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1 Einleitung
In Demokratien in Deutschland und anderen Ländern ist das Parlament das zentrale Gremium für die politische Repräsentierung der Bevölkerung und der Ausgangspunkt der demokratischen Legitimation für viele weitere staatliche Gremien und Akteure.[1] Deshalb kommt der Wahl der Abgeordneten eine eminent hohe Bedeutung zu. Die Qualität des Ergebnisses hängt auch von der Eignung der Wahlverfahren ab, die im Mittelpunkt dieses Beitrags stehen.
Die mannigfache und zum Teil heftige Kritik an der Politik in Deutschland und anderen europäischen Ländern ist keine Kritik an der Demokratie (obwohl manche das so interpretieren wollen), sondern an den politischen Akteuren und ihren Ergebnissen. Viele Bürger in Deutschland und anderen Ländern haben große Zweifel an einigen Strukturen und Ergebnissen der konkreten Politik und an den Parteien und Politikern, die dafür verantwortlich sind. Demoskopische Erhebungen zeigen seit langem, dass viele Bürger den Politikern und Parteien schlechte Zeugnisse ausstellen.[2]
Es fehlt dort an Fachkompetenz, an Lebenserfahrung und an einer primären Orientierung an den Interessen der Bürger, in Deutschland gut und sicher leben zu können. Letzteres erfordert unter anderem, dass die staatlichen Infrastrukturen und die staatlichen Dienstleistungen gut funktionieren, was gegenwärtig oft nicht der Fall ist. Stattdessen dominiert bei Politikern und Parteien eine individuelle und/oder kollektive Überideologisierung. Außerdem fehlt es an Pragmatismus und an Leistungsorientierung für möglichst effiziente Problemlösungen im Interesse der Bürger. Dies führt unmittelbar zu der Annahme, dass viele parlamentsrelevante Fachgebiete nicht mit hinreichender Fachkompetenz von Abgeordneten besetzt sind.[3]
Es existiert im demokratischen Rekrutierungsprozess kein Anreizmechanismus, der dafür sorgen könnte, dass für jedes parlaments-relevante Fachgebiet bzw. gesellschaftlicher Lebensbereich ein Mindestmaß an inkorporierter Fachkunde vorhanden ist. Es könnte auch sein, dass das Parlament in weiten Wissensbereichen weitgehend blank ist. Dagegen werden in fast allen anderen Feldern der Gesellschaft (Unternehmen, öffentlicher Dienst, Verbände, Wissenschaft etc.) die Posten für qualifikationserfordernde Funktions- und Entscheidungsträger entsprechend der jeweils benötigten Fachkompetenzen besetzt, die durch einschlägige Ausbildungen und praktische Erfahrungen in den betreffenden (oder benachbarten) Fachgebieten entstehen. Die Einstellung und der Aufstieg in besonders verantwortliche Führungspositionen erfolgt dabei überwiegend nach Qualifikations-, Leistungs- und Erfolgskriterien. Das ist in der Politik anders.
Es gilt vor allem für den Bundestag, der auf besonders weitgespannten und heterogenen Feldern Entscheidungen trifft. Die daraus resultierenden Anforderungen werden noch dadurch erhöht, dass es in Deutschland zur staatlichen Tradition gehört, neben den Zielen und Prinzipien auch noch zahlreiche Details durch verbindliche Vorschriften generell und bundesweit zu regeln — eine wesentliche Ursache der überbordenden Bürokratie — anstatt die Umsetzung dem „gesunden Menschenverstand“ der jeweiligen Akteure zu überlassen.
Dabei muss man sich vor Augen halten, dass die Folgen von Entscheidungen des Bundestages — und damit gegebenenfalls auch von deren Unzulänglichkeiten, Fehlentwicklungen etc. — weit über das hinausgehen, was von den Bürgern üblicherweise als Bundespolitik aufgefasst wird. Viele Bürger haben seit längerer Zeit den Eindruck, dass die staatlichen Infrastrukturen und Dienstleistungen immer schlechter funktionieren. Sie machen dafür — zu Recht — „die Politik“ (also die gewählten Parteien und Politiker) verantwortlich, die den Bürgern als Gegenleistung für eine im internationalen Vergleich außerordentlich hohe Steuerbelastung keine adäquaten Leistungen bereitstellt.
In einigen Bereichen ist die verantwortliche staatlichen Ebene (und damit deren politische Akteure) offensichtlich. Zum Beispiel ist die Tatsache, dass die Deutsche Bahn inzwischen ziemlich marode ist und den Bürgern und den ausländischen Besuchern keine funktionierenden und verlässlichen Verkehrleistungen zur Verfügung stellt, zu einem erheblichen Teil darauf zurückzuführen, dass die Bundesregierungen seit mehreren Jahrzehnten die notwendigen Reparaturen und Investitionen unterlassen und damit die Infrastrukturen heruntergewirtschaftet haben. Ein Blick in Länder mit funktionierenden Eisenbahnsystemen (z.B. Schweiz, Frankreich, Japan) hätte genügt, um zu lernen, wie es dort gemacht wird und welche Finanzmittel erforderlich sind — von Kapazitätsausweitungen und Neubaustrecken noch ganz zu schweigen. Es setzt allerdings Sachkenntnis und Verantwortungbewusstsein der Politiker für die staatliche Daseinsvorsorge voraus — vor allem, wenn die Politiker sich unter Insider-Lobbydruck weigern, der ökonomischen Expertise zu folgen und die geeigneten Bereiche durch einen effektiven Wettbewerb zu organisieren.
In anderen Bereichen treten die Probleme vor Ort (d.h. auf der kommunalen Ebene) in Erscheinung, werden jedoch durch die Gesetzgebung oder die Haushaltsentscheidungen des Bundestages verursacht. In einigen Fällen auch „nur“ durch den zusätzlichen Verwaltungaufwand bei der Exekution von Bundesgesetzen oder durch die Kosten von deren Sekundärfolgen. Wissen die Bundestagsabgeordneten über die Folgen vor Ort Bescheid? Interessiert es sie überhaupt? Oder sind sie damit zufrieden, ihrer Klientel einen kurzfristigen, vermeintlichen Erfolg präsentieren zu können?
Beispiele liefert etwa die Migrationspolitik, die auf der Bundesebene gemacht wird, aber zu einem erheblichen Teil vor Ort exekutiert und ertragen werden muss. Es ist leicht, im Bundestag Beschlüsse im Kontext von „Wir schaffen das“ zu fassen, wenn man die Kosten und Probleme bei den Kommunen und Kreisen abladen kann, ohne diese dafür adäquat zu kompensieren. Dies betrifft nicht nur die direkten Kosten, sondern auch die Wirkungen auf die Wohnungsmärkte, auf die Qualität der Schulen, auf die Kriminalität und auf das Unsicherheitsgefühl der Bürger etc.
Trotz der hohen inhaltlichen Anforderungen, die die Gesellschaft an die Bundestagsabgeordneten stellen müsste, sind die bedarfsorientierten Fachkompetenzen bei den Rekrutierungsprozessen, deren Bedeutung für die Zukunft der Gesellschaft kaum überschätzt werden kann, in der Regel kein bedeutsames Selektions- bzw. Wahlkriterium. Dort dominieren insbesondere politisch-normative Ausrichtungen, Seilschaften, regionale Aspekte, Geschlecht etc.
Dies betrifft im ersten Schritt die Wahlkriterien für Kandidaten innerhalb der Parteien. Das heißt die Qualifikationsfrage müssten sich zunächst die Parteimitglieder stellen, die die Kandidaten auswählen, die dann den Bürgern zur Wahl angeboten werden. Diese parteiinternen Vorgänge sind auch deshalb hochgradig relevant, weil die Wähler bei der eigentlichen Parlamentswahl im bisherigen Wahlrecht so gut wie keine Auswahlmöglichkeiten zwischen verschiedenen Kandidaten haben (vgl. Abschnitt 2). Sie könnten also mit ihrer Stimme nicht zwischen qualifizierten und unqualifizierten Kandidaten unterscheiden, selbst wenn sie deren Eigenschaften und Qualifikationen kennen würden, was jedoch meistens nicht der Fall ist. Wäre dies deutlich anders, hätte es auch positive Rückwirkunge5n auf die parteiinternen Selektionsprozesse.
2 Das gegenwärtige Wahlrecht
2.1 Entstehung des bisherigen Wahlrechts
Das gegenwärtige Bundestagswahlrecht wurde im Kern 1953 vom damaligen Bundestag konzipiert und beschlossen. Als wichtige Kriterien für ein demokratisches Bundestagswahlrecht galten insbesondere
- Repräsentativität des Parlaments. Das heißt, das Parlament soll bezüglich der normativen Elemente, Weltanschauungen, Wertvorstellungen, Interessen etc. ungefähr so zusammengesetzt sein wie die Bevölkerung, die es vertritt.
- Personalisierung des Wahlrechts. Das heißt, die Wähler sollen einen wesentlichen Einfluss auf die Personen haben, die als Abgeordnete ins Parlament gelangen).
Beide Kriterien können auch heute noch als vernünftige Prinzipien für ein Parlamentswahlrecht gelten. Das erste Kriterium wurde seither relativ gut erfüllt, das zweite fast gar nicht. Insgesamt hat sich das damals geschaffene Wahlverfahren im Zeitablauf als verfehlt erwiesen. Dieses bestand primär darin, zwei getrennte Stimmen für die Wähler einzuführen, nämlich
- eine Erststimme (Personenstimme, für die Wahl eines Wahlkreiskandidaten), die eine Personalisierung des Wahlrechts bewirken sollte, und
- eine Zweitstimme (für die jeweiligen Landeslisten der Parteien), die die Sitzverteilung im Bundestag bestimmt. Deshalb dominiert für die Zweitstimmen das Verhältnis-Wahlverfahren, das den vernünftigsten Teil des Bundestagswahlrechts darstellt.
Die Trennung in Erst- und Zweitstimme und speziell die Interaktion beider Stimmen ist nicht nur international sehr ungewöhnlich und ziemlich kompliziert. Die Konstruktion war (und ist) auch die Ursache für zahlreiche Mißverständnisse, Fehlentwicklungen und Novellierungen des Wahlrechts, die teilweise durch Urteile des Bundesverfassungsgerichts angeordnet wurden.[4]
Das Wahlverfahren von 1953 führte unter anderem zu logischen Konflikten zwischen Erst- und Zweitstimmen bei der Bestimmung der Mandate. Man versuchte dies durch Überhang- und Ausgleichsmandate zu lösen, was zu übergroßen Parlamenten führte[5] und das undurchdachte und verfehlte Nebeneinander von Erst- und Zweitstimmen nur noch offensichtlicher machte. Es führte außerdem zu starken Asymmetrien der Relevanz beider Stimmen in unterschiedlichen Bundesländern mit divergierenden Größen und Parteienstrukturen.
Aufgrund der offensichtlich werdenden Mängel des Bundestagswahlrechts wurden seither diverse Reformen versucht, die aber oft zu ähnlich verfehlten Verfahrensweisen führten wie die, die sie korrigieren wollten. Eine zentrale Ursache dafür war die Tatsache, dass die jeweiligen Parlamentsmehrheiten selbst ein Wahlrecht beschließen konnten und sie dabei ihre eigenen parteiegoistischen Vorteilen verfolgt haben und nicht die Zielsetzung realisierten, ein überzeugendes und längerfristig funktionierendes Wahlrecht zu schaffen. Dass die jeweiligen Mehrheitsparteien selbst das Wahlrecht beschließen und damit auch die Konkurrenzparteien benachteiligen können, ist ein Konstruktionsfehler des Grundgesetzes.[6]
2.2 Eine Personalisierung wurde verfehlt
In unserem Bundestagswahlrecht entscheidet die Gesamtheit der Wähler über die quantitative Zusammensetzung des Parlaments nach Fraktionen, was gleichbedeutend mit der normativen Ausrichtung (z.B. links, konservativ, liberal, grün, rechts etc.) der Abgeordneten und Parteien ist, wie es sich tendenziell in deren Wahlprogrammen und Abstimmungsverhalten widerspiegelt. Das ist bedeutsam, aber es ist auch schon alles.
Ein gravierendes Problem ist (entgegen der allgemeinen Vorstellung) der weitgehende Ausschluss der Wähler von einer Mitbestimmung über die einzelnen Personen, die als Abgeordnete ins Parlament gelangen. Das entscheiden bei den Erststimmen und bei den Zweitstimmen die Parteien praktisch allein. Dies erhöht die Last der Verantwortung für alle Parteien, ihre Kandidaten- und Listen-Positionen mit geeigneten Personen zu besetzen. Dies beinhaltet nicht nur die normative Anschlussfähigkeit mit der eigenen Partei, sondern auch das Vorhandensein hinreichender Qualifikation, Erfahrung und Professionalität zur Ausübung der Funktionen als Bundestagsabgeordnete.
Der sehr geringe Einfluss der Bürger darauf, von welchen Personen sie im Parlament vertreten werden, sollte für eine Demokratie eigentlich unakzeptabel sein und Reformanstrengungen auslösen. Dazu soll das vorliegende Papier anregen.
2.3 Wahlkreis-Kandidaten
Sogar bei den Wahlkreiskandidaten, die eigentlich als Inbegriff der Personalisierung im deutschen Verhältniswahlsystem gedacht waren, haben die Wähler (anders als von vielen vermutet) einen nur geringen und eher theoretischen Einfluss auf die Kandidaten, wenn man realistische Wahlmotive der Bürger zugrundelegt.
Jede Partei stellt in jedem Wahlkreis nur eine/n einzige/n Kandidaten/in auf. Bei welchem Kandidaten aus der Menge der Kandidaten aller Parteien ein Wähler sein Kreuz macht, entscheidet sich in der Praxis ganz überwiegend nach seiner/ihrer Parteipräferenz und nicht (wie es der Intention der Personalisierung entsprechen würde)[7] nach der Person der einzelnen Kandidaten. Die Wähler kennen diese in der Regel gar nicht.[8]
Wenn die Wähler keinen Einfluss auf die zukünftigen Abgeordneten haben, kommt es umso mehr auf die vorausgehenden Rekrutierungsprozesse innerhalb der Parteien an. Allerdings machen die Aktiven aller Parteien insgesamt nur 0,3% der Bevölkerung aus.[9] Von diesen wiederum ist nur ein kleiner Anteil bei den relevanten Parteitagen präsent. Die aktive Rekrutierungsbasis, die in den Parteien über die Kandidaten entscheidet, ist also extrem klein. Zusätzlich wird intern über die Parlamentskandidaten faktisch von einer kleinen Gruppe von Funktionären vorentschieden.[10]
Die meisten Wähler interessieren sich bisher für die Personen überhaupt nicht, weil im Parlament die Listen- und die Wahlkreis-Abgeordneten der gleichen Fraktionsdiziplin unterliegen. Die Auswahlmöglichkeit zwischen den Direktkandidaten verschiedener Parteien ist im deutschen Politiksystem für die meisten Wähler praxisfern und irrelevant. Da jede Partei in jedem Wahlkreis nur eine/n einzige/n Kandidaten/in aufstellt, ist für jeden Wähler aufgrund seiner Parteipräferenz seine Stimme bereits determiniert.
Wenn das Wahlrecht es stattdessen vorgeben würde, dass jede Partei mehrere Kandidaten pro Wahlkreis aufstellt, zwischen denen die Wähler entscheiden können, würde dies zu einer echten Personalisierung führen.[11] Dann würde es sich für die Kandidaten auch lohnen, mit Kompetenzen, politischen Schwerpunkten und Positionierungen um Stimmen zu werben. Folglich könnten auch die Wähler dieser Partei ihre diesbezüglichen Präferenzen zum Ausdruck bringen und hätten damit deutlich mehr Einfluss auf die personelle und politische Zusammensetzung des Parlaments.
Dabei muss man berücksichtigen, dass die Wahlkreisdirektkandidaten bisher nur für sehr wenige Parteien in einem Wahlkreis überhaupt relevant sind, nämlich nur für diejenigen, die eine realistische Chance auf ein Direktmandat haben.[12] Für alle anderen Parteien sind die Wahlkreisstimmen also irrelevant. Mehr oder weniger gewonnene Direktmandate haben außerdem keinen Einfluss auf die Fraktionsgrößen im Parlament, da ihre Zahl von den jeweiligen Landeslistenmandaten abgezogen wird.
Vorteile großer Wahlkreise
In Deutschland sind die Wahlkreise relativ klein (ca. 200.000 Wahlberechtigte) und entsprechend zahlreich (299).[13] Wenn die Wahlkreise größer wären und eine Partei aus einem Wahlkreis gegebenenfalls auch mehrere Kandidaten ins Parlament entsenden könnte, hätten erstens die Wähler eine größere Auswahl von Kandidaten und zweitens hätten die Parteimitglieder eine größere Auswahl bei der Bestimmung der Kandidaten, die die Partei den Wählern anbietet. Drittenswäre auf beiden Stufen die Konkurrenz um aussichtsreiche Kandidaturen und Parlamentssitze intensiver.[14]
Analog zu wirtschaftlichen Güter- und Dienstleistungsmärkten führt eine Konkurrenz mehrerer Anbieter in der Regel zu einem besseren Angebot. Dies gilt grundsätzlich auch für die Auswahl von Kandidaten für Parlamentsmandate und andere politische Ämter. Es betrifft sowohl die allgemeinen Wahlen durch die Bürger als auch die parteiinternen Wahlen für die Kandidaturen. Der Wettbewerb wird intensiver sein und die Marktzugangshürden niedriger, wenn die Wahlkreise größer wären als bisher. Beides lässt auch bessere Ergebnisse bezüglich der Qualität der Abgeordneten und des Parlaments erwarten.
Die etablierten Abgeordneten erhalten erhebliche Mittel zur Beschäftigung von Mitarbeitern (jede/r gegenwärtig 26.650 Euro im Monat) und verwenden nicht selten einen wesentlichen Teil davon für ihre „Wahlkreisbetreuung“, was im Wesentlichen auf eine Absicherung der Wiederwahlchancen in ihrer Partei vor Ort abzielt. Sie sorgen auf Parteitagen für die Präsenz „der richtigen Leute“, um für sich selbst und ihre Netzwerke Positionen (z.B. Direktkandidaturen, Listenplätze, Delegiertenmandate etc.) zu erringen und Konkurrenten fernzuhalten. Damit werden „Überraschungen“ auf dem Parteitag weniger wahrscheinlich. Dies hat schon im Vorfeld abschreckende Wirkungen auf potentielle Gegenkandidaten. Im Wesentlichen kommen dann nur Etablierte tatsächlich zu einer Kandidatur. In vielen Fällen gibt es dann auf der Wahlkreiskonferenz für die Mitglieder gar keine Auswahl mehr.[15]
Da die regionale Parteispitze in den Wahlkreisen zusammen mit der Seilschaft des bisherigen Mandatsinhabers meistens für die erwünschte Wiederwahl sorgt, reduziert dies die parteiinterne Konkurrenz noch weiter, was für die Qualität des Parlaments problematisch ist. Die Wettbewerbsbeschränkungen und Konkurrenzvermeidungen jeder Art sind bei den bisherigen kleinen Wahlkreisen leichter zu realisieren und wirkungsvoller als bei großen. Bei letzteren wäre auch der „natürliche Incumbent-Vorsprung“ kleiner als bei kleinen Wahlkreisen, bei denen die Zugangsbarrieren häufig für Newcomer und Außenseiter nur schwer überwindbar sind.
Für das Ergebnis spielt es eine wesentliche Rolle, ob die Entscheidung über die Kandidaten auf einem Präsenzparteitag, bei dem die Zahl der Abstimmenden in der Regel klein ist, oder durch schriftliche Abstimmungen fällt. Auf regionalen Wahlkreisversammlungen gibt es (neben dem oben Gesagten) eventuell Zufallsmehrheiten oder (noch häufiger) solche, die durch eine gezielte Terminierung oder Informationspolitik befördert werden, was bei kleinen Wahlkreisen leichter fällt. Bei einer schriftlichen Abstimmung ohne Präsenz (auf Papier oder online) bei der alle regionalen Parteimitglieder wahlberechtigt sind, spielen Verzerrungseffekte eine deutlich geringere Rolle, u.a. weil das Elektorat größer ist. Insofern wäre es deutlich besser, wenn über die Kandidaten durch schriftliche Abstimmungen (Papier oder online) durch alle Parteimitglieder des Wahlkreises entschieden wird.
In jedem Fall ist es unabdingbar, dass zahlreiche relevante und aussagekräftige Informationen (Lebenslauf, Ausbildungen, Berufe, sonstige Erfahrungen etc., vgl. Abschnitt 4.2) für alle Wahlberechtigten bereitgestellt werden, die vorher von einer objektiven Instanz auf Richtigkeit und Vollständigkeit überprüft wurden.
2.4 Landeslisten
Die Landeslisten zur Bundestagswahl, deren Platzierung die Chancen auf ein Mandat bestimmen, werden ausschließlich von den Parteien aufgestellt. Dies erfolgt üblicherweise durch relativ wenige Delegierten auf Präsenz-Landesparteitagen. Am Wahltag (oder vorher durch Briefwahl) haben die Bürger keinerlei Möglichkeit, die Reihenfolge der Kandidaten und damit deren Chancen auf ein Parlamentsmandat zu beeinflussen. Bei einer Partei, die in dem betreffenden Bundesland viele Direktmandate gewinnt, ist die noch verfügbare Restzahl an aussichtsreichen Listenplätzen entsprechend geringer.
Im Vergleich mit einem Wahlkreisparteitag lässt ein Landesparteitag strukturell bei einer ersten Annäherung grundsätzlich mehr innerparteilichen Wettbewerb und geringere Barrieren für Newcomer erwarten. Allerdings ist es in vielen Parteien üblich, dass die aussichtsreichen Listenplätze bevorzugt an solche Kandidaten vergeben werden, die in ihrem Wahlkreis als Direktkandidaten aufgestellt worden sind. Damit schlagen die Wirkungen aus den wettbewerbs-beschränkten Wahlkreisen auch auf die Landeslisten durch. Die Effekte der abgesicherten parteiinternen Wahlkreisdominanz sind für die Parlamentszusammensetzung dadurch weit größer, als die Zahl der Wahlkreise vermuten lässt.
2.5 Sperrklauseln
Seit 1953 gilt bei den Bundestagswahlen eine 5%-Sperrklausel.[16] Diese wurde von der damaligen Bundestagsmehrheit mit der offiziellen Begründung eingeführt, dass man eine „Zersplitterung“ des Parlaments verhindern wolle,[17] um eine leichtere Koalitionsbildung zu ermöglichen.[18]
Sperrklauseln sind nicht nur eine unfaire Diskriminierung neuer und kleiner Parteien. Sie mindern auch die Repräsentativität und die Responsivität des Parlaments und damit dessen demokratische Legitimation.
2.6 Probleme durch das Nebeneinander von Erst- und Zweitstimmen
Im handgestrickten Wahlrecht von 1953 musste aufgrund des selbstgeschaffenen Nebeneinanders von Erst- und Zweitstimmen ein Auszählungsverfahren zur Besetzung der Parlamentssitze gefunden werden, das beide Stimmen zusammenführt.
Die vorgesehene Methode bestand darin, dass die einer Partei in einem bestimmten Bundesland nach dem Verhältniswahlrecht zustehende Zahl von Listenmandaten um die Zahl der Wahlkreisdirektmandate gekürzt wurde, die die Partei in diesem Bundesland gewonnen hat. Technisch hat dies für die meisten Parteien und die meisten Bundesländer auch wie vorgesehen funktioniert. Dies war auch der Tatsache zu verdanken, dass in den Anfangsjahrzehnten nur zwei große Parteien (CDU/CSU und SPD) existierten, die in den Ländern (nahezu) alle Direktmandate gewonnen und hohe Zweitstimmenanteile erreicht haben. Für alle anderen Parteien funktionierte das Verfahren damals ohnehin wie geplant. Bei der Union und der SPD gab es Länder, aus denen sie überwiegend Direktkandidaten in den Bundestag entsandt haben und andere mit überwiegend Listenkandidaten. Die daraus entstehenden Asymmetrien für die individuellen Wahlchancen waren aber nur innerparteilich relevant.
Dies änderte sich erst dann, als CDU, CSU und SPD in einigen Ländern mehr Direktmandate gewannen, als ihnen nach dem Verhältniswahlrecht zustanden. Aus dem Dilemma kam man mit einer vermeintlich konfliktminimierenen Lösung heraus und beließ den betreffenden Parteien in den jeweiligen Bundesländern ihre „Überhangmandate“. Diese wurden zur Wahrung der interparteilichen Proportionalität durch Ausgleichsmandate kompensiert.[19] Dadurch wuchs allerdings die Bundestagsgröße stark an.[20] Die Überhangmandate waren eine Folge der Tatsache, dass mit zunehmender Zahl von Parlamentsparteien (zusätzlich Grüne, Linke, AfD) die Zweitstimmenanteile der Parteien sanken, die Wahlkreiskandidaten jedoch weiterhin nach dem Mehrheitswahlprinzip gewählt wurden.
Da die Demokratieregeln, zu denen auch die Trennung von Erst- und Zweitstimmen, das Wahlverfahren, die Größe der Wahlkreise etc. gehören, von den Bundestagsabgeordneten selbst konzipiert und beschlossen werden, ist es nicht erstaunlich, dass solche Regeln entstanden sind, die jeweils ihren eigenen Interessen dienten. Die Ursache ist das Legitimationsmonopol des Bundestages.[21] Speziell bezüglich der Demokratieregeln kann man es als einen Konstruktionsfehler des Grundgesetzes bezeichnen, wenn (bei einer Analogie zum Sport) die Spieler gleichzeitig die Regelsetzer sind und sie auch die Schiedsrichter (Bundesverfassungsgericht) selbst wählen.
3 Elemente eines neues Wahlverfahrens zum Bundestag
3.1 Struktur des Wahlprozesses
Das nachfolgend dargestellte neue Wahlverfahren zum Bundestag besteht wie schon bisher aus zwei Stufen, nämlich (a) der innerparteilichen Wahl der Kandidaten und (b) die Wahl der Kandidaten zu Parlamentsabgeordneten durch die Bürger.
In der ersten Stufe entscheiden die Parteien über die Kandidaten, die sie den Bürgern zur Wahl stellen wollen. Die betreffenden Parteien signalisieren damit, dass der jeweilige Kandidat ungefähr ihre politischen Positionen vertritt, die bei den Wählern grundsätzlich besser bekannt sind als diejenigen der Kandidaten. Außerdem signalisiert die Partei mit einer Kandidatenaufstellung bzw. Listenplatzierung, dass sie den/die Kandidaten/in qualitativ für geeignet hält, die Abgeordnetenfunktionen auszufüllen und übernimmt — in den Augen der Öffentlichkeit — implizit auch eine Gewähr dafür. Außerdem offenbart die Partei mit einer Listenreihung auch ihre relativen Präferenzen für ihre einzelnen Kandidaten.
Während die innerparteilichen Kandidatenwahlen in den bisherigen Verfahrensregeln (über elementare demokratische Anforderungen hinaus) wenig Beachtung finden, wird im hier vorgeschlagenen Verfahren darauf deutlich mehr Wert gelegt, weil dies für die Qualität der Abgeordneten und damit des Parlaments von außerordentlich großer Bedeutung ist.
In der zweiten Stufe entscheiden die Wähler, welche der Parteikandidaten sie ins Parlament entsenden wollen. Dabei existiert im hier dargestellten Wahlrecht keine Trennung von Erst- und Zweitstimmen (wie im geltenden Wahlrecht von 1953). Stattdessen hat jeder Wähler fünf gleichwertige Stimmen, die er nach Belieben und Kenntnisstand auf Parteien und Kandidaten verteilen kann.
Auswahl unter mehreren Kandidaten
Für die Funktionalität von Wahlverfahren zum Parlament, die durch das Wahlrecht bestimmt werden, ist es erforderlich, dass sie den Wählern (anders als bisher) die effektive Möglichkeit bieten, zwischen verschiedenen Kandidaten auszuwählen. Grundsätzlich sollen möglichst für alle Mandate, Ämter und Listenplätze mehrere Kandidaten zur Wahl stehen,[22] die um das betreffende Amt bzw. Mandat oder Listenplatz in einer Konkurrenz zueinander stehen. Dies gilt für beide Stufen des Wahlverfahrens. Dies erhöht nicht nur die Partizipation der Parteimitglieder für die Kandidatenaufstellung und der Bürger bei der Parlamentswahl, sondern auch die Qualität der Ergebnisse. Große Wahlkreise schaffen Auswahl und Wettbewerb.
3.2 Anforderungen an die Ergebnisse und Informationsstand der Wähler
Betrachten wir die beiden wichtigsten Ziele bzw. Anforderungen bei einer Parlamentswahl, nämlich die normative Repräsentativität des Parlaments und die Fachkompetenz der Gewählten.
1. Normative Repräsentativität
Im Idealfall soll das Parlament bezüglich der Wertvorstellungen, Ideologien, Interessen, politischen Präferenzen etc. auf den relevanten Feldern ungefähr so zusammengesetzt sein wie das Elektorat der Bürger, das es repräsentiert. Die Repräsentativitätsbedingung ist grundsätzlich relativ gut erfüllbar, da man grundsätzlich davon ausgehen kann, dass die Wähler über die diesbezüglichen Eigenschaften der kandidierenden Parteien hinreichend informiert sind und es mit ihren eigenen politischen Präferenzen abgleichen können.
Innerparteiliche Differenzierungen normativer Art (z.B. Parteiflügel etc.) können die Parteien intern durch die Struktur der entsprechenden Listenplatzierungen zum Ausdruck bringen. Zusätzlich bietet das in Abschnitt 4 dargestellte Wahlverfahren den Wählern — anders als bisher — die Möglichkeit, auch ihre Präferenzen für politische Unterschiede innerhalb einer Partei durch ihre Personenstimmen zur Geltung zu bringen.
2. Fachkompetenz
Die Sachverhalte und inhaltlichen Zusammenhänge, die Gegenstand oder Hintergrund von Parlamentsentscheidungen sind, sind im Laufe vieler Jahrzehnte immer schwieriger und komplexer geworden. Insofern sind auch höhereFachkompetenzen der Abgeordneten auf den politisch relevanten Feldern eine wichtige Anforderung an die Parlamente und ihre Mitglieder.
Dabei kann es nicht darum gehen, dass die Abgeordneten selbst Experten sein sollten. Die Entwicklung eines Expertentums erfordert eine starke Spezialisierung über längere Zeiträume, deren Erwerb (gerade bei Politikern) in Zeitkonkurrenz mit anderen Aufgaben und Zielen steht. Aber die Abgeordneten sollten die Beratungsergebnisse von Experten nachvollziehen und politisch bewerten können. Dafür ist eine fachliche Differenzierung einer Fraktionnotwendig, aber nicht hinreichend.
Die Bedingung der Fachkompetenz ist beim gegenwärtigen Wahlrecht und bei den gegebenen Verhaltensweisen und Usancen der Parteien kaum zu erfüllen, weil die fachliche Qualifikation schon bei den innerparteilichen Wahlmotiven der Parteimitglieder nur eine geringe Relevanz hat. Deutlich höhere Relevanz haben z.B. die normative Anschlussfähigkeit, die Zugehörigkeit zu bestimmten Seilschaften, gemeinsame Karriereerfahrungen etc.
Wegen der Überrepräsentierung von Juristen und öffentlichem Dienst im Parlament ist die Erwartung bzw. Hoffnung auf eine hohe Fachkompetenz in nicht-juristischen Feldern schwer erfüllbar,[23] weil die in fast allen anderen Bereichen der Gesellschaft üblichen Bedingungen und Verfahrensweisen (nämlich Fachkundeprüfungen, Examina etc.) bei Parlamentswahlen aufgrund demokratischer Prinzipien nicht in Betracht kommen. In vielen Berufsfeldern der Gesellschaft ist schon die Erstanstellung von einem bestimmten (also fachlich einschlägigen) Examen oder einem anderen Ausbildungsabschluss abhängig. Auch die weitere Karriere ist dort in der Regel primär von der Fachkompetenz und der (oft intersubjektiv messbaren) Leistung im Beruf abhängig.
Derartige exogene Fachkundeprüfungen oder auch nur fachliche Mindestkriterien stehen für Abgeordnete nicht zur Verfügung, da sie in der Praxis mit demokratischen Rechten (freies Auswahlrecht der Wähler) kollidieren würden. Insofern hängt alles von den Entscheidungen der Parteimitglieder und der Wähler ab. Dies wiederum erfordert, dass die Parteimitglieder und die Wähler einen leichten Zugang zu objektiven, extern überprüften Informationen über die Lebensläufe, Berufe, Qualifikationen etc. der Kandidaten haben, um dies bei der Wahlentscheidung berücksichtigen zu können.
Hinreichende Information der Wähler über die Kandidaten
Gegenwärtig ist der Informationsstand der Wähler über die für sie relevanten Kandidaten sehr gering, was angesichts der Tragweite der Entscheidungen, die die gewählten Kandidaten später im Parlament treffen werden, „eigentlich“ unakzeptabel ist. 75% der Wähler kennen nicht einmal die Namen der Kandidaten,[24] von Lebensläufen, Ausbildungen, Berufen, sonstigen Ämtern und Tätigkeiten sowie politischen Positionen ganz zu schweigen.
Dies kann man allerdings auch damit erklären, dass die Wähler im bisherigen Wahlrecht ohnehin nicht zwischen verschiedenen Kandidaten wählen können. Insofern wäre ein dies-bezüglicher Informationsaufwand für die Wähler nicht lohnend. Das Interesse der Wähler an den Charakteristika, Erfahrungen und Qualifikationen der Kandidaten dürfte deutlich höher sein, wenn sie zwischen verschiedenen Kandidaten wählen könnten, was bei dem hier skizzierten Wahlrecht (Abschnitt 4) explizit der Fall ist.
Beim nachfolgend erörterten Wahlrecht wird jeder Kandidat verpflichtet, umfangreiche, relevante Personalinformationen (Lebensläufe, Ausbildungen, Abschlüsse, ausgeübte Berufe, andere Tätigkeiten etc.) zu liefern, die für das angestrebte Mandat relevant sein können. Hinzu kommen Angaben über Mitgliedschaften in Verbänden, NGOs, Lobbygruppen etc., für die er/sie in den letzten Jahren professional oder ehrenamtlich tätig waren, außerdem Nebentätigkeiten, gutachterliche Befassungen etc., die für das Mandat von Bedeutung sein können. Diese Informationen müssen von ihnen nach einem von der Wahlbehörde vorgegeben Muster erstellt und belegt werden. Die Angaben werden dann von der Wahlbehörde auf Wahrheitsgehalt und Vollständigkeit geprüft.
Die geprüften Personalangaben werden erstens allen Parteimitgliedern verfügbar gemacht, die bei der Aufstellung der Kandidaten (bzw. deren Listenplätze) beteiligt sein können. Dies gibt den Parteimitgliedern die Möglichkeit, die Kandidaten gezielt zu befragen. Fragen und Antworten werden im Internet veröffentlicht.
Zweitens stehen die Personalinformationen auch für alle Wähler bei den eigentlichen Parlamentswahlen zur Verfügung. Eine Kurzfassung der besonders wichtigen Angaben wird mit der Wahlbenachrichtigung an alle Wahlberechtigten verschickt.
4 Neues Wahlverfahren – Wahl der Abgeordneten durch die Bürger
Zur Stärkung der Demokratie sollen die Bürger zukünftig einen deutlich größeren Einfluss darauf haben, welche Kandidaten einen Sitz im Parlament erhalten. Eine weit höhere Relevanz der Wähler für die Mandatsvergabe und damit eine deutlich bessere Personalisierung als bisher bewirkt das Wahlverfahren für den Bundestag, das nachfolgend dargestellt wird. Jedes Parlamentswahlrecht sollte vier Kriterien erfüllen:
1 Repräsentativität: Die Sitzverteilung der Parteien im Parlament soll die Verteilung der Stimmen der Wähler möglichst gut widerspiegeln.
2 Regionalisierung: Die Abgeordneten einer Partei sollen ungefähr so auf die Wahlkreise verteilt sein, wie es den Stimmen ihrer Wähler entspricht.
3 Personalisierung: Die Wähler sollen einen starken Einfluss darauf haben, welche Kandidaten ins Parlament gelangen.
4 Transparenz: Das Wahlrecht sollte so einfach und transparent sein, dass die einzelnen Wähler es auch ohne spezifische Erklärung verstehen und ihre politischen Präferenzen zum Ausdruck bringen können.
Die Gesamtzahl der Sitze im Parlament wird vom Wahlrecht festgelegt und durch das Wahlergebnis nicht verändert. Nehmen wir hier beispielhaft an, dass das Wahlrecht festlegt, dass der Bundestag 500 Sitze umfasst.
Optionen der Wähler
Jeder Wähler hat insgesamt fünf Stimmen,[25] die er auf eine (oder mehrere) Parteien und/oder auf einzelne Kandidaten verteilen kann. Dies ermöglicht sowohl den Bürgern, die keine personale, sondern lediglich eine Parteipräferenz haben (z.B. weil sie die Kandidaten nicht kennen) als auch solchen, die eine personenspezifische Auswahl vornehmen wollen, eine präferenz-adäquate Stimmabgabe. Für eine individuelle Wahlentscheidung, die die politischen Präferenzen einer/s Wählers/in zutreffend wiederspiegel, ist es unerheblich, ob er/sie die Auszählungsmethode kennt, die hier nachfolgend beschrieben wird.
Auszählung der Stimmen
Bei der Auszählung der Stimmen erfolgt die Umrechnung der Wählerstimmen auf einzelne Parteien, Wahlkreise und Abgeordnete logisch konsekutiv in drei Stufen:
Auszählungsstufe 1: Sitzverteilung nach Parteien im Parlament
Für eine gute Repräsentierung der Bürger ist grundsätzlich ein reines Verhältniswahlsystem am besten geeignet.[26] Als „Stimme“ für eine Partei X zur Bestimmung der Sitzverteilung im Parlament zählen alle Stimmen, die entweder direkt für diese Partei X oder für eine/n Kandidaten/in der Partei X abgegeben wurden. Das Rechenverfahren zur Herstellung der Repräsentativität ist prinzipiell das Gleiche wie schon bisher üblich.
Auszählungsstufe 2: Regionale Vertretung im Parlament durch Wahlkreise
Zur Gewährleistung einer regional adäquaten Vertretung wird Deutschland in 50 Wahlkreise gegliedert.[27] Diese sind somit zahlenmäßig geringer und durchschnittlich größer, was einen intensiveren Wettbewerb und geringere Zugangsbarrieren erwarten lässt. Für jeden Wahlkreis erstellt jede Partei eine Wahlkreisliste mit einer Reihenfolge ihrer einzelnen Kandidaten. Vgl. zum diesbezüglichen Verfahren Abschnitt 5.
In Stufe 2 findet also die Verteilung der nach Stufe 1 insgesamt erlangten Sitze jeder Partei auf die einzelnen Wahlkreise statt. Die Zuteilung der Mandate der Partei X auf die einzelnen Wahlkreise erfolgt proportional (mit adäquater Rundung) zum Anteil der X-Stimmen in diesem Wahlkreis an der Gesamtzahl aller X-Stimmen in Deutschland. Danach steht fest, wieviele Kandidaten der X-Partei aus jedem einzelnen Wahlkreis ein Bundestagsmandat erhalten.
Auszählungsstufe 3: Welche Kandidaten gelangen ins Parlament?
In Stufe 3 wird ermittelt, welche Personen die einzelnen Mandate jeder Partei in jedem Wahlkreis einnehmen werden. Da die Wahlkreise vergleichsweise groß sind, stehen jedem Wähler die Kandidatenlisten mehrerer Parteien mit jeweils mehreren Kandidaten zur Auswahl, von denen mehrere (durchschnittlich zehn je Wahlkreis) ins Parlament gelangen werden. Es besteht also nicht nur ein Wettbewerb zwischen den Parteien, sondern auch zwischen den Kandidaten einer Partei und über die Parteigrenzen hinaus.
Bei der Auszählung wird ein kombiniertes Verfahren praktiziert, deren Parameter vom Gesetz-geber quantitativ variiert werden können. Maßgeblich für die Parlamentsmandate einer bestimmten Partei in einem bestimmten Wahlkreis ist die Reihenfolge der Kandidaten nach den „modifizierten Kandidatenstimmen“ (MKS). Für die einzelnen Wähler, ihre Wahlentscheidung und ihren Einfluss ist es unerheblich, ob sie die folgende Berechnungsformel (1) kennen oder nicht. Jeder Wähler kann durch seine Stimmen für eine (oder mehrere) Parteilisten und/oder für einzelne Kandidaten seine diesbezüglichen Parteipräferenzen zum Ausdruck bringen, wobei jede Stimme für eine/n Kandidaten/in gleichzeitig als Stimme für dessen/deren Partei gezählt wird. Die „modifizierten Kandidatenstimmen“ (MKS) werden folgendermaßen berechnet:
(1) MKSi = LZi + PSi * c
Dabei ist LZi eine Listenpunktzahl nach Maßgabe der Platzierung des Kandidaten Ki auf der Wahlkreisliste seiner Partei (z.B. 10.000 Punkte für Platz 1, 9.900 Punkte für Platz 2 etc. PSi ist die Zahl der Personenstimmen, die jeder einzelne Kandidat Ki persönlich erhalten hat.
Der Parameter c (0 ≤ c ≤ …) dient dazu, die relativen Gewichte der beiden Arten von platzierungsrelevanten Faktoren (Listenplatz und Personenstimmenzahl) differenziert festlegen zu können.[28] Dieser Faktor wird nach der Stimmenzahl der einzelnen Parteien differenziert.[29]
Da die Wahlkreise hier größer sind, als das bisher der Fall ist, und mehr Kandidaten zur Wahl stehen, haben die Wähler in der Wahlkabine (oder bei der Briefwahl oder online) deutlich mehr Auswahlmöglichkeiten. Im Vergleich zum jetzigen Wahlrecht werden die Zugangsbarrieren niedriger und die Wettbewerbsintensität unter den Kandidaten wird höher sein, was für die Qualifikation der Abgeordneten und die Qualität des Parlaments vorteilhaft ist.
5 Wahl der Kandidaten in den Parteien
Anders als bisher sind beim neuen Wahlverfahren die Wahlkreise deutlich größer. Jede Partei hat grundsätzlich die Chance, aus einem Wahlkreis mehrere Kandidaten in den Bundestag zu entsenden. Auf diese Weise haben nicht nur die Wähler eine größere Auswahl bei ihrer Stimmabgabe, sondern auch die Parteimitglieder des Wahlkreises bei der Wahl der Kandidaten bzw. deren Listenplätze. Daraus resultiert auf beiden Stufen ein intensiverer Wettbewerb (sowie geringere Zugangsbarrieren) um Kandidaturen und Mandate, was bessere Ergebnisse bezüglich der gewählten Abgeordneten erwarten lässt.[30]
Wie im vorigen Abschnitt beschrieben, erstellt jede Partei für jeden Wahlkreis eine Wahlkreisliste mit einer Reihenfolge ihrer einzelnen Kandidaten. Auf der Basis dieses Angebots kann der einzelne Wähler sich dann mit jeder seiner fünf Stimmen für einzelne Kandidaten und/oder für Parteien entscheiden. Über die genannte Wahlkreisliste bzw. über die Platzierung der Kandidaten auf dieser Liste entscheiden alle Parteimitglieder, die im betreffenden Wahlkreis ihren Wohnsitz haben. Dies erfolgt durch schriftliche Mitgliedervoten (Briefwahl und/oder online).
Vorher erhalten alle wahlberechtigten Mitglieder des Wahlkreises ausführliche und geprüfte Informationen über die Kandidaten, wie schon oben dargestellt. Nach der Informationsverbreitung und vor der parteiinternen Wahl finden Präsenzveranstaltungen statt, auf denen die Kandidaten zu personellen und professionellen Eigenschaften und politischen Positionen befragt werden können.
Die Reihenfolge der Kandidaten Z auf der Wahlkreisliste der Partei folgt dem Wert PKSZ,[31] der nach der einfachen Formel
(2) PKSZ = VRZ + MSZ * g ,
die analog zu Formel (1) konstruiert ist, berechnet wird.[32]
Dabei ist VRZ eine Punktzahl, die vom Platz eines Kandidaten Z auf der Liste des Wahlkreis-Parteivorstandes bestimmt wird. Diese wird dort durch eine Abstimmung über jeden Listenplatz ermittelt. Es gilt z.B. Platz 1 = 1000 Punkte, Platz 2 = 990 Punkte etc. MSZ ist die Zahl der Personenstimmen, die Kandidat Z in der parteiinternen Kandidatenwahl von seinen Parteifreunden des Wahlkreises erhalten hat.
Der Parameter g legt die relativen Gewichte von VRZ und MSZ für die Reihenfolge auf der Wahlkreisparteiliste fest. Je größer g festgelegt wird, desto höher ist bei der Kandidatenwahl der Einfluss der Parteimitglieder im Verhältnis zu dem des Vorstandes. Je geringer g vom Gesetzgeber festgelegt wird, desto höher ist der Einfluss des Vorstandes im Verhältnis zu dem der einzelnen Parteimitglieder.
6 Fazit
Das vorgestellte Wahlverfahren ermöglich einen deutlich größeren Einfluss der Wähler und der Parteimitglieder darauf, welche Personen in den Bundestag gelangen. Es ist damit deutlich partizipativer und demokratischer als die bisher praktizierten Wahlverfahren.
Es ermöglicht jeweils einen differenzierten Einfluss einerseits der Mitglieder und der Vorstände auf die Parlamentskandidaten ihrer Partei und andererseits der Wähler bei den Parlamentswahlen.
Die Strukturbedingungen sorgen für effektive Auswahlmöglichkeiten der jeweiligen Wähler unter mehreren Kandidaten. Dies führt unter diesen zu einer Konkurrenz, die im Ergebnis für eine Steigerung der Qualität sorgt. Voraussetzung dafür ist die sehr gute Informationsverfügbarkeit über die Kandidaten für die jeweiligen Wähler auf beiden Stufen des Prozesses, die zu einem hohen Informationsstand führen kann. Dies wird durch die Wahlgesetze reguliert.
[1] Vgl. zur demokratischen Legitimation Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 36ff.
[2] Vgl. für diverse empirische Erhebungen Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 65ff
[3] Eine Ausnahme bildet die Rechtswissenschaft. Da die Juristen unter den Abgeordneten stark überrepräsentiert sind, kann man annehmen, dass diesbezügliche Fachkompetenzen ausreichend vorhanden sind. Gleichzeitig macht die Zusammensetzung des Parlaments schon quantitativ verständlich, dass viele andere Fachgebiete unterbelichtet sind.
[4] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 142ff
[5] Der Bundestag hatte eine geplante Größe von 598 Sitzen. In der Wahl von 2002 wuchs diese auf 603 Abgeordnete, 2004 auf 614, 2009 auf 622, 2013 auf 631, 2017 auf 709 und 2021 auf 735 Abgeordnete.
[6] Vgl. zu den Demokratie-Regeln in der demokratischen Reformkonzeption Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 225ff.
[7] In der Praxis bestimmt dann quasi die Zweitstimme die Erststimme. Das heißt, ein Wähler mit einer Präferenz für die Partei X wählt in der Regel auch deren Direktkandidaten in seinem Wahlkreis, obwohl er diesen und dessen Konkurrenten meistens gar nicht kennt. Da vieleWahlkreiskandidaten gleichzeitig auf der Landesliste „abgesichert“ sind, entscheiden die Wähler bei den großen Parteien oft faktisch nur noch darüber, ob ein bestimmter Kandidat direkt oder via Landesliste ins Parlament kommt. Dies führt den riesigen Aufwand der Kombination von Erst- und Zweitstimmen und den damit verbundenen Ärger (Bundesverfassungsgericht) und den permanenten Reformbedarf (Aufblähung des Parlaments) ad absurdum.
[8] Die einzelnen Wahlkreiskandidaten sind den meisten Wählern nur wenig bekannt, abgesehen von besonders politikinteressierten Bürgern. Die weitaus meisten Wähler (mehr als 75 %) kennen bei den großen Parteien nicht einmal deren Namen. Bei den kleinen Parteien sind es noch mehr.
[9] In Deutschland gibt es nur eine sehr geringe Zahl von Parteimitgliedern (1,5% der Bevölkerung), die grundsätzlich über die Kandidaten entscheiden könnten. Bei ca 80% passiven Mitgliedern machen die Aktiven aller Parteien insgesamt nur 0,3 % der Bevölkerung aus, das heißt, die Rekrutierungsbasis ist aktiv und passiv nur sehr klein. Dies bedeutet, dass 99,7% der Bevölkerung bei keiner der Parteien an der Aufstellung von Kandidaten beteiligt sind.
[10] Bei den Kandidatennominierungen „im kleinen Kreis“ nutzen die Mitglieder der Seilschaften bzw. der regionalen Parteinomenklatura ihren Einfluss. Oft genug werden deren Vorschläge von den regionalen Parteitagen mangels Alternativen und Hintergrundwissen nur noch bestätigt und nicht hinterfragt.
[11] Von der Partei mit den meisten Wahlkreisstimmen in diesem Wahlkreis kommt dann derjenige Kandidat in den Bundestag, der die meisten Stimmen erhalten hat. Diese etwas indirekte Konstruktion dient dazu, nicht diejenigen Parteien zu benachteiligen, die den Wählern mehr Kandidaten zur Auswahl stellen.
[12] Eine weitere Defacto-Entmachtung der Wähler folgt aus der Existenz sogenannter „sicherer Wahlkreise“. Darunter versteht man Wahlkreise, in denen in der Vergangenheit meistens eine bestimmte Partei deutlich gewonnen hat und diese nach den aktuellen demoskopischen Erhebungen auch aktuell dominiert. In solchen Wahlkreisen ist aktuell die Erstimme der Wähler praktisch irrelevant.
[13] Als Begründung für kleine Wahlkreise wird von Parteivertretern vorgetragen, dass dadurch die Direktkandidaten eine engere Beziehung zu den Wählern hätten. Das ist aus mehreren Gründen verfehlt. Erstens kennen die weitaus meisten Wähler (75%) die Kandidaten überhaupt nicht und diese interessieren sie auch nicht. Zweitens bezieht sich das Argument (und das dahinterstehende Motiv) im Grunde nicht auf den Kontakt zu den Wählern, sondern auf den zu den eigenen Parteifreunden im Wahlkreis. Von diesen erwarten sie sich eine Wiederaufstellung als Direktkandidat für die nächste Wahl. Die Pflege der Beziehungen zu diesen Parteifreunden ist der Kern der sogenannten Wahlkreisarbeit, die umso leichter fällt, je kleiner der Wahlkreis ist.
[14] Bei kleinen Wahlkreisen ist der Anteil und die Intensität der Bekanntschaften zwischen den aktiv und passiv Beteiligten der Partei größer ist als in großen Wahlkreisen. Dies erzeugt gegenläufige Effekte. Einerseits kennen die Mitglieder die Kandidaten dann besser und können deren Fachkompetenz, politisches Geschick, charakterliche Merkmale etc. durchschnittlich besser beurteilen. Andererseits spielen persönliche Beziehungen, Freundschaften, politische und persönliche Gegengeschäfte etc. eine größere Rolle bei der Wahl, so dass eventuell ein „Kumpel“ einem „Könner“ vorgezogen wird.
[15] In 77% der Fälle bewirbt sich nur noch ein einziger Kandidat. Wenn der Amtsinhaber erneut kandidiert, ist die Sache im Grunde schon gelaufen, da zu über 90 % kein Gegenkandidat antritt. Wenn der Amtsinhaber nicht wieder kandidiert, gibt es dennoch in 57 % der „vakanten“ Wahlkreise keinen Gegenkandidaten. Das heißt die regionalen Parteifunktionäre haben schon vorher für „Klarheit“ gesorgt.
[16] Eine 5%-Sperrklausel bedeutet, dass eine Partei nur dann in den Bundestag einzieht, wenn sie auf Bundesebene mindestens 5% der Zweitstimmen erringt. Bei allen Parteien, die keine 5% erreichen, fallen alle Zweitstimmen unter den Tisch. Eine Ausnahme ermöglicht die Grundmandatsklausel für eine Partei, die mindestens drei Direktmandate gewinnt.
[17] Man kann die Sperrklausel auch als Instrument der großen Parteien interpertieren, weitere Parteien fernzuhalten, um den Wettbewerb zu reduzieren und um bereits die Wahlentscheidungen der Bürger zu beeinflussen, die ihre Stimme nicht vergeuden wollen, falls es für ihre präferierte Partei unsicher ist, ob sie 5% erreicht.
[18] Ob dieser Effekt tatsächlich eintritt, ist empirisch bisher weder bestätigt noch wiederlegt worden. Auch mit den jetzigen Sperrklauseln sind Koalitionsbildungsprobleme die gravierendsten Funktionsmängel in den parlamentarischen Demokratien in Deutschland und anderen Ländern.
[19] Für das Problem der Überhangmandate hätten sich drei simple Lösungsmöglichkeiten angeboten, nämlich 1. bundesweiter Ausgleich der Mandate (d.h. die überzähligen Mandate einer Partei wären nicht auf Länder- sondern auf Bundesebene ausgeglichen worden, geht nur bei der CSU nicht), 2. Wegfall aller Überhangmandate (simpelste Lösung, bei der jedoch einzelne Wahlkreisgewinner leer ausgegangen wären) und 3. Reduzierung der Zahl der Wahlkreise (z.B. wäre bei einer Halbierung der Zahl der Wahlkreise die Wahrscheinlichkeit von Überhangmandaten extrem gering).
[20] Der Bundestag hat eine geplante Größe von 598 Sitzen. In der Wahl von 2002 wuchs diese auf 603 Abgeordnete, 2004 auf 614, 2009 auf 622, 2013 auf 631, 2017 auf 709 und 2021 auf 735 Abgeordnete.
[21] Das Legitimationsmonopol des Bundestages kennzeichnet die Tatsache, dass der Bundestag das einzige Gremium auf Bundesebene ist, dassdurch seine Wahl (Mandat der Bürger) über eine direkte demokratische Legitimation verfügt. Alles andere wird per Delegation daraus abgeleitet. Vgl. zum Legitimationsmonopol Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 36ff. Zu den Demokratieregeln vgl. ebenda, S. 225ff. Eine Alternative präsentiert die demokratische Reformkonzeption, bei der über die Demokratieregeln der parteifreie Bürgersenat entscheidet, der von den Bürgern gewählt wird.
[22] Bei einer kleinen Partei wäre es nicht adäquat, wenn man sie zur Aufstellung vor mehr als zwei Kandidaten in jedem Wahlkreis verpflichten würde.
[23] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 61ff.
[24] Bisher bieten die mageren Berufsangaben auf dem Stimmzettel für die Wähler keine Orientierung. Diese können bisher zutreffend, übertrieben oder erfunden sein, da sie nicht von einer unabhängigen Institution überprüft werden. Einige Kandidaten haben Wikipedia-Einträge oder eigene Webseiten, deren Informationsgehalt und Verlässlichkeit sehr unterschiedlich sein kann. Diese haben oft nur den Informationsgehalt von TV-Werbespots.
[25] Für die Funktionsweise des Wahlsystems ist es unerheblich, ob vom Wahlrecht drei, fünf oder mehr Stimmen für jeden Wähler festgelegt werden.
[26] Das Verhältniswahlprinzip impliziert theoretisch eine Proportionalität von Stimmen und Parlamentssitzen. Wegen der Ganzzahligkeitsbedingung (z.B. sind 2,7 Sitze für eine Partei logisch nicht möglich) sind Um-rechnungsregeln (z.B. nach d᾽Hondt, Hare-Niemeyer oder Sainte-Laguë) schon früher eingeführt worden, die grundsätzlich das Prinzip wahren.
[27] Wenn Deutschland in 50 Wahlkreise gegliedert wird, bedeutet das für ein Parlament mit 500 Sitzen, dass jeder Wahlkreis im Durchschnitt von zehn Abgeordneten im Parlament vertreten wird. Die Funktionalität des Wahlverfahrens hängt nicht von der Zahl und Größe der Wahlkreise ab. Sie sollten allerdings so groß sein, dass eine Auswahl für die Bürger und eine Konkurrenz zwischen den Kandidaten gegeben ist.
[28] Wenn man z.B. von Seiten des Gesetzgebers den Einfluss der Personenstimmen relativ hoch und den Einfluss der Landesliste relativ gering gewichten wollte, würde er den Parameter c zahlenmäßig hoch ansetzen. Dann wäre es für einen Listenkandidaten vergleichsweise leichter, den auf der Wahlkreisliste seiner Partei vor ihm platzierten Kandidaten zu „überholen“, als das bei einem geringeren Wert für c der Fall wäre.
[29] Wenn man das Verfahren nach der genannten Formel quantitativ in gleicher Weise auf alle Parteien anwenden würde, wäre es für einen Kandidaten einer kleineren Partei schwerer, durch entsprechende Personenstimmen den vor ihm platzierten Kandidaten zu „überholen“, als das für einen Kandidaten einer größeren Partei der Fall wäre. Der Parameter cj der Partei Xj wird deshalb als proportionaler Anteil aller Stimmen festgelegt, die die Partei Xj in dem betreffenden Wahlkreis erhalten hat, sodass der Einfluss der Wähler mittels ihrer Personenstimmen bei allen Parteien des Wahlkreises relativ gleich groß ist. Für Details siehe Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 160ff.
[30] Eine zusätzliche Verbesserung der Ergebnisse könnte man erwarten, wenn sehr viel mehr Bürger in die Parteien eintreten und dort an der Auswahl der Kandidaten für öffentliche Mandte und Ämter mitwirken würden.
[31] Die Reihenfolge dieser Werte PKSZ bestimmt die Listenplatzierung analog zu Berechnungsformel (1) in Abschnitt 4, Auszählungsstufe 3.
[32] Auch für die Formel (2) gilt (ebenso wie für (1) in Abschnitt 4), dass es für die einzelnen Parteimitglieder unerheblich ist, ob sie die Auszählungsmethode im Detail kennen oder nicht.
