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Dieser Beitrag basiert auf einem, ursprünglich an ausländische Investoren in Deutschland gerichtetem Essay des Autors von 2013, der hier aus gegebenem Anlass (siehe den Beitrag in dieser Ausgabe: Markus Söder „der Zänker“ und der Föderalismus) leicht überarbeitet wiedergegeben wird. Dieser Beitrag stellt auch eine indirekte Antwort eines überzeugten Föderalisten auf die Staatsreform-Konzeption des Diskurs-Herausgebers Jörn Kruse dar, der in seiner Konzeption den deutschen Föderalismus nicht in den Blick nimmt.
Tausend Jahre deutscher Föderalismus
Es gibt in Europa nur zwei Staaten mit einer langen historischen Tradition als föderaler Staat: Deutschland und die Confoederatio Helvetica. Wenn man den Beginn der deutschen Geschichte mit der Reichsteilung nach Karl dem Großen ansetzt, war Deutschland während seiner gesamten, rund zwölfhundert-jährigen Geschichte nur zwölf Jahre lang – von 1933 bis 1945 – kein föderaler Staat, eine in historischer Dimension nur sehr kurze Periode.
Nachdem die germanischen Stämme am Ende der Völkerwanderung ihre Siedlungsräume gefunden hatten, waren das heutige Westdeutschland, das Gebiet der BeNeLux-Länder und die meisten Teile Frankreichs Stammesgebiete der Sachsen, Franken, Bayern, Schwaben und anderer. Mit der Wiederbelebung der römischen Reichsidee durch Karl dem Großen, der sich als Kaiser krönen ließ, erhielten die fortbestehenden germanischen Fürstentümer zwar ein überwölbendes Reichsdach. Sie gingen aber nicht wie anderswo in Europa im Reich auf.
Nach der Reichsaufteilung in Deutschland und Frankreich bildete sich im ostfränkischen, eben deutschen Reich schon um das Jahr 1000 eine Reichsverfassung heraus, nach der die Kurfürsten den deutschen Kaiser wählten. Der deutsche Kaiser war nie ein Erbkaiser, sondern immer ein Wahlkaiser. Diese föderale Reichsverfassung hielt sich mit Wandlungen bis 1806 Napoleon I. den deutschen Kaiser absetze und sich – selbst Kaiser – zum deutschen Reichsprotektor erhob. Selbst in der kaiserlosen Zeit von 1806 bis 1871 existierten die Reichsorgane fort. So gab es den Deutschen Bund mit einem Reichstag als Versammlung der Reichsfürsten.
Das in Deutschland dominant gewordene Preußen konnte unter Bismarck die deutsche Einigung von 1871 nur unter föderalen Vorzeichen verwirklichen. Das zweite deutsche Reich von 1871 bis 1933 war ein Bundesstaat ähnlich der heutigen Bundesrepublik. Nur während der Zeit der nationalsozialistischen Unrechtsherrschaft wurden die Länder „gleichgeschaltet“. Die westalliierten Besatzungsmächte belebten die Länder ab 1946 wieder neu. Nach dem Zusammenbruch der DDR wurden 1990 sofort die alten Bundesländer des Ostens wiederbelebt, die dann als „neue Bundesländer“ am 3. Oktober 1990 der Bundesrepublik beitraten.
Der föderale Gedanke ist für die deutsche Mentalität konstitutiv, und das nicht nur in Fragen der Staatsverfassung. Jeder Deutsche ist nicht nur Deutscher. Er ist immer auch Sachse, Bayer, Westfale, Badenser oder Hanseat und fühlt sich auch so. Und er fühlt immer auch eine natürliche Distanz gegenüber allem Zentralistischen, ob es nun aus Bonn oder aus Berlin oder aus dem Headquarter seines Arbeitgebers kommt. Er kennt immer einen Gegenentwurf aus seinem Heimatland, und er kennt auch Alternativen aus anderen deutschen Ländern.
Die Erfolgsgeschichte des deutschen, nämlich lutherischen Protestantismus wäre auch ohne die föderale deutsche Verfassung nicht denkbar gewesen. Die Lehre Luthers war für einige Reichsfürsten ein Instrument im Machtkampf gegen den katholischen Kaiser. Ohne den Schutz des sächsischen Kurfürsten wäre Marin Luther wohl als Ketzer verbrannt worden. Spätestens seit der Reformation gehen auch Föderalismus und eine protestantische Geisteshaltung („Mannesmut vor Herrenthron“) Hand in Hand.
Der andere europäische Bundesstaat mit langer historischer Tradition, die Schweiz, hat sich im Wesentlichen aus dem Abfall von den Habsburgern und damit in weiterer Folge auch aus dem Abfall vom Deutschen Reich konstituiert, war also zunächst ein Schutzbund von Abtrünnigen. Diese Abwehrhaltung ist konstitutiv für die Confoederatio Helvetica und macht es bis heute auch einem historisch geschulten und sensiblen Deutschen nicht leicht, in der Schweiz als Manger in der Personalführung Respekt zu erlangen.
Der deutsche Föderalismus ist einzigartig
Außerhalb von Deutschland und der Schweiz gibt es nirgendwo in Europa eine lange historische Tradition des Föderalismus, geschweige denn eine föderalistische Tradition, die zudem noch die Geisteshaltung ihrer Bürger so nachhaltig geprägt hat:
Die skandinavischen Reiche sind zu dem zerfallen, was sie heute sind. Und die kulturellen Gegensätze untereinander sind viel größer als es die Ähnlichkeit der skandinavischen Sprachen zunächst vermuten lässt.
Das Vereinigte Königreich ist keine Vereinigung von Königreichen, sondern ein vereinigtes Königreich. Der „Prince of Wales“ ist nur noch ein Ehrentitel, und die letzte schottische Monarchin musste 1587 im Hof von Fotheringhay Castle ihren Hals auf den Richtblock legen. Der irische König war schon seit 1171 der englische König. Britannien kennt allerdings seit der John Lackland abgetrotzten Magna Charta die Machtbalance zwischen Adel und König, aus der sich der Parlamentarismus entwickelte, aber eben keine starken Kurfürsten, die auch einzeln dem Monarchen Paroli boten, wie etwa im 10. Jahrhundert der Bayrische Herzog dem sächsischen Kaiser oder wie zu Zeiten Luthers der sächsische Kurfürst dem habsburgischen Kaiser.
Schon im westfränkischen, später französischen Reich setzte sich im Gegensatz zum ostfränkischen, später deutschen Reich das Erbkönigtum im Gegensatz zum Wahlkönigtum durch. Das westfränkische Reich war auch bis auf die untergegangenen Burgunder nicht ein Land verschiedener germanischer Stämme, sondern eben das Land der Franken. Frankreich war immer Zentralstaat mit einer Kapitale Paris. Die französischen Könige entfalteten eine Pracht wie man sie von deutschen Kaisern nicht kannte. Prag, Wien oder Berlin waren in erster Linie Residenzen der Landesfürsten, und Deutschland war immer multizentral. Frankreich ist hingegen das Mutterland des Absolutismus.
Die Verhältnisse in Spanien ähneln – abgesehen von denen in Österreich und in der Schweiz – den Verhältnissen in Deutschland noch am meisten. Schon während der Reconquista wuchsen die zeitweise verfeindeten spanischen Königreiche Kastillien und Leon, Navarra sowie Aragon zu einem spanischen Königreich zusammen, das sich unter den Habsburgern zur Weltmacht entwickelte. Die heutige demokratische Verfassung hat zwar mit dem Zweikammersystem und den „autonomen Gemeinschaften“ wie Katalonien, Galizien oder dem Baskenland offensichtliche föderale Elemente, die den historischen Traditionen Rechnung tragen. Aber dennoch ist Spanien kein Bundesstaat, sondern ein Einheitsstaat, der eher mit Zugeständnissen an die Subsidiarität die separatistischen Zentrifugalkräfte zu bändigen sucht.
Italien war seit dem Zusammenbruch des weströmischen Reiches kein zusammengehöriger Staa mehr. Größere Gebiete waren Teil des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation. Faktisch herrschten verfeindete Partikularinteressen wie die Stadtrepubliken, der Vatikanstaat, die Franzosen, die Königreiche Sizilien und Sardinien. Aber diese waren nie in einer italienischen Föderation miteinander verbunden. Den Piemontesen wird die Rolle der „italienischen Preußen“ während der nationalen Einigungsbestrebungen im 19. Jahrhundert zugeschrieben. Aber da ist etwas vereinigt worden, was offensichtlich heute noch nicht so richtig zusammengehört. Italien ist alles andere als eine Föderation, eher ein schwer regierbares, zentrifugales, nicht nur in Nord und Süd geteiltes Staatsgebilde. Ein zentraler Wille ist kaum durch Überzeugung, autoritäres Regime noch Nepotismus durchsetzbar.
Nach dem Zusammenbruch des österreichischen Kaiser-Reiches 1919 wurde Österreich Bundesrepublik. Das ist ein politisches Kunstgebilde der Siegermächte ohne verwurzelte historische Tradition. Der Vielvölkerstaat Österreich-Ungarn, der sich in weite Teile Ost- und Südosteuropas ersteckte war keine Föderation, sondern der Versuch der Fremdherrschaft durch die Wiener Zentralregierung. Ganz bewusst hatte Bismarck 1871 darauf verzichtet, sich diese Probleme in das zweite Deutsche Reich einzuladen.
Aus der Konkursmasse von Österreich-Ungarn ging auch die Bundesrepublik Jugoslawien hervor, ebenfalls ein politisches Kunstgebilde, das unter der Diktatur ihres charismatischen Führers Tito zusammengehalten wurde, nach dessen Tod sich aber in einem verbrecherisch geführten Krieg zerfleischte, der erst durch Einwirkung von außen beendet werden konnte.
Die Sowjetunion – wenn man sie denn zu Europa zählt, was nur die halbe Wahrheit ist – ist ein weiteres Beispiel für den Zerfall eines unter der Diktatur der Zaren – von Katharina der Großen über Stalin bis Breschnew – gewaltsam zusammen gehaltenen Gebildes. Nicht nur das Baltikum, die kaukasischen und die zentralasiatischen Republiken, sondern auch die Stammlande Weißrussland und Ukraine fielen alsbald vom Reiche ab, das niemals eine Föderation mit innerer Bindung oder gar historischer Tradition war.
Auch die US-amerikanische Föderation ist anders
Die USA sind allerdings zweifellos eine Föderation. Das föderale Organisationsprinzip bildete sich dort bei der Staatsgründung nicht wie in Deutschland als Gegengewicht zur zentralstaatlichen Macht heraus, die ja erst im Entstehen war. Die Staaten entstanden aus den britischen Kolonien und schlossen sich gegen die äußere Kolonialmacht zur Union zusammen. Dem amerikanischen Föderalismus wohnt nicht wie dem deutschen Föderalismus der prinzipielle Gegensatz zur Bundesebene inne. Es gab dort keinen Heinrich der Zänker, keinen Friedrich III. Kurfürst von Sachsen und auch keinen Franz-Josef Strauß. Die Entstehungsgeschichte ähnelt hier der der Confoederatio Helvetica. Bei 50 US-Staaten gilt auch eher das „divide et impera“.
Es kommt noch ein wichtiger Unterschied zur deutschen, lutherischen Reformation hinzu, den Alexis de Toqueville wie auch Max Weber beschrieben haben: Die amerikanischen Puritaner, die sich von der anglikanischen Kirche abgespalten hatten, waren strikte Calvinisten. Sie sahen den Menschen von Natur aus als verworfen an und glaubten, dass nur die von Gott Erwählten gerettet werden (Prädestinationslehre) und die biblische Lehre im Gemeinde- und Privatleben kompromisslos angewendet werden sollte. Sie lehnten alle Formen der Religionsausübung ab, die sie nicht durch Gottes Wort in der Bibel begründet fanden, und standen damit im Gegensatz zur anglikanischen und lutherischen Tradition, die alles erlaubt fand, was durch die Bibel nicht ausdrücklich verboten wurde. Die Puritaner gaben damit eher den Nährboden für einen absoluten Gehorsam denn für einen protestantischen, selbst denkenden Geist.
Eine preußische Erfindung als Folge: Die Auftragstaktik
Es gibt ein in der preußischen Armee entwickeltes militärisches Führungsprinzip, das landläufig mit „Auftragstaktik“ bezeichnet wird, obwohl es sich eigentlich nicht um eine Taktik handelt. In der heutigen Bundeswehr ist die offizielle Bezeichnung dafür „Führen im Auftrag“. Es bedeutet, dem militärischen Führer ein Ziel vorzugeben, das er mit gegebenen Mitteln und in gegebener Zeit erreichen soll. Der Weg zum Ziel wird ihm dabei nicht vorgegeben. Es wird vom militärischen Führer vielmehr erwartet, dass er bei veränderlicher Lage oder eingeschränkten Kommunikationsmöglichkeiten zu seinen Vorgesetzten selbständig Lösungen entwickelt. Kreativität, Initiative und Selbständigkeit bei der Entscheidung sind Bestandteil seines Auftrages. Voraussetzung für dieses Führungsprinzip ist das Vertrauen in die Fähigkeit des militärischen Führers, diesen Anforderungen gerecht zu werden.
Das Gegenteil von „Auftragstaktik“ ist im deutschen Sprachgebrauch „Befehlstaktik“. Der militärische Führer darf hier nur nach genauen Anweisungen handeln, bestenfalls nach bedingten Anweisungen: Wenn eine bestimmte Lage eintritt, soll er in bestimmter Weise handeln. Das setzt voraus, dass wiederum seine Vorgesetzten für jede Lage einen Befehl vorrätig haben und dass die Kommunikation mit seinen Vorgesetzten funktioniert. Die Parallelen der Auftragstaktik zu dezentralen Führungsstrukturen und auch zu föderalen, subsidiären Organisationsprinzipien sind offensichtlich.
Die geistigen Wurzeln dieser in Preußen entwickelten Auftragstaktik sind in der Zeit der Scharnhorstschen Militär-Reformen nach 1806 zu suchen. Das Erlebnis der militärischen Überlegenheit der napoleonischen Armee führte in Preußen zum Übergang vom Söldner- zum Volksheer und zu einer systematischen Offiziersausbildung. In diese Zeit fallen die mit den Namen Stein und Hardenberg verbundenen Reformen des gesamten Staatswesens mit Bauernbefreiung, Gewerbefreiheit, Kommunalverfassung, der Einführung von Ministerien und religiöser Toleranz. Die Einflüsse der französischen Revolution und der Aufklärung sind offensichtlich.
Mit dem durch die Einführung des Hinterlader-Gewehrs beförderten Auflösung der Schützenkolonnen zu Schützenschwärmen war auch der untere militärische Führer auf sich selbst gestellt, und es bedurfte eines anderen Führungsprinzips, eben der Auftragstaktik, die von der preußischen Armee erstmalig im großen Stil im siegreichen Krieg von 1870/71 gegen Frankreich angewandt wurde. In den 1880er Jahren fand die Auftragstaktik Eingang in die allgemeinen Militärvorschriften des von Preußen dominierten Deutschen Reiches, und sie ist spätestens seitdem fester Bestandteil der deutschen Offiziersausbildung.
Die Anwendung der Auftragstaktik auf höhere Führungsebenen wird auch als „Führen mit strategischer Teilhabe“ bezeichnet. Auch die Führungsebenen, auf denen die Strategie nicht entwickelt sondern nur umgesetzt wird, müssen die Strategie verstanden haben „Das bedingt, dass die Unterführer den Zweck erkennen, um nach diesem selbst zu streben, wenn die Umstände es erfordern sollten, anders zu handeln, als befohlen war.“ (Helmuth von Moltke d. Ä.) Diese Maxime ist für einen US-amerikanischen, britischen oder französischen Manager der ersten Ebene, dem lokale deutsche Manager untergeben sind, unzumutbar.
Die Auftragstaktik war während des Ersten Weltkrieges selbstverständlich, blieb in der durch den Versailler Vertrag reduzierten Reichwehr während der Weimarer Republik in der Offiziersausbildung präsent und blieb selbstverständlich das Führungsprinzip der Wehrmacht im Zweiten Weltkrieg. Als sich das deutsche Kriegsglück 1942 wendete, wurde die Entscheidungsfreiheit der militärischen Führer beim Rückzug zwar formell beschränkt. Aber in der Praxis blieb die Auftragstaktik in Kraft und die geistige Prägung der deutschen Offiziere als selbst denkende und handelnde Führer war ohnehin nicht veränderbar.
In der Bundeswehr fand die Auftragstaktik wiederum Eingang in die Offiziersausbildung und in die allgemeinen Vorschriften der Führungsphilosophie. Die Auftragstaktik ist also seit den 1880er Jahren in Deutschland verbindlich vorgeschriebene Führungsphilosophie. Im NATO-Bündnis, in das die Bundeswehr vollständig integriert ist, ist dieses eher demokratische Führungsprinzip jedoch keineswegs überall anerkannt.
International allgemein anerkannt sind jedoch die militärischen Leistungen der preußischen bzw. deutschen Armeen in den Kriegen 19. und 20. Jahrhunderts, die trotz zahlenmäßiger und materieller Unterlegenheit gerade auf die effizientere Führung zurückgeführt werden. Das gilt auch für den Zweiten Weltkrieg wie zahlreiche US-amerikanische Zeugnisse der selbstkritischen Aufarbeitung nach dem Kriege belegen.
Schikane, Paukerei und „Schullösungen“ in West Point und Fort Leavensworth standen der differenzierten Förderung und dem Training des selbständigen Denkens in Kriegsspielen in der preußischen Kadettenanstalt und der Kriegsakademie gegenüber. Dieses Paradoxon von demokratischer Führungskultur in einem autoritären Regime und autoritärer Führungskultur in einem demokratischen Regime findet seine Auflösung in der unterschiedlichen Ausprägung und Auswirkung der angelsächsischen wie der deutschen Reformation.
Vom Föderalismus zum modernen Management
Es bleibt nun die Frage, warum sich das System der Auftragstaktik gerade in Preußen/ Deutschland durchgesetzt hat und nicht den anderen Ländern, in denen auch das Hinterlader-Gewehr eingeführt wurde, zumal das deutsche Führungssystem in Amerika, England und Frankreich aufmerksam studiert wurde.
Hier setzt die geistesgeschichtliche Erklärung an: Der deutsche Föderalismus war die Voraussetzung für Entwicklung des lutherischen Protestantismus, der den sich frei für seinen Glauben entscheidenden und vor Gott selbstverantwortlichen Christenmenschen postuliert. In den nichtföderalen Einheitsstaaten wurde der Protestantismus überall letztlich unterdrückt und im günstigsten Fall zur Auswanderung gezwungen wie die Hugenotten aus Frankreich oder die Puritaner aus England. In Deutschland bleib der Protestantismus hingegen zu Hause und bildete den Nährboden der Aufklärung preußischen Typs mit den erwähnten Reformen des frühen 19. Jahrhunderts, der sog. Revolution von oben.
In einer derartig militarisierten Gesellschaft wie im Preußen der industriellen Revolution und besonders ab den industriellen „Gründerjahren“ nach 1871 bis in den Zweiten Weltkrieg, in der alles Militärische allgemein als vorbildlich anerkannt war, in der jeder Mann mit Aussicht auf eine zivile Führungsposition auch einmal Soldat und Offizier war, waren militärische Führungsprinzipien selbstverständlich auch in den Köpfen der zivilen Wirtschaftsführer und Verwaltungsspitzen präsent.
Das Führungsprinzip der Auftragstaktik ist nach dem zweiten Weltkrieg in der Wirtschaft weiterentwickelt, abgewandelt oder auch nur umbenannt worden. Wesentlich bleibt, dass dabei dem Manager das Ziel und nicht der Weg vorgegeben werden. „Management by objectives“ ist zwar 1954 in Amerika aber dort von einem Österreicher, Peter F. Drucker, vorgestellt worden. Das „Harzburger Modell“, das die Delegation von Verantwortung fordert, ist 1962 vorgestellt worden und hat die deutsche Managementschule nachhaltig beeinflusst. Dieser Geist zieht sich durch die deutsche Management-Literatur bis in die jüngste Zeit, so z.B. bei Hans H. Hinterhuber: Führung mit strategischer Teilhabe, Berlin 2013.
In der Skala von autoritärem bis demokratischem Führungsstil gelten die kooperativen, partizipativen und demokratischen Verhaltensweisen als die Königsdisziplinen. Autoritäres, patriarchalisches oder bürokratisches Verhalten von Managern gilt als unbeholfen oder gar anrüchig. Allenfalls anerkannt wird noch der situative oder differenzierte Führungsstil, der auf unterschiedliche Mitarbeiter in unterschiedlichen Situationen eingeht. Darin ist meist unausgesprochen die Erwartung inkludiert, der Mitarbeiter möge sich so entwickeln, dass sich ein zunehmend demokratischer Führungsstil als situativ angemessen erweisen möge. Dieses Denken ist unter deutschen Managern sozial erwünscht, und man äußert sich auch nicht anders. Auch wenn nicht jeder Manager dazu in der Lage ist, so zu führen, will er es als selbst Geführter doch keinesfalls anders erleben.
