Der Versuch einer Wahlrechtsreform – Einkreisung der Quadrate statt Quadratur des Kreises

von Diskurs Hamburg

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A      Konkurrierende Verfahren des deutschen Wahlrechts

Das deutsche Bundestagswahlrecht wird von zwei konkurrierenden Verfahren geleitet, dem parteienbasierten Verhältniswahlrecht und dem personenbasierten Mehrheitswahlrecht, wobei das parteienbasierten Verhältniswahlrecht dominant ist und die Kandidaten beider Verfahren von den Parteien bestimmt werden. Eigentlich sind es vier Verfahren, die gegeneinander konkurrieren: Parteien-, Personen-, Verhältnis- und Mehrheitswahl. Es wären auch ein Parteienmehrheitswahlrecht denkbar, wie es im Vereinigten Königreich faktisch existiert, oder ein Personenverhältniswahlrecht, wie es etwa die Mehrpersonenwahlkreise zur Hamburgischen Bürgerschaftswahl vorsehen. 

Alle vier Verfahren sind demokratisch, weil sie einen zwar unterschiedlich definierten, dennoch mehrheitlichen Wählerwillen abbilden. Jedoch sind diese Verfahren innerhalb eines Wahlrechtskodex nicht in reiner Form miteinander vereinbar. Man muss sich jeweils für die Dominanz eines Verfahrens entscheiden: Verhältnis- oder Mehrheitswahl, Parteien- oder Personenwahl. Jeder Kompromiss zwischen den Verfahren entspricht einer Quadratur des Kreises:[1] Im Bundeswahlrecht entspricht das Verhältniswahlrecht dem „Kreis“. Der Kompromiss mit  dem Mehrheitswahlrecht  ist immer nur eine Näherungslösung mit den „Kreis“ ausfüllenden, kleinteiligen „Quadraten“ wie Vorschriften über Ausgleichs- und Überhangmandate.

Die Wahlrechtsreform, die der Bundestag am 17. März 2023 mit der Ampel-Mehrheit beschlossen hat, ist eine Kappung des personenbasierten Mehrheitswahlrechts zugunsten des parteienbasierten Verhältniswahlrechts. Dabei ist auch die einem reinen Verhältniswahlrecht zuwiderlaufende Grundmandatsklausel abgeschafft worden. Es ist dennoch nicht die „Kreis“-Ideallinie des Parteienverhältniswahlrechts erreicht worden, denn mit Priorität kommen die mit relativer Mehrheit gewählten Wahlkreisabgeordneten zu Zuge (soweit sie durch den Listen-Stimmenanteil ihrer Partei gedeckt sind). 

B       Die Ziele eines guten Wahlrechts sind widersprüchlich

Bevor wir diese Reform bewerten, wollen wir einige Kriterien zur Gestaltung eines Wahlrechts erörtern, an denen wir diese Reform messen können:

  1. Repräsentation des durch Parteien moderierten Wählerwillens

In allen demokratischen Ländern gibt es Parteien. Sie bündeln die politischen Präferenzen der einzelnen Wähler. Ohne diese Mediation des Wählerwillens ist demokratische Politik in Einheiten wie Staaten nicht vorstellbar. In den jüngeren, nach dem 1. Weltkrieg unter dem Einfluss der Arbeiterbewegung entstandenen Demokratien gibt es nach Parteienstimmverhältnissen zusammengesetzte Parlamente, die so verschiedene soziale Klassen (d.h. Wählerpräferenzen) repräsentieren. In den älteren, bürgerlichen Demokratien, in denen nur eine, die bürgerliche Klasse zu entscheiden hatte, hat sich das Personenmehrheitswahlrecht erhalten, so in Frankreich, im Vereinigten Königreich und in den USA. In der jüngeren, „modernen“ Demokratie Deutschlands besteht ein Konsens, das Verhältniswahlrecht dem Mehrheitswahlrecht zur Repräsentation des Wählerwillens vorzuziehen.

  • Beschränkung der (Eigen-)macht der Parteien

Das Parteienverhältniswahlrecht hat eine sehr starke, sogar im Grundgesetz verankerte Stellung der Parteien bewirkt. Die strukturellen Schwächen dieses Systems werden mit Recht beklagt:[2] Die Parteien betrieben keine Besten-, sondern eine Loyalsten-Auswahl ihres Personals. Sie verfolgten keine nachhaltige Politik in Sinne des Landes, sondern eine im Sinne ihres kurzfristigen Wahlerfolges. Sie hebelten die vorgesehene Stellung der Verfassungsorgane einschließlich der Unabhängigkeit der Abgeordneten aus. Sie missbrauchten ihre Machtstellung zur Eigenfinanzierung und Versorgung ihrer Repräsentanten. 

Das Wahlrecht kann diese Eigenmächtigkeit der Parteien durchkreuzen, etwa durch 

  • die Direktwahl von (nicht durch eine Liste abgesicherter) Wahlkreisabgeordneten, 
  • das Kumulieren und Panaschieren von Kandidatenstimmen, 
  • die Verpflichtung, einen Anteil von Parteilosen auf den Parteilisten zu platzieren,[3]
  • Elemente direkter Demokratie sowie
  • parteiunabhängige Bürgergremien[4]

Das wären alles Abweichungen von der Ideallinie des Parteienverhältniswahlrechts. 

  • Arbeitsfähigkeit des Parlaments

Vorgeblicher Anlass der aktuellen Wahlrechtsreform war die durch das seit 2013 gültige Wahlrecht bedingte Vergrößerung des Bundestages. Aber welches ist die richtige Größe des Bundestages? Die 496 Abgeordneten der alten Bundesrepublik, die 598 Abgeordneten nach der Wiedervereinigung (ohne Ausgleichs- und Überhangmandate) oder die heutigen 736 Abgeordneten? Arbeitsfähig war der Bundestag immer, was sich an seiner vielfach sogar als überzogen angesehenen Gesetzesproduktivität ablesen lässt.

Die Arbeitsfähigkeit wird eher durch einen zu kleinen Bundestag beschränkt. Wenn die minimale Fraktionsstärke fünf Prozent der Abgeordneten beträgt und der Bundestag wie derzeit 25 Ausschüsse hat, war die Soll-Stärke der alten Bundesrepublik für die Arbeitsfähigkeit der kleinst-denkbaren Fraktion gerade ausreichend. Unter diesem Gesichtspunkt könnte man bei der neuen Soll-Stärke des Bundestages die Sperrklausel auch auf vier Prozent herabsetzen, was in der Reformdebatte durchaus eine Rolle gespielt hatte.

  • Bildung von Regierungsmehrheiten

Für die Väter unseres Verfassungs- und Wahlrechts waren deren Erfahrungen aus der Weimarer Republik leitend und damit der hohe Rang der Bildung stabiler Regierungsmehrheiten. Zwar galt die Fünf-Prozent-Klausel für die Wahl zum 1. Bundestag 1949 nur auf Länderebene; sie wurde aber alsbald vom dann gesetzgebenden Bundestag auf Bundesebene eingeführt. Es gab in der jungen Bundesrepublik auch eine Debatte über die Einführung eines Mehrheitswahlrechts. Letztlich hielt man sich an das Verhältniswahlrecht der deutschen, „modernen“ Demokratietradition. Nur hielt man sich auch mit der Fünf-Prozent-Klausel nicht ganz an die Ideallinie des Verhältniswahlrechts und fügte sozusagen ein Quadrat in den Kreis ein – ein „kleines Quadrat“ im Vergleich zum bis 2015 in Griechenland gültigen Wahlrecht, wonach die stärkste Partei einen Bonus von fünfzig Mandaten zur Mehrheitsbildung erhielt. 

Man kann bei der Veränderung der Parteienlandschaft von einst drei auf heute sechs Bundestagsfraktionen und den damit erschwerten Koalitionsbildungen durchaus fragen, ob das Wahlrecht im Sinne von Mehrheitsbildungen noch optimal ist. Dieser Aspekt spielte bei der aktuellen Wahlrechtsreform jedoch keine Rolle. Es soll hier nicht unerwähnt bleiben, dass die Meinung vertreten wird, dass auch Minderheitsregierungen ihre Vorzüge haben.[5]

  • Chancengleichheit der Opposition

Demokratie braucht eine Machtbalance zwischen den Verfassungsorganen sowie zwischen Regierung und Opposition, im Amerikanischen als checks and balances bezeichnet. Damit die Demokratie eine Demokratie bleibt und nicht in eine autokratische Staatsform entgleitet, muss das Wahlrecht der Opposition eine realistische Chance zur Regierungsübernahme lassen. Indikatoren für eine in diesem Sinne gute Demokratie sind knappe Wahlausgänge und unterschiedliche Koalitionsoptionen. Diese Zielsetzung läuft ganz offensichtlich der Zielsetzung unter 4. Bildung von Regierungsmehrheiten zuwider.

  • Repräsentation von Minderheiten

Die einzige in Deutschland verfassungsmäßige parlamentarische Repräsentation einer Minderheit ist die Ausnahme von der Sperrklausel für die südschleswigschen Dänen, die auf einem völkerrechtlich bindenden Abkommen beruht. Für die Sorben in Sachsen gibt es so etwas nicht. Die deutsche Demokratie ist eine Parteien- und keine Korporationen-Demokratie. Dennoch wurde mit Blick auf die seinerzeit als ostdeutsche Regionalpartei agierende PDS derartiges reklamiert und mit der Grundmandatsklausel ein Zugeständnis an diese „Minderheit“ gemacht – allerdings nicht für drei Mandate nur aus einer Region. Die vereinten Volksstämme der katholischen Bajuwaren, protestantischen Franken und bayrischen Schwaben beanspruchten von je her ihre Minderheitsrepräsentation – allerdings immer im Rahmen des Parteiensystems. 

Die Abschaffung der Grundmandatsklausel, die man mit der Reform auch auf eine Region hätte beschränken können, ist eine „Einkreisung des Quadrats“ bzw. die Durchsetzung der „idealen Kreislinie“ des Parteienverhältniswahlrechts.

  • Konsens über das Wahlrecht

Das Wahlrecht gehört zu den von Jörn Kruse so bezeichneten „Demokratie-Regeln“.[6] Demokratieregeln werden üblicherweise in der Verfassung kodifiziert und mit einer Zweidrittel-Mehrheit beschlossen. Das Bundeswahlgesetz kann jedoch mit einfacher Mehrheit geändert werden, was in diesem Sinne demokratieregelwidrig ist. Deshalb gilt als ungeschriebenes Gesetz, dass das Wahlrecht im überparteilichen Konsens mit der Opposition zu beschließen ist. Ein Parteienkonsens über das Wahlrecht stärkt letztlich auch das Vertrauen der Wähler in die Parteiendemokratie.

C      Es gab zielführendere Alternativen

Es ist eben nicht so, dass ein einziges ideales Prinzip wie das Parteienverhältniswahlrecht  allen Zielen eines guten Wahlrechts gleichzeitig genügt, denn dessen Ziele sind widersprüchlich. Wer einzig ein ideales Prinzip verfolgt, den nennt man einen Ideologen. Ein besseres Ergebnis erreicht man durch Abweichung vom idealen Prinzip, indem man ein Optimum unter Berücksichtigung divergierender Ziele sucht.[7] Das ist dann nur noch eine Annäherung an das dominierende ideale Prinzip, kein idealer Kreis, sondern nur eine Quadratur des Kreises. 

  1. Die Verkleinerung des Bundestages war kein sinnvolles Ziel

Das Ziel der Wahlrechtsreform, die Verkleinerung des Bundestages, ist kein sinnvolles Ziel. Auch ein großer Bundestag ist offensichtlich arbeitsfähig. Der Haushalt des Bundestages macht gerade einmal 0,22% des Bundeshaushalts aus. Bei einer Reduzierung der Abgeordnetenzahl von derzeit 736 auf künftig 630 würde man wegen des Fixkostenanteils die Kosten nicht proportional um 15 Prozent senken, sondern allenfalls um 0,025 Prozentpunkte des Bundeshaushalts. Und darum das ganze politische Theater? Das war reiner Populismus, auf den auch die staatstragenden Parteien hereingefallen sind. 

  • Veränderung der Sperrklausel statt Grundmandatsklausel

Die Abschaffung der Grundmandatsklausel war sinnvoll. Der Repräsentation regionaler Minderheiten etwa im Osten oder in Bayern hat sie so nicht entsprochen, da sie keinen Regionalbezug hatte. Dass durch die Abschaffung die Linkspartei nicht wieder in den Bundestag einziehen könnte, dient überdies dem Ziel der Mehrheitsbildung. Erstaunlich bleibt nur, dass die Abschaffung erst ganz am Ende einer jahrelangen Debatte ins Spiel kam.

Anstatt der Grundmandatsklausel hätte eine Variation der Sperrklausel dem Ziel der Repräsentation von Minderheiten eher gedient. Derzeit werden Parteien gesperrt, die auf Bundesebene die fünf Prozent nicht erreichen. Man hätte stattdessen eine Sperrklausel wie zur Wahl zum 1. Bundestag 1949 wieder auf Länderebene anwenden können: Wer etwa in einem Bundesland einen nennenswerten Stimmenanteil (nicht 5 Prozent, sondern eher 25 Prozent) erreicht, erhielte in diesem Bundesland seinen Landesanteil an den in diesem Land zu vergebenden Bundestagsmandaten. Damit wäre der Linkspartei in Thüringen oder der CSU in Bayern gedient, und dieser regionale Wählerwille wäre repräsentiert. Es hätte sich darüber möglicherweise auch ein überparteilicher Konsens herstellen lassen. Es käme nicht zu einer Zersplitterung des Parlaments, weil nicht wie 1949 regionale Kleinparteien in den Bundestag einzögen. Was hier nach einer etwas komplizierteren Regelung aussieht, ist gerade die pragmatische Quadratur des Kreises anstatt der ideologischen Einkreisung des Quadrats.

Das Gezeter der CSU ist übertrieben. Wenn die CSU mit der CDU eine Fraktionsgemeinschaft im Bundestag bilden kann, kann sie mit ihr auch eine Listenverbindung zur Überwindung der Fünf-Prozent-Sperrklausel eingehen, so dass sie im Bundestag bleibt. Und eigene Interessen haben auch die ostdeutschen Länder mit dem Anschluss an das Westniveau, Baden-Württemberg als Industrieland, Nordrhein-Westfalen mit dem Strukturwandel oder Berlin als Bundeshauptstadt, ohne dass es dort des Schutzes regionaler Parteien bedürfte.

  • Mehr Unabhängigkeit von den Parteien war nicht gewollt

Das Ziel der Beschränkung der Parteien-Eigenmacht durch Elemente der Persönlichkeitswahl bzw. -auswahl durch die Wähler ist durch die Reform nicht befördert worden, Im Gegenteil, die Ampelparteien haben durch die Abschaffung der Überhangmandate (immerhin mit relativer Mehrheit gewählte Abgeordnete!) ihre Machstellung gegenüber dem Wähler erweitert. Zwar können nun die nicht über einen Wahlkreis abgesicherten Listenkandidaten nicht zum Zuge kommen, während bisher die nicht über einen Listenplatz abgesicherten Wahlkreiskandidaten nicht zum Zuge kommen konnten. Aber es bleiben die Parteien, die nun die sicheren Wahlkreise vergeben und die bisher die sicheren Listenplätze vergaben.

Der Vorschlag der AfD, darüber hinaus den Wähler ähnlich wie in manchem Kommunalwahlrecht die Listenaufstellung der Parteien verändern zu lassen, wurde überhaupt nicht ernsthaft erwogen.[8] Diese Wahlrechtsreform diente im Ergebnis der Stärkung der (Ampel-)parteien.

  • Getrennte Listen- und Direktwahl

Wenn der Bundestag eine bestimmte Anzahl an Abgeordneten haben soll und alle gewählten Wahlkreisabgeordneten zum Zuge kommen sollen, ließe sich die Verteilung der Abgeordneten auch nach einem geteilten Verhältnis- und Mehrheitswahlrecht vornehmen: Die 299 Wahlkreise werden nach der relativen Mehrheit in den Wahlkreisen verteilt, und alle 299 gewählten Kandidaten kommen zum Zuge. Daneben werden 299 Abgeordnete nach reinem Verhältniswahlrecht über die Landeslisten bestimmt. Man könnte die Gewichte auch verschieben, etwa auf 270 Wahlkreisabgeordnete wie von der Union vorgeschlagen + 360 Listenabgeordnete = insgesamt 630 wie nach der Ampel-Wahlrechtreform vorgesehen.[9]

Ohne Anwendung der Sperrklausel auf die Linkspartei würde bei einer 299+299 Zusammensetzung des Bundestages die Ampel-Koalition eine Mehrheit von 51,1 Prozent der 598 Mandate anstatt wie jetzt von 56,5 Prozent der 736 Mandate erreichen. Und eine Jamaika-Koalition würde eine Mehrheit von 54,5 Prozent der 589 Mandate anstatt der 55,3 Prozent von 736 erreichen. Diese Abweichungen von der Ideallinie des Verhältniswahlrechts wären dagegen abzuwägen, dass die Direktkandidaten nicht mehr durch eine Landesliste abgesichert werden könnten; die Parteien müssten dann Kandidaten aufstellen, die den Wählern gefallen und nicht unbedingt der Partei.

  • Alles beim Alten lassen wie bis 2009

Man hätte auch einfach zu der Regelung in den Wahlen von 1949 bis 2009 zurückkehren können, nach der es keine Ausgleichsmandate gab und alle Wahlkreissieger zum Zuge kamen. Der Bundestag war damals nicht genau nach dem Parteienstimmverhältnis zusammengesetzt. Die Einführung der Ausgleichsmandate 2013 war genauso willkürlich wie seine Abschaffung 2023. Ohne die 104 Ausgleichsmandate würde der heutige Bundestag dann 632 Sitze haben und fast genau auf der Zielmarke von 630 der Ampel-Reform liegen. Eine Ampel-Koalition hätte dann eine Mehrheit von 53,8 Prozent der 632 Sitze, eine Jamaika-Koalition von 53,6 Prozent. Die Mehrheitsverhältnisse bleiben also auch hier unverändert.

D      Fazit: Alle Macht den Parteien!

Diese Wahlrechtsreform der Ampelmehrheit war weder zwingend noch optimal, noch zielführend. Ach doch, sie diente dem Ziel der Stärkung der Machtstellung der (Ampel)parteien.


[1]     Das geometrische Problem der Quadratur des Kreises wird hier etwas anders als üblich interpretiert: Anstatt ein einziges Quadrat zu finden, das der Fläche eines Kreises entspricht, geht es hier darum, die Fläche eines Kreises mit mehreren (infinitesimalen) Quadraten auszufüllen und so zu ermitteln.

[2]     Siehe u.a. Kruse, Jörn: Bürger an die Macht, Stuttgart 2021, insbes. S. 39 ff.

[3]   Thieme, Jan: Bürger auf die Wahllisten, diskurs-hamburg.de, Ausgabe D9

[4]     Kruse, Jörn: a.a.O., S. 177 ff.

[5]     ebenda, S. 104 ff.

[6]   ebenda, S. 225

[7]   Die Optimierung unter divergierenden Zielen bzw. die Abwägung zwischen verschiedenen Rechten ist das tägliche Brot von Ökonomen bzw. Juristen. Nun sind jedoch nur eine Minderheit der Bundestagsabgeordneten von 15 Prozent Ökonomen und von 21 Prozent Juristen, und nach allgemeiner Lebenserfahrung sind auch weder Ökonomen noch Juristen stets ideologiefrei.

[8]   Die AfD wollte damit möglicherweise erreichen, dass ihr die Wähler den rechtsextremen Flügel  zugunsten eines gemäßigteren, bürgerlich-konservativen Flügels stutzen, oder?

[9]     Die Wahlrechtreform sieht vor, dass es anstatt der 2 x 299 = 598 Sitze künftig 630 Sitze gibt.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN