Die Wahlrechtsreform und die Fratze des parteipolitischen Egoismus. So ruinieren die Parteien ihr Ansehen und das des Parlaments

von Diskurs Hamburg

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1     Wahlrecht und Parteiegoismus

Das verfehlte deutsche Wahlrecht zum Bundestag war praktisch immer reformbedürtig. In einigen Fällen hat schon das Bundesverfassungsgericht aufgrund offensichtlicher Mängel in seinen Entscheidungen Reformen angemahnt, die dann vom Bundestag zögerlich und halbherzig erledigt wurden. Wirkliche Reformen waren das nicht, eher schon Heftpflaster auf Problemstellen.[1]

In den letzten Jahren wuchs dann der öffentlich wahrgenommene Reformbedarf immer stärker an, weil der Bundestagimmer größer wurde (inzwischen schon 736 statt 498 Abgeordneten). Dies beruhte darauf, dass eine fehleranfällige Kombination von Erst- und Zweitstimmen, die im internationalen Kontext eine deutsche Besonderheit darstellt, mit der Einführung von Überhang- und Ausgleichsmandaten beantwortet wurde. Dies war für die Parteien nicht nur bequem, sondern diente auch ihren egoistischen Interessen, weil mehr Mandate auch mehr Abgeordneten-Diäten, mehr Parteifreunde als Mitarbeiter und insgesamt viel mehr Finanzmittel nach sich zogen.[2]  Allerdings funktioniert ein übergroßes Parlament aus verschiedenen Gründen tendenziell eher schlechter als ein deutlich kleineres.  

Diverse Reformversuche scheiterten regelmäßig an den Parteien, die Überhangmandate gewannen und die Gemeinwohlüberlegungen hinter ihre egoistischen Interessen zurückstellten. Dies betrifft in erster Linie die CSU, die in Bayern fast alle Direktmandate gewann, von denen viele im Vergleich zu ihren Zweitstimmen „im Überhang“ waren. Es betrifft in anderen Bundesländern jedoch manchmal auch die CDU und die SPD. Der „Hauptschurke“ im Spiel der Reformverhinderung auf dem Wege zu einem vernünftigen Bundestagswahlrecht war jedoch immer die CSU, die ihren parteipolitischen Egoismus fortlaufend über alles andere gestellt hat  —  auch über jede Form wahlrechtlicher Vernunft. Wenn die CDU bei diesem Schurkenspiel nicht mitgemacht hätte, wäre entweder die CSU diszipliniert worden oder vielleicht die Fraktionsgemeinschaft von CDU und CSU am Ende gewesen, was nicht alle schlecht gefunden hätten.  

Insofern ist es nicht überraschend, dass die anderen Parteien von der CSU genervt waren, weil sie alle den berechtigten öffentlichen Vorwurf der parteipolitischen Selbstbedienung abbekamen, was ebenfalls zum extrem schlechten Image der Parteien beitrug (vgl. D7-5 und D28-5).  

Dennoch ist es ein plumper und unanständiger Versuch der (vermutlichen kurzfristigen) Mehrheit der Ampel, eine gegenwärtige Oppositionspartei, die in der Geschichte der Bundesrepublik die überwiegende Zeit ein Teil der Bundesregierung war, nämlich die CSU, in einem Last-minute-Handstreich mittels Abschaffung der bisher eher marginalen Grundmandatsklausel, möglicherweise aus dem Bundestag zu vertreiben und damit auf Bundesebene praktisch irrelevant zu machen. Ein solcher Versuch, der zu einer krassen Verletzung des Repräsentationsprinzips des Parlaments führen kann,[3] wird vor dem Bundesverfassungsgericht vermutlich keinen Bestand haben  —  wenn er in der politischen Sphäre überhaupt so lange überlebt.  

Ausgerechnet die politischen Parteien, die laufend vom Gemeinwohl reden und sich über Unternehmen und Verbände empören, die ihre eigenen Interessen vertreten, werfen jede staatstragende Attitüde über den Haufen, opfern das Gemeinwohl ihren eigenen Interessen und zeigen dabei der Gesellschaft ihre egoistische Fratze.  

2     Personalisiertes Wahlrecht ? Ja, aber wie ?  

2.1    Einfache Reformoptionen

Nach der Bundestagswahl 2021 und den nachfolgenden Koalitionsverhandlungen gehörten CSU und CDU nicht länger zur Parlamentsmehrheit. Aus diesem Grunde hätte es in der Folge eine sehr gute Chance zur überfälligen Reform des Wahlrechts gegeben (vgl. D13-4). 

Drei simple Lösungsmöglichkeiten boten sich an:[4]

1. Bundesweiter Ausgleich der Mandate

Eine einfache und plausible Reformoption besteht darin, die Überhangmandate länderübergreifend auszugleichen. Das bedeutet, dass die Anzahl der Listenmandate einer Partei auf Bundesebene (und nicht auf der Ebene der jeweils betroffenen Länder) um die Anzahl ihrer Überhangmandate reduziert werden.[5]  Auf diese Weise bleibt die Parlamentsgröße immer konstant und die Proportionalität zwischen Zweitstimmen und Parlamentssitzen ist gewährleistet.Allerdings sind dann Länder mit Überhangmandaten im Bundestag überrepräsentiert.  

2. Wegfall der Überhangmandate

Die simpelste Lösung ist der gänzliche Wegfall der Überhangmandate. Dann erhält die Partei X im Bundesland L maximal so viele Direktmandate, wie ihrer Abgeordnetenzahl nach den Zweitstimmen entspricht. Die Mandatszuordnung zwischen ihren Direktkandidaten erfolgt dann nach der Reihenfolge der prozentualen Anteile ihrer Erststimmen in den Wahlkreisen.

3. Reduzierung der Zahl der Wahlkreise 

Eine weitere Möglichkeit ist die deutliche Reduzierung der Zahl der Wahlkreise. Man könnte z.B. jeweils zwei Wahlkreise zu einem einzigen zusammenfassen. Wenn bei konstanter Parlamentsgröße statt der bisherigen 299 nur noch 150 Direktmandate existierten, würde die Wahrscheinlichkeit von Überhangmandaten drastisch absinken (in der Regel auf null).   

Der Wahlrechtsvorschlag der Ampelfraktionen, den diese Mitte 2022 der Öffentlichkeit vorgestellt haben, enthält einen guten Ansatz (vgl. D21-3), indem er im Kern einen gänzlichen Wegfall der Überhangmandate vorsieht  (die die zweite der genannten Optionen), womit die offensichtlichsten Probleme des Bundestagswahlrechts bereits gelöst wären. Da auf diese Weise in bestimmten Ländern möglicherweise einzelne Wahlkreissieger kein Mandat erhalten, erfinden die Ampelvertreter das merkwürdige Konstrukt einer „Ersatzstimme“, die die meisten Wähler gar nicht verstehen würden und die auch unplausibel ist. 

2.2    Sind Wahlkreissieger bedeutsam für die Demokratie ?

Die Ersatzstimme als Element des Ampelvorschlags[6] von Mitte 2022 basiert auf einer überzogenen Bewertung der demokratischen Relevanz von Wahlkreissiegern. Dies widerspricht jedoch der empirischen Rationalität von Bundestagswahlen, weil die Präferenzen der Wähler fast ausschließlich parteizentriert sind. Deshalb steht die Zweitstimme (zukünftig „Hauptstimme“) im Vordergrund, die für die Politik im Bundestag die einzig relevante ist. Mit der Erststimme wählen sie in der Regel den/die Kandidaten/in der Partei, die sie auch mit ihrer Zweitstimme gewählt haben. Die Wahlkreiskandidaten sind den meisten Wählern ohnehin nicht bekannt.[7] Das ist nur deshalb nicht so bedeutsam, weil die Erststimme für die Politik im Bundestag weitgehend irrelevant ist. Für die Politik im Parlament ist es gleichgültig, ob jemand direkt oder über die Landesliste gewählt wurde.  

Eine Bedeutung haben die Wahlkreiskandidaten nur für die persönlichen Interessen einzelner Personen und deren regionale Parteiorganisationen. Die Machtverhältnisse zwischen den Parteien ändern sich dadurch nicht, weil diese von den Zweitstimmen determiniert werden. Nur die persönlichen kurzfristigen Interessen weniger Mandatsinhaber werden tangiert, weil sie später möglicherweise im Wettbewerb stehen, während sie vorher eventuell ein bequemes Dauermandat hatten.[8]

Einige direkt gewählte Abgeordnete vertreten die Meinung, sie hätten gegenüber solchen von der Landesliste mehr Bürgernähe. Dieses Argument geht jedoch an der Sache vorbei. Obwohl Deutschland bisher in viele (299) kleineBundestagswahlkreise gegliedert ist, die durchschnittlich relativ wenige Wähler (ca. 200.000 Wahlberechtigte) umfassen, kann von Bürgernähe nicht die Rede sein. Dies kann man schon daran ablesen, dass die Wahlkreiskandidaten bei den Bürgern nur wenig bekannt sind, was wegen der überwiegenden Parteipräferenz auch naheliegend ist.

In diesem Zusammenhang ist das Argument der „Wahlkreisarbeit“ der Abgeordneten schon deshalb irreführend, weil diese sich in der Praxis vorrangig nicht an normale Bürger/innen richtet, sondern an die eigenen Parteifreunde/innen im Wahlkreis,[9] zu denen sie die Beziehungen pflegen wollen, weil sie deren Unterstützung bei ihrer nächsten Nominierung zum Kandidaten/in erwarten. Für die betreffenden Direktabgeordneten ist dieser Sachverhalt von zentraler Bedeutung, so dass sie vehement die Stärkung von Wahlkreisen einfordern und massiven Widerstand gegen alle Reformversuche leisten, die deren Relevanz mindern würden.

Die Wahlkreiskandidaten zum Bundestag werden von den regionalen Parteiorganisationen aufgestellt. Da die Wahlkreise klein sind, gibt es auch nur eine vergleichsweise geringe Zahl von aktiven Parteimitgliedern, die über die Kandidaten entscheiden. Dabei machen die Aktiven aller Parteien insgesamt nur 0,3 % der Bevölkerung aus,[10] das heißt, die Rekrutierungsbasis ist aktiv und passiv nur sehr klein.  

Zusätzlich wird über die Parlamentskandidaten intern faktisch von einer kleinen Gruppe von Funktionären entschieden. Häufig sorgt die regionale Parteispitze zusammen mit der Seilschaft des bisherigen Mandatsinhabers für die erwünschte Wiederwahl.[11] Damit besteht nur eine geringe parteiinterne Konkurrenz um Wahlkreiskandidaturen und die Zugangsbarrieren sind für andere potentielle Bewerber sehr hoch.[12] Diese Tatsachen sind für die durchschnittliche Qualifikation der Abgeordneten und die Qualität des Parlaments in aller Regel nachteilig.[13]

Damit ist für fast die Hälfte aller Abgeordneten, nämlich für die Direktkandidaten aus 299 Wahlkreisen, der aktuelle Wettbewerb schon von daher stark eingeschränkt und der potentielle Wettbewerb durch Newcomer sehr gering. Dieser Tatbestand ist für die etablierten Wahlkreisabgeordneten vorteilhaft, weil er ihre Positionen absichert. Dies wird noch verstärkt dadurch, dass viele Wahlkreise als „sichere Wahlkreise“ einer Partei angesehen werden. In solchen sicheren Wahlkreisen entscheiden dann die regionalen Parteifunktionäre de facto ganz allein über den/die Abgeordnete/n, ohne dass die Wähler dies wirklich beinflussen können.

Tatsächlich gehen jedoch die Folgen des Gesagten noch weit darüber hinaus und betreffen auch die Landeslisten. Landesparteitage sind in der Regel repräsentativer zusammengesetzt als Wahlkreisversammlungen. Vor allem lässt ein Landesparteitag grundsätzlich mehr Wettbewerb, mehr Chancen für Newcomer und mehr Fachkompetenz erwarten als eine Wahlkreisrekrutierung,[14] was die durchschnittliche Qualität der Abgeordneten erhöhen würde.

Allerdings ist es in den meisten Parteien üblich, dass die vorderen Landeslistenplätze bevorzugt an solche Kandidaten vergeben werden, die in ihren Wahlkreisen als Direktkandidaten aufgestellt worden sind.[15] Das heißt, die Wahlkreiskandidaten werden auch auf der Landesliste abgesichert. Damit schlagen aber auch die problematischenWirkungen aus den wettbewerbsbeschränkten Wahlkreisen auf die Landeslisten durch. Die nachteiligen Effekte der abgesicherten parteiinternen Wahlkreisdominanz sind für die Parlamentszusammensetzung dadurch noch weit größer, als die Zahl der Wahlkreise erwarten lassen würde.

Die Relevanz der Entwertung der Landesliste hängt vom Anteil der Direktmandate jeder einzelnen Partei ab. Wenn eine Partei in Bundesland X nur (oder überwiegend) durch Direktkandidaten vertreten wird (z.B. CSU in Bayern), ist ihre Landesliste völlig (bzw weitgehend) irrelevant. In einer kleinen Partei, die nur wenige oder gar keine Direktmandate gewinnt, ist ihre Landesliste das überwiegende oder alleinige Rekrutierungsinstitut für den Bundestag. 

3     Eine Personalisierung des Wahlrechts geht völlig anders als bisher

3.1    Bisheriges Wahlrecht zum Bundestag  

Auch wenn einige von einem „personalisierten Verhältniswahlrecht“ sprechen, versagt das bisherige Bundestagswahlrecht bezüglich einer Personalisierung auf der ganzen Linie, das heißt sowohl bei den Landeslisten (Zweitstimmen) als auch bei den Direktkandidaten (Erststimmen).    

Über die Landeslisten, das heißt über die Kandidaten und ihre Platzierung in der Reihung, wird allein von den jeweiligen Parteien auf Länderebene entschieden. Die Listenreihung kann von den Wählern bei einer Bundestagswahl (anders als bei einigen Regionalwahlen) nicht einmal minimal verändert werden. Die fertige Liste kann von einem Wähler nur mit seiner Zweitstimme gewählt werden  —  oder eben nicht.         

Eine Personalisierung wird allerdings auch durch die Erststimmen für die Wahlkreiskandidaten nicht erreicht, wenn man realistische Wahlmotive zugrunde legt. Aufgrund der überwiegenden Parteipräferenzen der Wähler sind auch die Erststimmen de facto bereits determiniert. Bisher werden auch die Direktkandidaten ausschließlich von den Parteiorganisationen im Wahlkreis aufgestellt, ohne dass die Wähler darauf einen Einfluss hätten. Die vermeintliche Auswahlmöglichkeit zwischen den Direktkandidaten verschiedener Parteien ist für das deutsche Politiksystem weltfremd und irrelevant. 

Von einer „Personalisierung“ der Wahl durch die Erststimmen könnte nur dann gesprochen werden, wenn jeder Wähler zwischen mehreren Kandidaten ihrer/seiner präferierten Partei wählen könnte. Wenn das Wahlrecht so geändert würde, dass die Parteien jeweils mehrere Direktkandidaten pro Wahlkreis aufstellen, erhielte diejenige Partei das Mandat, die in diesem Wahlkreis insgesamt die meisten Erststimmen erhalten hat. Von dieser Partei kommt derjenige Direktkandidat in den Bundestag, auf den die meisten Erststimmen entfallen sind.[16]  

3.2    Eine stärkere Personalisierung durch eine Reform

Eine weit bessere Personalisierung des Verhältniswahlsystems, also eine deutlich stärkere Möglichkeit für die Wähler, auf die ins Parlament gewählten Personen Einfluss zu nehmen, liefert die Demokratische Reformkonzeption.[17] Dabei kann jeder Wähler sich entweder für eine Parteiliste oder für einen einzelnen Kandidaten entscheiden.

Die Ziele bzw. Prinzipien sind: Erstens soll die Sitzverteilung der Parteien im Parlament die Verteilung der Stimmen der Wähler möglichst genau widerspiegeln. Zweitens sollen die Abgeordneten einer Partei so auf die verschiedenen Regionen Deutschlands (Wahlkreise) verteilt werden, wie es den Stimmen ihrer Wähler entspricht. Drittens sollen die Personen, die ins Parlament gelangen, einerseits von den Parteien, die die Wahlkreislisten aufstellen, und andererseits auch von den Wählern signifikant beeinflusst werden können. 

Bei der Auszählung der Stimmen erfolgt die Umrechnung von Wählerstimmen auf einzelne Sitze, Wahlkreise und Mandatsinhaber konsekutiv in drei logischen Stufen:

Stufe 1: Sitzverteilung nach Parteien im Parlament

Die Gesamtzahl der Sitze im Parlament wird vom Wahlrecht festgelegt und durch das Wahlergebnis nicht verändert. Für eine gute Repräsentierung der Bürger ist grundsätzlich ein reines Verhältniswahlsystem mit den schon bisher üblichen Rundungsregeln (z.B. nach d᾽Hondt, Hare-Niemeyer oder Sainte-Laguë) am besten geeignet. Als „Stimme“ für eine Partei zur Bestimmung der Sitzverteilung im Parlament zählen alle Stimmen, die entweder direkt für diese Partei oder für eine/n Kandidaten/in dieser Partei abgegeben wurden. Vgl. Stufe 3.

Stufe 2: Regionale Vertretung im Parlament durch Wahlkreise 

Zur Gewährleistung einer regional adäquaten Vertretung wird Deutschland in Z Wahlkreise gegliedert.[18] Für jeden Wahlkreis erstellt jede Partei eine Wahlkreisliste mit einer Reihenfolge ihrer einzelnen Kandidaten, über die auf regionalen Parteitagen oder (noch besser) durch Mitgliedervotum entschieden wird. 

In Stufe 2 findet die Verteilung der nach Stufe 1 insgesamt erlangten Sitze jeder Partei auf die einzelnen Wahlkreise statt. Die Zuteilung der Mandate der Partei X auf den Wahlkreis A-Landstadt erfolgt proportional zum Anteil der X-Stimmen in A-Landstadt an der Gesamtzahl aller X-Stimmen in Deutschland. Die adäquate Rundung erfolgt in einem Verfahren analog zu Hare-Niemeyer o.ä. Danach steht fest, wie viele Kandidaten der X-Partei aus dem Wahlkreis A-Landstadt ein Parlamentsmandat erhalten.

Stufe 3: Welche Kandidaten gelangen ins Parlament? 

In Stufe 3 wird dann ermittelt, welche Personen die einzelnen Mandate jeder Partei einnehmen werden. In einem Wahlkreis stehen die Kandidatenlisten mehrerer Parteien zur Wahl. Jeder Bürger hat ein oder mehrere Stimmen und kann diese entweder pauschal seiner präferierten Partei geben oder einzelne Kandidaten individuell wählen.

Bei der Auszählung wird ein kombiniertes Verfahren praktiziert, deren Parameter vom Gesetzgeber quantitativ variiert werden können. Maßgeblich für die Parlamentsmandate ist die Reihenfolge der Kandidaten nach den „modifizierten Kandidatenstimmen“ (MKS): 

            MKSi = LZ+ PS* c

Dabei ist LZi eine Listenpunktzahl nach Maßgabe der Platzierung des Kandidaten Ki auf der Wahlkreisliste seiner Partei (z.B. 10.000 Punkte für Platz 1, 9.900 Punkte für Platz 2 etc.) PSi ist die Zahl der Stimmen, die jeder einzelne Kandidat Kipersönlich erhalten hat.[19]

Die relativ großen Wahlkreise mit mehr Abgeordneten als heute führen dazu, dass sowohl die Parteimitglieder bei der Aufstellung der Wahlkreislisten als auch die Wähler deutlich mehr Auswahlmöglichkeiten haben. Im Vergleich zum jetzigen Wahlrecht werden die Zugangsbarrieren niedriger und die Wettbewerbsintensität unter den Kandidaten höher sein, was für die Qualifikation der Abgeordneten und die Qualität des Parlaments vorteilhaft ist.

Die Wähler können auf diese Weise die Wahlkreislisten ihrer jeweils präferierten Parteien mehr oder minder stark verändern, das heißt, das Wahlsystem zum Bundestag hätte dann tatsächlich eine personalisierte Komponente.

4     Grundmandatsklausel

Der unmittelbare Ansatzpunkt für den parteipolitischen Egoismus der Ampel ist der Wegfall der Grundmandatsklausel. Diese besagte bisher, dass eine Partei, die weniger als 5% der Zweitstimmen erreicht, dennoch in den Bundestageinziehen kann, wenn sie mindestens drei Direktmandate erlangt.[20] Die Grundmandatsklausel ist in der Logik des deutschen Bundestagswahlsystems ein Fremdkörper, wie er durch interessengeleitete Parteikompromisse gelegentlichzustandekommt. Durch eine simple Last-minute-Streichung wird das deutsche System, das über Jahrzehnte gewachsen ist, aber nicht automatisch logischer, wie man jetzt sieht.   

4.1    Repräsentativitätsprinzip und Sperrklausel

Das Grundprinzip des Bundestagswahlrechts ist das Verhältniswahlprinzip, das eine größtmögliche Proportionalität der Zweitstimmen mit den Bundestagsmandaten postuliert. Dieses Prinzip sichert die Repräsentativität des Parlaments in Bezug auf die Gesamtheit der Wählerpräferenzen. Das Verhältniswahlprinzip hat für das Parlament einen hohen demokratischen Wert und sollte so umfassend wie möglich verteidigt werden. 

Dieses Repräsentativitätsprinzip wird durch die Sperrklausel (in Deutschland mindestens 5% der bundesweiten Zweitstimmen) massiv verletzt (vgl. D20-5). Damit fallen die Stimmen aller Parteien, die keine 5% erreichen, ersatzlos unter den Tisch. In Deutschland waren dies bei der Bundestagswahl 2013 immerhin 15,7% aller Zweitstimmen. Da die „ignorierten Stimmen“ hinsichtlich der zugrunde liegenden Wählerpräferenzen nicht als repräsentative Stichprobe aller Stimmen betrachtet werden können, führt dies praktisch immer zu einer Verfälschung des Wählerwillens. Das heißt, die Repräsentativität des Parlaments zur Widerspiegelung der politischen Präferenzen der Gesamtheit der Bürger wird durch eine Sperrklausel ebenso reduziert wie die demokratische Legitimation des Parlaments, und zwar um so stärker, je höher diese ist.[21]Außerdem sinkt die Responsivität, das heißt die Reaktion des politischen Systems auf veränderte Präferenzenin der Gesellschaft.

4.2    Regierungsbezogene Argumente

Die Argumente, die solche Sperrklauseln begründen sollen, beziehen sich in einer Parlamentarischen Demokratieüberwiegend auf die Bildung der Regierung und werden deshalb als „regierungsbezogene Argumente“ bezeichnet. Die Vorteile einer Sperrklausel werden darin gesehen, dass eine Regierungsbildung umso schwieriger sein wird, je mehr Parteien im Parlament vertreten sind. Dies ist eine durchaus plausible, aber letztlich unbewiesene Hypothese,[22] da es im Einzelfall von der jeweiligen Verteilung der Wählerstimmen auf mehr oder minder viele Parteien und deren inhaltliche Orientierung abhängt. Einige meinen, damit solle der Gefahr einer Parteienzersplitterung vorgebeugt werden.

Ein weiterer Grund für die Existenz von solchen Sperrklauseln ist das egoistische Interesse der etablierten Parteien, die das Wahlrecht im Parlament selbst beschließen, weitere Konkurrenten fernzuhalten.  Das dürfte auch der entscheidende Grund dafür sein, dass die Ampel die Höhe der Sperrklausel nicht problematisiert hat.  

Die Grundmandatsklausel ist ihrerseits eine Ausnahme von der Sperrklausel und vom Verhältniswahlprinzip. Die Grundmandatsklausel widerspricht vor allem ganz massiv der Logik der „regierungsbezogenen“ Begründung der Sperrklausel. Außerdem ist nicht ersichtlich, warum regional konzentrierte Parteien einen Wahlrechtsbonus erhalten und damit bevorzugt werden sollten. Ohne Sperrklausel wäre eine Grundmandatsklausel natürlich überflüssig.  

4.3    Sonderfall CSU in Bayern

Die generellen Argumente gegen eine Grundmandatsklausel taugen dennoch nicht zur Begründung für die ersatzlose Streichung in der konkreten Problemlage, was durch den empirischen Sonderfall der CSU in Bayern deutlich wird.

Die CSU tritt zur Bundestagswahl nur in Bayern an. Die (sogenannte Schwesterpartei) CDU kandidiert nur in den Bundesländern außerhalb Bayerns. Beide sind also keine Konkurrenten um Wählerstimmen und haben bisher immer einen gemeinsamen Kanzlerkandidaten aufgestellt. Von Beginn an haben sie im Bundestag eine Fraktionsgemeinschaft gebildet, die in der Regel aus allen CDU- und CSU-Abgeordneten bestand. Sie bilden dort also eine einzige Fraktion. Diese Gemeinschaft, die man natürlich kritisieren könnte,[23] ist bisher von allen Bundestagsparteien und anderen Institutionen als Tatsache akzeptiert worden. 

Angenommen, die CSU hätte bei der nächsten Bundestagswahl nicht wie zuletzt 5,2% der bundesweiten Zweitstimmen, sondern nur 4,9%. Sie würde dann nicht in den Bundestag gelangen, wenn die Grundmandatsklausel wegfiele. Aber auch die zukünftig vermutlich wieder sehr zahlreichen CSU-Wahlkreissieger erhielten kein Bundestagsmandat, weil die Ampel-Abgeordneten aus der dritten Reihe sich neuerdings die merkwürdige Formulierung haben einfallen lassen, dass die Zahl der Direktmandate für jedes einzelne Bundesland vom dortigen Anteil der Zweitstimmen gedeckt sein muss.         

Wenn die CSU wiederum die bei weitem stärkste Partei in Bayern würde, käme sie also dennoch nicht in den Bundestag. Dieses Ergebnis wäre erstens ein grober Verstoß gegen das Repräsentationsprinzip als Kernelement des deutschen Wahlrechts. Außerdem wäre es ein drastischer Verstoß gegen das bisher allen Parteien nahezu heilige Gebot, dass alle Wahlkreissieger ein Mandat erhalten müssten.[24]   

Dieses Ergebnis ist derart absurd, dass man sich fragt, ob die Ampelabgeordneten die Folgen ihres Gesetzes, das (nach Jahrzehnten von Wahlrechtsstümperei und -egoismus) zuletzt mit heißer Nadel gestrickt wurde, nicht gesehen haben, oder ob sie aus Bösartigkeit gegen die CSU (und damit auch gegen die Parlamentsstärke der CDU/CSU-Fraktion) gehandelt haben. Seriöse Akteure würden jedenfalls nicht so handeln. 

4.4    Einfache Auswege

Relativ einfach wäre die Sachlage, wenn man CDU und CSU im Bundestagswahlrecht als eine einzige Partei behandeln würde, was sie für das Bundesparlament de facto ja auch sind. Dann wäre die Möglichkeit der geschilderten absurden Folgen des neuen Wahlrechts ausgeblieben.

Man hätte  —  wenn man (anders als der Autor) ein Verfechter der Relevanz von Wahlkreissiegern ist  —  sogar die Deckelung der Direktmandate durch die Anteile der Zweitstimmen beibehalten können, wie der Ampel-Entwurf dies vorsah. Noch einfacher und plausibler wäre dies bei einer Reduzierung der Zahl der Wahlkreise. 

Die sonderbare Kombination von Bundes- und Länderelementen beim herkömmlichen Bundestagswahlrecht ist eine wesentliche Ursache der bisherigen Probleme. Erst die länderbezogene Rechnung erzeugt das Problem der Überhangmandate, die der Kern allen Übels waren, die die Ampel beseitigen wollte. Wenn nämlich die geforderte Deckung von Wahlkreismandaten durch entsprechende Zweitstimmen für das gesamte Bundesgebiet gerechnet würde, gäbe es in aller Regel gar keine Überhangmandate, so dass die tausendfach diskutierten Probleme gar nicht auftreten würden und das Parlament die Normzahl von 598 Sitzen hätte.

4.5    Abschaffung der 5%-Sperrklausel ?

Da durch die Sperrklausel die Repräsentativität und die demokratische Legitimation des Parlaments sowie die Responsivität des politischen Systems gemindert werden, wirft dies die Frage auf, ob die regierungsbezogenen Argumente (vgl. 4.2) eine derartig hohe Relevanz haben, dass sie dies rechtertigen könnten.[25] Wenn Bedenken bestehen, ob eine Abschaffung der 5%-Sperrklausel negative Folgen für die Regierungsbildung hätte, sollte man mindestens die folgenden beiden Aspekte betrachten:

1. Minderheitsregierungen

Die vermeintlichen Probleme der Regierungsbildung (nach Abschaffung der Sperrklausel) basieren zu einem großen Teil darauf, dass in Deutschland Minderheitsregierungen pauschal abgelehnt werden, obwohl viele andere Länder diese in mehr oder minder vielen Jahren mit Erfolg praktizieren.[26]

Durch eine Minderheitsregierung wird das Parlament im politischen System deutlich gestärkt, weil eine Regierung sich für ein neues Gesetz grundsätzlich eine Mehrheit im Parlament suchen muss. Auf diese Weise entspricht das Ergebnis bei vielen Theman sehr viel stärker dem politischen Willen der Bürger. Demgegenüber sind Parlamentsabstimmungen bei Koalitionsregierungen bei einigen Themen oft eine Verzerrung des Wählerwillens, weil die einzelnen Fraktionen und Abgeordneten anders abstimmen als sie selbst (und ihre Wähler?) das eigentlich für richtig halten, weil sie sich an die Fraktions- und Koalitionsdisziplin gebunden fühlen.       

In vielen  Fällen dürfte die Regierungsbildung bei Minderheitsregierungen sogar einfacher werden, da sich die prospektiven Koalitionspartner nicht von Anfang an bei jedem einzelnen Thema auf eine gemeiname Lösung einigen müssen und das bisherige Koalitionstheater zu einem großen Teil entfallen würde. 

2. Direktwahl der Regierung 

Alle Probleme der Regierungsbildung würden kurz nach der Wahl gelöst sein, wenn die Regierung separat von den Bürgern gewählt würde (und nicht mehr vom Parlament), wie das in der Demokratische Reformkonzeption ausführlich dargestellt wird.[27]  

Zwei oder mehr Parteien (oder Ex-ante-Koalitionen)[28] kandidieren zur Regierung, indem sie jeweils für den Regierungschef und die einzelnen Ministerposten konkrete Personen aufstellen sowie ein Regierungsprogramm publizieren. Wenn eine solche Kandidatengruppe im ersten Wahlgang eine absolute Mehrheit der Wählerstimmen erreicht, ist die Regierung bereits gewählt. Wenn das nicht der Fall ist, findet vier Wochen später ein zweiter Wahlgang statt, bei dem die beiden erstplatzierten Kandidatengruppen antreten. Danach ist die Regierung gewählt. 

5       Wer entscheidet über das Wahlrecht ?

Das eigentliche Problem besteht jedoch in einem gravierenden Mangel der deutschen Verfassung. Wenn man das verfehlte Wahlrecht und vor allem die Unfähigkeit zu einer vernünftigen Reform etwas grundsätzlicher betrachtet, stellt sich die Frage: Warum entscheiden die gleichen Parteien und Politiker des Bundestages über das Wahlrecht, die von den Regeln selbst betroffen sind, dabei spezifische Interessen haben und diese oft auch rücksichtslos gegen das Gemeinwohl durchsetzen? Und warum ist des mit einfacher Parlamentsmehrheit möglich, so dass das Wahlrecht auch mit Zufallsmehrheiten geändert werden kann? Mit einer solchen Verfassungskonstruktion leistet man dem Mißbrauch bzw der Blockade aus egoistischen Motiven Vorschub, wie das in Deutschland seit Jahrzehnten der Fall ist. Die banale Antwort auf die Frage lautet: Weil der Bundestag aufgrund der Verfassung das Monopol für demokratische Legitimation hat.[29]Auch dies ist eine Folge des Strebens der Parteien nach möglichst umfassender Macht  —  bei der Schaffung des Grundgesetzes und später (jeweils verkleidet mit demokratischem Schönsprech). 

Dieses Monopol sollte beseitigt werden. Dafür gäbe es elegante und weniger elegante Lösungen. Alle erfordern jedoch die Einsichtsfähigkeit der Parteien, was aufgrund der derzeitigen Parteienmacht alles andere als trivial ist. 

Eine elegante Lösung liefert die Demokratische Reformkonzeption. In dieser wird über das Wahlrecht von einem Bürgersenat  entschieden.[30] Das ist ein fachkundiges Gremium, das von den Bürgern gewählt wird und aufgrund institutioneller Vorkehrungen von den Parteien unabhängig ist. Der Bürgersenat setzt ein Gremium von parteiunabhängigen Fachleuten ein, die ein vernünftiges Wahlrecht nach vorgegebenen Prinzipien konzipieren. Der Bürgersenat stellt dies intern und öffentlich zur Diskussion und entscheidet letztlich darüber.

In diesem Sinne gehört das Wahlrecht zu den „Demokratie-Regeln“, die eine andere Qualität haben als die „normalen“ Gesetze. Demokratie-Regeln definieren die Regeln und die Prozesse der Demokratie und stecken die Kompetenzen der einzelnen Institutionen ab. Hierzu gehören neben dem Wahlrecht z.B. die Regeln zur Parteienfinanzierung, die Gesetze, die die Unabhängigkeit von Gerichten und Fachinstitutionen garantieren oder die die Ernennungsrechte bei Richtern und Vorständen von staatlichen Fachinstitutionen betreffen etc. 

Die Parteien haben bisher unterschiedslos auch über alle Demokratie-Regeln entschieden, von denen sie selbst betroffen sind und von denen sie profitieren. Diese „Regel-Selbstbedienung“ der Parteien schwächt die Gewaltenteilung und mindert die Funktionalität staatlicher Institutionen. Auf diese Weise können die Parteien insgesamt ihre Macht gegenüber den anderen staatlichen Institutionen ausdehnen. 

Wenn, wie das gegenwärtig der Fall ist, kein Bürgersenat vorhanden ist, könnten z.B. sämtliche Verfassungsrichter oder die Gesamtheit aller obersten Richter in Deutschland einen Verfassungskonvent berufen, der aus Staatsrechtlern, Politikwissenschaftlern und anderen Experten besteht. Dieser erarbeitet ein Wahlrecht nach vorgegebenen Prinzipien und stellt es öffentlich zur Diskussion. Dnach wird es vom Verfassungskonvent beschlossen. Eventuelle spätere Änderungen erfordern wiederum die Einsetzung eines Verfassungskonvents.       


[1]        Vgl. für diverse Reformoptionen Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 152ff. Außerdem verweisen im Folgenden diverse Links auf online erreichbare Artikel zu einzelnen Aspekten des Themas.

[2]        Vgl. D28-5 „Die Selbstbedienung der Parteien aus der staatlichen Parteienfinanzierung und anderen Budgets ist intransparent, dysfunktional und überhöht“, Diskurs Februar 2023.                 

[3]        Vgl. zum repräsentativen Prinzip der Demokratie  Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 106ff.  

[4]        Vgl. Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 152ff.

[5]        Dies funktioniert allerdings nicht für die CSU, die nur in Bayern antritt, so dass dort die Regelung aus Punkt 2. greifen müsste.

[6]        Eine Ersatzstimme wie im Ampelvorschlag könnte für einen Wähler akzeptabel sein, wenn er damit einen Parteifreund des eigentlich präferierten Wahlkreiskandidaten wählen könnte. Aber genau das ist in der gegebenen Situation ausgeschlossen. Er würde also „gezwungen“, den Kandidaten einer anderen Partei zu wählen, was in der Regel seinen politischen Präferenzen widerspricht.

[7]        75% der Wähler kennen sogar bei den großen Parteien nicht einmal die Namen der Kandidaten, ganz abgesehen von Sachverhalten, die für eine politische Entscheidung relevant sein können (außer seiner/ihrer Partei). Bei den kleineren Parteien ist es noch krasser. Vgl. für Belege Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 154.   

[8]        Wenn jemand als Direktkandidat gewählt wird, sagt das nichts über seine persönliche Qualifikation, seine politischen Positionen oder seine Beliebtheit aus. Seine Wahl hängt fast allein von seinem Wahlkreis ab. In den allermeisten Wahlkreisen wird der Kandidat der A-Partei gewählt, gleichgültig um welche Person es sich handelt und obwohl die Wähler diesen und dessen Konkurrenten in der Regel gar nicht kennen. Die vermeintliche Auswahlmöglichkeit zwischen den Direktkandidaten verschiedener Parteien ist insofern für das deutsche Politiksystem weltfremd und irrelevant.

[9]        Selbstverständlich können auch Listenkandidaten in ihrer Region ihre tatsächlichen oder potentiellen Wähler durch eine aktive, bürgernahe, politische Arbeit adressieren, ganz unabhängig von der Existenz von Wahlkreisen. 

[10]       Dies bedeutet, dass 99,7% der Bevölkerung weder an der Aufstellung der Kandidaten irgendwelcher Parteien beteiligt sind noch an der Entwicklung von deren inhaltlichen Programmen.   

[11]       Bei den Kandidatennominierungen „im kleinen Kreis“ nutzen die Mitglieder der Seilschaften bzw. der regionalen Parteinomenklatura ihren Einfluss. Oft genug werden deren Vorschläge von den regionalen Parteitagen mangels Alternativen und Hintergrundwissen nur noch bestätigt. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 55ff. 

[12]       In vielen Fällen gibt es auf der Wahlkreiskonferenz für die Mitglieder gar keine Auswahl mehr, da in 77% der Fälle nur noch ein einziger Kandidat antritt. Wenn der Amtsinhaber erneut kandidiert, ist die Sache im Grunde schon gelaufen, da zu über 90 % kein Gegenkandidat antritt. Wenn der Amtsinhaber nicht wieder kandidiert, gibt es dennoch in 57 % der „vakanten“ Wahlkreise keinen Gegenkandidaten. Das bedeutet, dass die regionalen Parteifunktionäre schon vorher für „Klarheit“ gesorgt haben. Vgl. dazu Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 151f.

[13]       Man kann (analog zu ökonomischen Güter- und Dienstleistungsmärkten) davon ausgehen, dass sowohl hohe Zugangsbarrieren als auch ein reduzierter interner Wettbewerb für das Marktergebnis von Nachteil ist.

[14]       Außerdem benötigt jede Fraktion im Parlament auch Fachleute für verschiedene Gebiete, von denen das Parlament (außer von Juristen) bei weitem zu wenige hat. Die Rekrutierung von solchen für die Qualität des Parlaments sehr wichtigen Abgeordneten ist über Landeslisten in der Regel besser möglich als über Wahlkreisversammlungen, in denen die Fachkompetenz der Fraktion in Berlin den Parteifreunden in der Regel nicht wichtig ist und sie diese meistens auch gar nicht beurteilen können.

[15]       Von den Abgeordneten, die über die Landeslisten gewählt werden, sind fast alle parallel auch im Wahlkreis aufgestellt worden. Vgl. für Belege Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 150ff. 

[16]       Ein potentielles Problem besteht in der möglichen Kollusion (Kartell) des Parteiangebots. Die Kandidaten könnten sich verabreden oder von ihrer Partei unter Druck gesetzt werden, dass die anderen Kandidaten, die nicht von der regionalen Parteispitze präferiert werden, vor der Wahl zurücktreten oder „unsichtbar“ bleiben, um eine „Konkurrenz unter Parteifreunden“ auszuschließen. Eine solche Kollusion würde die Wahlmöglichkeiten der Bürger konterkarieren. Um das zu verhindern, müsste das Wahlrecht Regeln enthalten, die dafür sorgen, dass solche kollusiven Verhaltensweisen zum Nachteil der Wähler für die Parteien unattraktiv werden. Dafür kommen z.B. externe Kandidaten in Betracht, die nicht der Anreizdominanz der Partei unterliegen.  

[17]       Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 157ff

[18]       Wenn wir z.B. annehmen, dass Deutschland in 50 Wahlkreise mit durchschnittlich ca. 1,2 Mio. Wahlberechtigten gegliedert wird, bedeutet das für ein Parlament mit 500 Sitzen, dass jeder Wahlkreis im Durchschnitt von zehn Abgeordneten im Parlament vertreten wird.

[19]       Der Parameter c (0 ≤ c ≤ …) dient dazu, die relativen Gewichte der beiden Arten von platzierungsrelevanten Faktoren (Listenplatz und Personenstimmenzahl) differenziert festlegen zu können. Dieser Faktor wird nach der Stimmenzahl der einzelnen Parteien differenziert. Vgl. dazu genauer Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 161. 

[20]       Im Jahr 2021 ist die Partei „Die Linke“ trotz Verfehlens der 5 %-Hürde wegen dreier Direktmandate in Leipig und Berlin in den Bundestag eingezogen und kann dort sogar eine Fraktion bilden. Hinzu kommen Sondervorteile für ethnische regionale Minderheiten (Minderheitenwahlrecht für Dänen und Sorben). 

[21]       Die Sperrklausel als wahlrechtlich erzeugte, künstliche Zugangsbarriere wirkt allerdings nicht nur punktuell (das heißt auf eine einzelne Wahl bezogen), sondern auch darüberhinausgehend über längere Zeiträume. Da eine neue Partei zu Beginn meistens nur wenige Wählerstimmen erhält, reduziert ein Scheitern an der 5 %-Hürde auch die zukünftigen Wahlchancen. In einem solchen Fall erhält sie dann nicht die umfangreichen staatlichen Zuwendungen, von denen nur die Parlamentsparteien profitieren. Außerdem erhalten Parteien, die nicht dem Parlament angehören, in der Regel eine geringere Medienaufmerksamkeit, was ebenfalls deutliche Wettbewerbsnachteile für die nächsten Wahlen zur Folge hat. Auch dies haben die etablierten Parteien im Blick, wenn sie durch Aufrechterhaltung der bisherigen Höhe der Sperrklausel zukünftige Konkurrenten fernhalten. Hinzu kommt eine einseitig verzerrende Vorfeldwirkung. Wenn ein Wähler fürchtet, dass seine präferierte Partei die 5 %-Hürde verfehlt und er seine Stimme damit als „vergeudet“ betrachtet, wird er evtl. eine andere Partei wählen, für die diese Gefahr nicht besteht (oder gar nicht zur Wahl gehen). Dies ist eine unfaire Benachteilung kleiner und insbesondere neuer Parteien.

[22]       In einer Parlamentarischen Demokratie mit mehr als zwei Fraktionen im Parlament ist im Anschluss an die Wahl in der Regel (d.h. wenn keine der Fraktionen eine absolute Mehrheit der Sitze hat) eine Koalitionsbildung erforderlich, wenn (wie vor allem in Deutschland) eine Minderheitsregierung vermieden werden soll. Für eine solche Regierungskoalition sind nach gängiger Sichtweise zwei Bedingungen relevant, nämlich die Mehrheitsbedingung, das heißt eine absolute Mehrheit der Parlamentssitze der beteiligten Fraktionen, und die inhaltliche Bedingung einer hinreichenden Überlappung der Programme. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 89ff. 

[23]       Daraus resulitieren zahlreiche ungerechtfertigte Vorteile für die CSU gegenüber der CDU und für Bayern  gegenüber dem Rest Deutschlands.    

[24]       Bisher war das Festhalten an diesem impliziten Gebot (besser: fehlgeleitete Wunschvorstellung) der Kern vieler Fehlentwicklungen des Wahlsystems (vgl. 2.2). Ohne dieses hätte es schon von Beginn an keine Überhangmandate und folglich auch keine Ausgleichsmandate gegeben, so dass das Parlament stabil bei 598 Sitzen geblieben wäre.  

[25]       Die Abschaffung (oder Reduzierung) der 5%-Sperrklausel hat die Ampel gar nicht thematisiert, obwohl dies auch die Schwierigkeiten mit der Grundmandatsklausel und ihren Folgeproblemen erledigt hätte. Der entscheidende Grund waren vermutlich die egoistischen Interessen der etablierten Parteien.     

[26]       Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 104ff und S. 127ff.

[27]       Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 120ff.

[28]       Ex-ante-Koalitionen sind (einfach formuliert) Vereinbarungen über die spätere gemeinsame Regierungpolitik und die Kanzler- und Ministerposten, die vor der Wahl der Regierung durch die Bürger geschlossen werden. Die Koalitionsverhandlungen unterscheiden sich damit ganz wesentlich von denen bei den üblichen Ex-post-Koalitionen, also nach der Wahl, wenn die Sitzverteilung im Parlament feststeht. Vgl zu den Details der Wahlvorgänge und die Verhandlungsstrategien der Parteien Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 120ff, und Diskurs 15-3 Die Wahl der Regierung durch die Bürger.

[29]       Vgl. zum „Monopol für demokratische Legitimation“ Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 26ff  und S. 225ff.

[30]       Vgl. ausführlicher Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 225ff und S. 177ff.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN