglieder auch noch nach oder kurz vor dem Ende der eigenen Karriere. Angela Merkel hat jedoch die Position von Annegret Kramp-Karrenbauer ganz egoistisch schon vorher ruiniert und versucht dies gerade bei ihrem prospektiven Nachfolger Armin Laschet.  

[7]        Wenn zwei oder mehr Parteien eine Koalition bilden, werden die Ministerposten numerisch nach Machtgesichtpunkten auf die Parteien verteilt, die diese nach Belieben besetzen können, ohne dass vorher geprüft würde, ob die betreffende Partei überhaupt über einschlägig kompetente Ministerkandidaten für dieses Portefeuille verfügt.

[8]        Viele Abgeordnete einer Regierungspartei halten eigene Ministerernennungen für eine angemessene Belohnung für loyale Parteiarbeit. Ministerberufungen von außen betrachten sie tendenziell als einen Affront gegen ihre Ambitionen. Obwohl in vielen Fällen hochqualifizierte externe Kandidaten zur Verfügung stünden, die als Minister vermutlich eine gute Performance für den Erfolg der Regierung liefern würden, entscheiden sich die Spitzen der Parteien und der Regierungschef meistens für fraktionsinterne Lösungen, da dies für die Absicherung ihrer eigenen Positionen machtpolitisch opportun ist.

[9]           Angela Merkel hat dabei noch das enorme Glück gehabt, dass sich die AfD zu einer unappetitlich rechten und rechtsradikalen Partei verändert hat, die nicht einmal mehr die zahlreichen Proteststimmen (auch eine Folge schlechter Regierungspolitik) abfischen kann. Wäre die AfD noch die Partei ihrer Gründung 2013 (mit Lucke, Henkel, Starbatty und vielen anderen), müsste die CDU heute strampeln, um noch 20% der Wählerstimmen zu erreichen.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN