Die 5%-Sperrklausel mindert die demokratische Legitimation des Parlaments

von Diskurs Hamburg

Dieser Beitrag im PDF-Format findet sich hier

1        Problem

Der deutsche Bundestag hat 1953 eine bundesweite 5%-Sperrklausel für die Wahlen zum Parlament eingeführt.[1] Dies wurde mit dem Argument begründet, dass der Gefahr einer Parteienzersplitterung vorgebeugt werden solle. Dies ist aber nur in dem Maße sinnvoll, in dem man die Rolle des Parlaments einseitig auf diejenige der dauerhaften Mehrheitssicherung einer Regierung verengt, was jedoch auch in einer Parlamentarischen Demokratie nur einen Teil seiner Aufgaben ausmacht. Andere bestehen in der Gesetzgebung und in ihrer Funktion als politische Diskurs-Arena der Gesellschaft, was beides eine adäquate Repräsentierung der politischen Präferenzen aller Teile der Bevölkerung erfordert.         

Eine Sperrklausel hat jedoch auch den Effekt, dass die Parlamentsparteien, die darüber selbst entscheiden, mit der Errichtung einer solchen Zugangsbarriere den Wettbewerb beschränken und tatsächliche und potentielle Konkurrenten fernhalten können. Dies war für einige Parteien vermutlich auch damals schon ein wichtiges Motiv. [2]  Insofern ist es nicht überraschend, dass im Weiteren jegliche demokratische und partizipatorische Kritik an der Sperrklausel am Egoismus der etablierten Parlamentsparteien abgeprallt ist. Solche Sperrklauseln sind – außer bei den etablierten Parteien, die davon Vorteile haben – demokratisch und juristisch hochgradig umstritten, weil sie die Repräsentativität und die Responsivität des Parlaments und damit dessen demokratische Legitimation vermindern. [3]  

2        Minderung der Repräsentativität des Parlaments  

Eine Sperrklausel ist eine institutionelle (also staatlich verursachte) Zugangsbarriere. Die Stimmen der Parteien, die keine 5% erreichen, fallen in Deutschland durch die Hürde einfach unter den Tisch. 2013 waren dies immerhin 15,7% aller Zweitstimmen. Da die „ignorierten Stimmen“ hinsichtlich der zugrunde liegenden Wählerpräferenzen nicht als repräsentative Stichprobe aller Stimmen betrachtet werden können, führt dies praktisch immer zu einer Verfälschung des Wählerwillens, das heißt die Repräsentativität des Parlaments zur Widerspiegelung der politischen Präferenzen der Gesamtheit der Bürger wird durch eine Sperrklausel reduziert. Die Repräsentativität des Parlaments sinkt mit steigender Höhe der Sperrklausel.

Abb. 1 : Sperrklauseln für Parteien in verschiedenen Staaten [4]    

Hinzu kommt eine einseitig verzerrende Vorfeldwirkung. Wenn ein Wähler fürchtet, dass seine präferierte Partei die 5 %-Hürde verfehlt und er seine Stimme damit als „vergeudet“ betrachtet, wird er evtl. eine andere Partei wählen, für die diese Gefahr nicht besteht (oder gar nicht zur Wahl gehen). Dies ist erstens eine unfaire Benachteilung kleiner und insbesondere neuer Parteien und mindert zweitens die Repräsentativität und damit auch die Legitimation des Parlaments.

In Abb. 1 sind die Sperrklauseln für die Parlamentswahlen in verschiedenen Staaten mit einem Verhältniswahlrecht aufgelistet.[19] Die meisten Staaten haben eine landesweite  Sperrklausel für einzelne Parteien. In einigen von ihnen gibt es höhere Sperrklauseln für Parteienbündnisse. In einzelnen Staaten beziehen sich die Sperrklauseln auf die Ebene der einzelnen Wahlkreise, was in aller Regel deutlich weniger restriktiv wirkt.  

Für einen bestimmten Prozentwert ist die tatsächliche Wirkung als Zugangsbarriere bei kleinen Ländern gegebenenfalls weniger restriktiv als bei großen, da letztere eventuell eine stärkere Gliederung in regional heterogene Elektorate aufweisen. Insofern sind die 5% in Deutschland de facto restriktiver als für kleinere Länder mit gleicher formaler Zugangshürde.

Im Wahlrecht zum deutschen Bundestag existiert eine Grundmandatsklausel. Dadurch sind solche Parteien von der Sperrklausel ausgenommen, die in mindestens drei Wahlkreisen Direktmandate gewinnen. 2021 ist die Linke trotz Verfehlens der 5 %-Hürde wegen dreier Direktmandate in Leipig und Berlin in den Bundestag eingezogen und kann dort sogar eine Fraktion bilden. Hinzu kommen Sondervorteile für ethnische regionale Minderheiten (Minderheitenwahlrecht für Dänen und Sorben). Aus der Grundmandatsklausel und dem Minderheitenwahlrecht resultiert eine Bevorzugung regional konzentrierter Parteien, was völlig willkürlich ist und die Repräsentativität mindert. Außerdem wird durch beide Ausnahmen die Begründung für die Sperrklausel (vgl. Abschnitt 4) ad absurdum geführt.

3        Geringere Responsivität und Legitimation des demokratischen Systems

Eine weitere bedeutsame Folge von Sperrklauseln ist die sinkende Responsivität des demokratischen Systems. Diese kennzeichnet das Ausmaß und die Geschwindigkeit, mit der die Politiker auf veränderte politische Einstellungen der Bürger und auf veränderte politische Problemlagen reagieren. Wenn eine solche Reaktion nicht adäquat erfolgt, entsteht eine „Repräsentationslücke“, das heißt, dass relevante Teile der Bürgerpräferenzen oder von aktuellen Problemwahrnehmungen nicht adäquat im Parlament repräsentiert sind. Bei fehlenden institutionellen Zugangsbarrieren erwartet man in einem funktionierenden demokratischen System, dass bei einer Repräsentationslücke eventuell eine neue Partei kandidiert und ins Parlament gelangt, um den unzureichend vertretenen politischen Präferenzen im demokratischen Diskurs „eine Stimme zu geben“. Wenn solche Zutrittsmöglichkeiten für neue Parteien effektiv bestehen und damit die Macht der etablierten Parteien reduzieren könnten, würden diese sich vermutlich ebenfalls bemühen, keine Repräsentationslücke entstehen zu lassen. [20]     

Wenn die künstliche Hürde hoch und damit die „Gefahr“ neuer Wettbewerber im Parlament für die etablierten Parteien gering ist, [21] haben diese – analog zu marktbeherrschenden Oligopolisten auf Gütermärkten – auch weniger Veranlassung, auf veränderte Präferenzen oder Problemlagen selbst einzugehen und ihre Politik an die Wünsche der Bürger  anzupassen. Solche negativen Effekte für die Repräsentativität und die Responsivität wachsen ebenfalls mit der Höhe der Sperrklausel.

Die Sperrklausel als wahlrechtlich erzeugte, künstliche Zugangsbarriere wirkt allerdings nicht nur punktuell (das heißt auf eine einzelne Wahl bezogen), sondern auch darüberhinausgehend über längere Zeiträume. Da eine neue Partei zu Beginn meistens nur wenige Wählerstimmen erhält, reduziert ein Scheitern an der 5 %-Hürde auch die zukünftigen Wahlchancen. In einem solchen Fall erhält sie dann nicht die umfangreichen staatlichen Zuwendungen, von denen nur die Parlamentsparteien profitieren. Außerdem erhalten Parteien, die nicht dem Parlament angehören, in der Regel eine geringere Medienaufmerksamkeit, was ebenfalls deutliche Wettbewerbsnachteile für die nächsten Wahlen zur Folge hat. Auch dies haben die etablierten Parteien im Blick, wenn sie durch Aufrechterhaltung der bisherigen Höhe der Sperrklausel zukünftige Konkurrenten fernhalten.  

Wenn die Bürger den Eindruck haben, dass die Politiker und Parteien in den Parlamenten in ihrer Gesamtheit nicht die verschiedenen politischen Präferenzen der Bevölkerung widerspiegeln, sinkt im Laufe der Zeit die Akzeptanz der Politischen Klasse und die Legitimation des gesamten politischen Systems.            

4          Regierungsbezogene Argumente für  Sperrklauseln

Während die negativen Wirkungen von Sperrklauseln auf die Repräsentativität, die Responsivität und die Legitimation des Parlaments offensichtlich sind, ist dies bei den erwarteten Vorteilen von Sperrklauseln etwas komplizierter. Entsprechende Argumente haben primär die Bildung und die Handlungsfähigkeit der Regierung im Blick und werden deshalb als „regierungsbezogene Argumente“ bezeichnet. Einige Autoren begründen die Sperrklausel mit dem Ziel, es solle der Gefahr einer Parteienzersplitterung vorgebeugt bzw. eine „Konzentration des parlamentarischen Parteiensystems” erreicht werden.[22] Nur mit regierungsbezogenen Argumenten lassen sich in einer Parlamentarischen Demokratie die künstlichen Reduzierungen der Repräsentativität und der Responsivität des Parlaments durch Sperrklauseln überhaupt vertreten. Derartige Argumente sind grundsätzlich nur für eine Parlamentarische Demokratie relevant, da nur dort das Parlament neben der Gesetzgebung auch die Aufgabe hat, die Regierung zu wählen und für deren dauerhafte Mehrheit und Handlungsfähigkeit zu sorgen.       

In einer Parlamentarischen Demokratie mit mehr als zwei Fraktionen im Parlament ist nach gängiger Sichtweise im Anschluss an die Wahl in der Regel (d.h. wenn keine der Fraktionen eine absolute Mehrheit der Sitze hat) eine Koalitionsbildung erforderlich, da (vor allem in Deutschland) eine Minderheitsregierung vermieden werden soll. Für eine solche Regierungskoalition sind zwei Bedingungen relevant, nämlich die Mehrheitsbedingung, das heißt eine absolute Mehrheit der Parlamentssitze der beteiligten Fraktionen, und die inhaltliche Bedingung einer hinreichenden Überlappung der Programme.[23]

Die Vorteile einer Sperrklausel werden darin gesehen, dass eine Regierungsbildung umso schwieriger sein wird, je mehr Parteien im Parlament vertreten sind, was eine durchaus plausible, aber letztlich unbewiesene Hypothese ist.[24] Dann würden vermutlich auch mehr Parteien für die Bildung einer mehrheitsfähigen Koalition erforderlich sein. Auch für die Handlungsfähigkeit und die Stabilität der Regierung wird vermutet, dass sie größer sind, wenn weniger Fraktionen an einer Koalition beteiligt sind, auf die Rücksicht genommen werden muss bzw. die mit einem Koalitionsbruch drohen könnten. Dies hängt jedoch im Einzelnen von den jeweiligen Größenverhältnissen und von der Kompromissbereitschaft der Beteiligten ab.

Eine empirische Unterstützung für die Hypothese können die ersten Jahrzehnte der Bundesrepublik nach 1953 liefern, wenn man das damalige Drei-Fraktionen-System des Parlaments einseitig als Ergebnis der 5%-Sperrklausel  interpretiert. Damit waren die Koalitionsbildungen vergleichsweise einfach, was auch dadurch erleichtert wurde, dass alle drei Parteien relativ pragmatisch und weniger ideologisch aufgestellt waren.

Allerdings zeigen diese Jahrzehnte auch, dass die FDP als bei weitem kleinste der drei Parteien (wenn man CDU und CSU zusammenfasst) über lange Zeit die Rolle eines Züngleins an der Waage hatte, über Jahrzehnte an fast allen Bundesregierungen beteiligt war und damit inhaltlich und personell deutlich mehr Macht hatte, als es der Zahl ihrer Wählerstimmen entsprochen hätte.[25]

Für die Frage, welche der beiden großen Fraktionen (CDU/CSU oder SPD) den Kanzler stellen und die Regierung bilden konnte, hatte die FDP quasi eine Monopolstellung. Bei zwei entscheidenden „Machtwechseln“  —  nämlich 1969, als die Kanzlerschaft von der CDU/CSU zur SPD wechselte, und 1982, als die Kanzlerschaft von der SPD auf die CDU/CSU überging  —  waren es im Wesentlichen die diskretionären Koalitionsentscheidungen der FDP-Spitzenfunktionäre, die dies bewirkten. Grundsätzlich ist jede Entscheidung einer Fraktion für eine bestimmte Koalition und gegen eine andere eine reine Funktionärsentscheidung, die nur eine begrenzte demokratische Legitimation hat.[26]

Die tatsächlichen Machtverhältnisse bedeuteten insofern eine Minderung der Repräsentativität.[27] Dafür hatten sie jedoch eine vergleichsweise hohe Stabilität der Regierungen zur Folge. Diese wäre möglicherweise geringer gewesen, falls bei einer niedrigeren Sperrklausel mehr als drei Fraktionen ins Parlament gelangt wären. Eine Aussage darüber muss allerdings spekulativ bleiben, da das von den Details der Sitzverteilung im Parlament und vom Verhalten aller Fraktionen abhängen würde. Davon hinge es auch ab, ob dann eine Konkurrenz von zwei oder mehr Fraktionen um die Rolle eines Mehrheitsbeschaffers für einen CDU- oder SPD-Kanzler entstanden wäre, die eventuell die Machtasymmetrie und die Minderung der Repräsentativität verringert hätte.      

Allerdings ist das deutsche Drei-Fraktionen-Parlament der Nachkriegsjahrzehnte nicht nur durch die Sperrklausel bedingt, sondern auch durch die (im Vergleich zu heute) höhere Relevanz des traditionellen Rechts-Links-Musters, die es auch in vielen anderen Ländern gab. Als die politischen Präferenzen der Bürger zunehmend heterogener wurden, hat die 5%-Sperrklausel auch das schrittweise Anwachsen auf sechs Fraktionen (mit sieben Parteien) im Bundestag nicht verhindert.[28] Wenn sich die politischen Präferenzen der Bürger noch weiter differenzieren sollten, wären grundsätzlich auch noch mehr Parteien im Parlament möglich. Dies würde dann die Repräsentativität und die Responsivität des Parlaments erhöhen.

Wenn man die genannten regierungsbezogenen Argumente für grundsätzlich valide hält  —  was noch nichts über die adäquate Höhe der Sperrklausel aussagt[29]  —   entsteht daraus ein Wahlrechts-Dilemma bezüglich der Kriterien der Repräsentativität des Parlaments und der Handlungsfähigkeit der Regierung in einer Parlamentarischen Demokratie, in der die Wahlen beide Kriterien uno actu erfüllen sollen,[30] was häufig eine Überforderung einzelner Wahlvorgänge ist.

Aus diesem Dilemma gibt es mindestens (1) einen endogenen Ausweg in Form von Minderheitsregierungen und (2) eine exogene Lösung in Form separater Wahlen zum Parlament und zur Regierung

5          Minderheitsregierungen

Die spezifischen Einfahrungen mit der Parlamentarischen Demokratie in der Bundesrepublik in den ersten Nachkriegsjahrzehnten haben in der Politik und der Öffentlichkeit in Deutschland die Einschätzung verfestigt, dass nur eine Regierung, die sich auf eine absolute Mehrheit der sie tragenden Parteien im Parlament verlassen kann, quasi eine „richtige Regierung“ ist. Alles andere sind danach missliche Umstände, die möglichst schnell überwunden werden sollten. Solche Bewertungen unterscheiden sich deutlich von vielen anderen Ländern, in denen Minderheitsregierungen häufig vorkommen und in ihren Leistungen nicht schlechter als Mehrheitsregierungen beurteilt werden.

Auch in Parlamentarischen Demokratien können Minderheitsregierungen gut funktionieren, wie die Erfahrungen in zahlreichen europäischen Ländern zeigen. Dort sind Minderheitsregierungen eine durchaus übliche Form des Regierens, das in vielen Jahren praktiziert wurde.[31] Dies waren die rationalen Antworten auf die jeweiligen Parteienstrukturen im Parlament, die von den Wählern geschaffen worden waren. In einigen Ländern (nicht nur in Skandinavien) sind Minderheitsregierungen völlig normal.[32]

Gschwend und Lehner berichten über den quantitativen Anteil der Regierungszeiten von Regierungen mit wechselnden Mehrheiten seit 1945.[33] Das sind für die europäischen Länder Dänemark (90,1 %), Schweden (77,3 %), Spanien (62,9 %), Norwegen (56,2 %), Zypern (44,2 %), Irland (43,5 %), Portugal (40,3 %), Italien (34,8 %), Finland (14,0 %), Malta (12,9 %), Frankreich (12,8 %), Griechenland (11,4 %), Belgien (9,7 %), Niederlande (7,8 %), Großbritannien (6,4 %), Österreich (4,6 %), Irland (3,7 %), Luxemburg (0 %) und Deutschland (0 %).

In vielen Fällen werden Minderheitsregierungen in der Literatur als erfolgreich bewertet. Die gute Performance in Dänemark, „the Danish Miracle“, wird direkt mit den Minderheitsregierungen in Verbindung gebracht. Eine umfangreiche Studie von Cheibub, Przeworski und Saiegh über nationale Regierungen praktisch aller Demokratien weltweit zwischen 1946 und 1999 zeigt, dass Minderheitsregierungen ebenso erfolgreich und effizient arbeiten wie Koalitionsregierungen, die eine Mehrheit in Parlament besitzen,[34] wenn dies an der Anzahl von Gesetzesinitiativen der Regierung, die im Parlament verabschiedet werden, gemessen wird.

Minderheitsregierungen führen in einer Parlamentarischen Demokratie zu einem deutlichen Anwachsen der Relevanz des Parlaments und damit auch zu einer  Erhöhung der Repräsentativität, der Responsivität und der demokratischen Legitimation des Parlaments.

Da eine Mehrheit nicht durch Fraktionsdisziplin und Anreizdominanz quasi automatisch gesichert wäre, müsste die Regierung bei einem Gesetzentwurf nämlich inhaltlich argumentieren und überzeugen, was dann (anders als heute) auch für das Ergebnis von Bedeutung wäre.

Die grundsätzliche Akzeptanz von Minderheitsregierungen erleichtert die Diskussion über die Sperrklauseln und einige andere Probleme einer Parlamentarischen Demokratie. Bei Minderheitsregierungen verlieren regierungsbezogene Argumente ihre Relevanz und die Sperrklausel kann niedriger sein oder wegfallen.          

Im deutschen Bundestag (und in den Landtagen) wird die Zahl der Fraktionen in den nächsten Jahren vermutlich nicht deutlich kleiner werden. Die Probleme für die Koalitionsbildung werden evtl. noch zunehmen und notgedrungen Bündnisse von Parteien in Betracht gezogen, die nur eine geringe inhaltliche Schnittmenge aufweisen. Mit einem Koalitionsvertrag und der Wahl eines Bundeskanzlers sind die Probleme allerdings noch nicht gelöst, solange Abstimmungen mit wechselnden Mehrheiten (also quer zur Koalitionsgrenze) als inakzeptabel gelten und ggf. eine Partei veranlassen, die Koalition aufzukündigen.

Um eine Minderung der Handlungsfähigkeit des Staates zu vermeiden, wird vermutlich auch in Deutschland die Einsicht wachsen, dass Minderheitsregierungen eine vernünftige demokratische Alternative zum Koalitionstheater darstellen. Es wird deshalb in Deutschland zukünftig vermutlich häufiger zu Minderheitsregierungen kommen, vor allem auf Landesebene.

6          Separate Wahlen zum Parlament und zur Regierung

Wenn die Wahlvorgänge zum Parlament und zur Regierung voneinander getrennt werden, können die jeweils bestgeeigneten Regeln für beide Wahlvorgänge separat zur Anwendung kommen. Damit kann gleichzeitig sowohl die Repräsentativität des Parlaments (bei Wegfall der Sperrklausel) als auch die Handlungsfähigkeit der Regierung erreicht werden. Dies befreit sowohl das Parlament als auch die Regierung von diversen Restriktionen, die bisher ihre Funktionsfähigkeit einschränken.

Die Demokratische Reformkonzeption liefert hierzu einen ausgearbeiteten Vorschlag.[35] Die Wahl zum Parlament erfolgt dort in einem Verhältniswahlsystem, das sich an den Kriterien der Repräsntativität und Responsivität orientiert. Das Wahlrecht enthält keine Sperrklausel. Die Wahlkreislisten der Parteien können von den Wählern personell verändert werden.    

Für die Wahl der Regierung wählen die Bürger einen vom Parlament unabhängigen Regierungskonvent. Der Regierungskonvent wählt seinerseits den Bundeskanzler, die Minister und weitere Regierungsmitglieder und entscheidet gegebenenfalls über Abberufungen und Neuernennungen.

Der einfachste Fall ist gegeben, wenn nur zwei Parteien zum Regierungskonvent kandidieren und jede Partei eine Kandidatengruppe zur Wahl stellt, die aus mindestens 50 Personen besteht. Jede Kandidatengruppe formuliert ein Wahlprogramm, das die wichtigsten Vorhaben der prospektiven Regierung skizziert und das vor der Wahl veröffentlicht wird. Gleichzeitig werden von jeder Kandidatengruppe für das Amt des Bundeskanzlers und für die einzelnen Ministerposten bestimmte Personen vor der Wahl namentlich benannt.

Der Regierungskonvent wird von den Bürgern in einer Blockwahl gewählt, das heißt es stehen nicht die einzelnen Kandidaten zur Wahl, sondern je eine Kandidatengruppe beider Parteien, von denen jede allein den Regierungskonvent und die Regierung bilden will. Jeder Bürger kann sich in der Wahl zum Regierungskonvent also für eine der Kandidatengruppen entscheiden. Gewählt ist diejenige – und bildet als Ganzes den Regierungskonvent – die die Mehrheit der Stimmen erhalten hat.

Direkt nach der Wahl tritt der Regierungskonvent zusammen und wählt den Bundeskanzler, wobei der von der siegreichen Kandidatengruppe vor der Konventswahl vorgeschlagene Kanzlerkandidat zur Wahl steht. Die anderen Regierungspositionen, für die vor der Wahl bestimmte Personen benannt worden sind, werden danach in gleicher Weise vom Regierungskonvent gewählt. Danach werden die restlichen Regierungspositionen auf Vorschlag des Bundeskanzlers auf die gleiche Weise vom Regierungskonvent gewählt.[36]

Es ist selbstverständlich möglich, dass mehr als zwei Kandidatengruppen zur Konventswahl antreten. Wenn dann im ersten Wahlgang keine der Kandidatengruppen eine absolute Mehrheit erreicht, findet ein zweiter Wahlgang zwischen den beiden erstplatzierten Gruppen statt, wobei die Mehrheit der Stimmen entscheidet.      

Außerdem können zwei oder mehr Parteien eine gemeinsame Kandidatengruppe bilden und zur Wahl stellen. Das gemeinsame Antreten mehrerer Parteien wird als Ex-ante-Koalition bezeichnet. Dies ist insbesondere für kleinere Parteien von Bedeutung, die allein nur geringe Siegchancen hätten, aber untereinander oder mit einer größeren Partei zusammen erfolgreich für den Regierungskonvent kandidieren könnten.[37]

Ein entscheidender Punkt besteht darin, dass sich eine gemeinsame Kandidatengruppe vorher über einen Koalitionsvertrag (also ein Ex-ante-Regierungsprogramm), über die Personen der Kandidatengruppe und über die vorzuschlagenden Regierungsmitglieder verständigen muss, da dies jeweils rechtzeitig vor der Wahl zur Information der Wähler veröffentlicht wird. Erzeugt dies nicht wieder die bisher üblichen Probleme einer Koalitionsbildung mit zwei oder mehr Parteien (Koalitionstheater)?    

Nein, denn die Verhandlungssituation ist bei solchen Ex-ante-Koalitionsverhandlungen grundlegend anders als bei Ex-post-Koalitionen in der Parlamentarischen Demokratie.[38] Bei Letzterer erhält jede Partei, die die Sperrklausel überwindet, durch die Wahl eine bestimmte Anzahl von Parlamentssitzen, die de facto ihre Verhandlungsposition bestimmen. Auf dieser Basis können sie bei einer entsprechenden Sitzverteilung im Parlament ggf. Vetopositionen einnehmen, um eigene Programmpunkte und Interessen durchzusetzen und/oder Ministerposten zu erlangen. Dies kann die Koalitionsverhandlungen zeitlich verlängern und gegebenenfalls scheitern lassen.    

Bei Ex-ante-Koalitionsverhandlungen hat keine der Parteien bereits eine tatsächliche Machtposition inne und schon gar keine Veto-Position oder etwa die Rolle eines Zünglein an der Waage. Die Verhandlungsposition einer Partei bemisst sich allein daran, wieviel sie nach Meinung aller Beteiligten zu den Wahlchancen der Kandidatengruppe beitragen wird. Dies kann sich auf die Attraktivität für die Wähler bezüglich der Inhalte und/oder der Personen beziehen, mit der sie die Wahlchancen der Kandidatengruppe erhöhen können. Anders als bei heutigen Koalitionsgesprächen können die anderen Parteienvertreter für die geplante Kandidatengruppe auf „schwierige“ Verhandlungspartner in aller Regel verzichten und sie durch andere Parteien oder externe Fachleute ersetzen.

Nehmen wir an, die Regierung wird separat vom Parlament gewählt und die Sperrklausel zum Parlament wird abgeschafft oder deutlich reduziert. Wenn dann mehrere kleine Parteien Sitze im Parlament erhalten, existieren auch für die Regierung (falls sie über keine eigene Mehrheit verfügt) mehrere potentielle Mehrheitsbeschaffer, die bei einzelnen Gesetzentwürfen in Konkurrenz zueinander stehen oder mit denen man weitergehende Tolerierungsgespräche führen kann.

7          Fazit

Die Abschaffung oder deutliche Senkung der Sperrklausel erhöht die Repräsentativität, die Responsivität und die Legitimation des Parlaments. Das Gewicht der Abgeordneten steigt. Die Motive bei den Parlamentsdiskussionen beziehen sich nicht nur auf die Machterhaltung und Machtdurchsetzung, sondern primär auf die politischen Inhalte der Gesetzentwürfe, die die zentrale Aufgabe des Parlaments sind. Die Regierungsparteien können bei einem einzelnen Parlamentsthema grundsätzlich zwischen verschiedenen „Mehrheitsbeschaffern“ wählen und mit denjenigen Kompromisse schließen, die das Kernanliegen am wenigsten beeinträchtigen.          


[1] Vorher (1949) galt nur eine 5%-Sperrklausel (Minimalklausel) für jedes Bundesland, das heißt eine Partei benötigte nur in einem der Bundesländer 5% der Stimmen, um in den Bundestag einzuziehen. Als Folge waren im ersten Bundestag 11 Parteien und 3 Parteilose. Nach Einführung der bundesweiten Minimalklausel wurde die Zahl der Parlamentsfraktionen auf drei reduziert, nämlich CDU/CSU, SPD und FDP. Erst 1983 waren es nach dem Einzug der Grünen wieder mehr als drei.

[2] Verschiedene Gerichte haben diese „Entscheidungen in eigener Sache“ für diverse Parlamente für unzulässig oder mindestens problematisch erklärt. Vgl. ausführlicher Kruse (2021), Bürger an die Macht, Stuttgart (Kohlhammer), S. 110ff.

[3] Dies war auch der inhaltliche Kern verschiedener Urteile des Bundesverfassungsgerichts. Für die EU-Wahlen hat dieses sogar eine 3 %-Klausel für verfassungswidrig erklärt. Bezüglich der 5 %-Hürde bei Bundestagswahlen ist die inhaltliche Argumentation nur schwerlich mit dem nachfolgenden Urteil kompatibel, dass die Sperrklausel gerade soeben noch mit dem Grundsatz der Verhältniswahl vereinbar sei.

[4] Vgl. Nohlen (2014). Wahlen und Parteiensystem, Opladen. Einige Länder haben (wie Deutschland vor 1953)  regionale Sperrklauseln, die deutlich weniger restriktiv wirken.

[5] Oder drei Direktmandate (Grundmandatsklausel).

[6] Parteienbündnisse 7 %

[7] Parteienbündnisse 7 %

[8] Parteienbündnisse 12 %, Parteilose 3%

[9] Für Parteienbündnisse  8 bis 10 %

[10] Für Parteienbündnisse  7 bis 10 %

[11] Für Zweiparteienbündnisse 10%, für Mehrparteienbündnisse 15%,  

[12] Für Zweiparteienbündnisse 10%, für Dreiparteienbündnisse 15%, für Mehrparteienbündnisse 20%,

[13]  Nur für Ausgleichsmandate (rund 10 % im Wahlkreis, um dort einen Sitz zu erhalten)

[14] Oder ein Grundmandat

[15]  Nur für Ausgleichsmandate

[16] Oder 12 % in einem Wahlkreis

[17] Oder ein Wahlkreismandat in einem Mehrmandatswahlkreis (dort in großen Wahlkreisen ca 5%)    

[18] Für Mehrparteienbündnisse 5%

[19] Länder mit einem Mehrheitswahlrecht (wie z.B. die USA, Großbritannien und Frankreich) fehlen also aus offensichtlichen Gründen in der Liste. Auch die Länder mit einem Verhältniswahlrecht sind nicht alle direkt miteinander vergleichbar, weil die Wahlsysteme und die politischen Systeme unterschiedlich sein können.   

[20] Dies entspricht den Prozessen z.B. auf einem Konsumgütermarkt. Wenn dort bestimmte Wünsche der Verbraucher von den aktuellen Anbietern eine Zeitlang nicht bedient werden, ist in der Regel der Markteintritt eines Newcomers zu erwarten, wenn dieser nicht durch hohe (institutionelle, strukturelle oder strategische) Markteintrittsbarrieren verhindert wird. Sperrklauseln sind analog dazu institutionelle Markteintrittsbarrieren auf politischen Märkten, die die Responsivität verringern können, indem neue Parteien aus dem Parlament ferngehalten werden. Sowohl auf wirtschaftlichen als auch auf politischen Märkten gehören Neueintritte zu den wichtigen Mechanismen zur Sicherung von Effizienz bzw. von Repräsentativität und Responsivität.

[21] Die Effizienzeffekte aufgrund der bloßen Möglichkeit von Markteintritten bezeichnet man in der Ökonomie als „potentielle Konkurrenz“. Die etablierten Anbieter wissen, dass sie bei ineffizienten Angebotsstrukturen (z.B. zu hohen Preisen oder schlechter Qualität) Newcomer anlocken würden, was sie zu vermeiden suchen. Wenn die Zugangsbarrieren hoch sind (z.B. als Folge staatlicher Lizenzerfordernisse) ist die potentielle Konkurrenz gering und das Marktergebnis eventuell ineffizient. Wenn die Sperrklausel bei Wahlen hoch ist, halten potentielle Parteigründer die Chancen eventuell für gering und verzichten auf einen Versuch.

[22] In der politikwissenschaftlichen Literatur ist eine solche Konzentration positiv konnotiert. Vgl. zur Diskussion Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 110ff. Ökonomen erwarten bei einer hohen Konzentration tendenziell eher Effizienzprobleme als Folge geringeren Wettbewerbs.

[23] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 89ff.

[24] Das lässt sich vermuten aber nicht beweisen, da es im Einzelfall von der jeweiligen Verteilung der Wählerstimmen auf mehr oder minder viele Parteien über oder unter 5 % abhängt. Bei einem internationalen Vergleich hängt es außerdem von der politischen Kultur der jeweiligen Länder ab.

[25] Generell kann es in einer Parlamentarischen Demokratie bei mehreren Parlamentsfraktionen es zu einem überproportional großen Einfluss kleiner Parteien kommen, falls diese im Einzelfall für die Regierungsmehrheit erforderlich sein sollten. Ihre Rolle eines Zünglein an der Waage hat insofern einen Zufallscharakter, da dies nicht nur davon abhängt, ob die Partei selbst über 5% der Stimmen hat, sondern auch von einer solchen Konstellation von Sitzanteilen und strategischen Ausrichtungen der anderen Parlamentsparteien, dass der Partei diese Rolle zuwächst.

[26] Möglicherweise haben viele Wähler die Partei X gewählt, weil sie die Koalition XY stärken wollten. Wenn X dann eine Koalition XZ eingeht, wird die Stimme vieler Wähler eventuell für eine Politik in Anspruch genommen, die deren politischen Präferenzen widerspricht.  Solche Wähler sind (je nach Vorinformation) davon entweder überrascht oder es war ihnen schon vorher klar, dass sie mit ihrer Stimme die Katze im Sack kaufen.       

[27] Eine FDP-Stimme hatte über viele Jahrzehnte deutlich mehr Einfluss auf die Politik der Bundesrepublik als eine Stimme für irgendeine andere Partei, während alle Stimmen außerhalb der drei genannten Parteien ganz ohne Einfluss waren, da sie wegen der Sperrklausel keine Sitze im Parlament zur Folge hatten.  

[28] Nach dem Parlamentseinzug der Grünen (1983), der Linken (1998) und der AfD (2017) sind gegenwärtig  sechs Fraktionen im Bundestag.

[29] Möglicherweise können die erwünschten Effekte von einer 2%- oder 3%-Sperrklausel ebenso erreicht werden wie von einer 5%-Sperrklausel.

[30] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 109ff.

[31] Vgl. für Literaturbelege zu Minderheitsregierungen Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart,  S. 104ff und S. 127ff.  

[32] In Schweden sind Minderheitsregierungen seit 1970 der Normalfall. Nur in den Jahren 1976–1978, 1979–1981 sowie von 2006–2010 amtierten dort Mehrheitsregierungen. In Dänemark gab es in der Nachkriegszeit 28 Minderheitsregierungen und nur vier Mehrheitsregierungen. In Norwegen sind Minderheitsregierungen ebenfalls ein Normalfall. Nur von 1983–1985 und von 2005–2013 gab es Regierungen mit parlamentarischen Mehrheiten. In Finnland sind Mehrheitsregierungen dagegen die Regel. In Irland kommen Minderheitsregierungen häufig vor. In Spanien herrschten Minderheitsregierungen in den Jahren 1977–1982, 1993–1996, 1996–2000, 2004–2011 und ab 2016. In Portugal haben Minderheitsregierungen in den Jahren 1976–1979, 1985–1987, 1995–2002 und von 2015 bis heute das Land regiert. In Österreich jedoch gab es nur ein einziges Mal eine Minderheitsregierung und zwar von 1970 bis 1971. Ebenso sind in den Niederlanden Minderheitsregierungen selten, erstmals gab es sie 2010. In Tschechien regierten in den vergangenen zwei Jahrzehnten immer wieder Minderheitsregierungen und zwar 1996–1997, 1998–2002, 2006–2009 und ab Dezember 2017. In der Slowakei gab es Minderheitsregierungen 1994, 2005 und 2011–2012. Auch Rumänien, Slowenien, Kroatien, Serbien, Montenegro, Lettland und Litauen hatten zeitweise Minderheitsregierungen.

[33] Die Prozentwerte beziehen sich auf den zeitlichen Anteil von Minderheitsregierungen. Vgl. dazu genauer Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 127ff

[34] Cheibub, Jose Antonio/Adam Przeworski/Sebastian Saiegh (2004), Government Coalitions and Legislative Success under Presidentialism and Parliamentarism, in: British Journal of Political Science, 34(4), S. 565‒587.

[35] Kruse, (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart,  

[36] Für die institutionellen Regelungen für besondere Fälle vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 121f.

[37] In der Demokratischen Reformkonzeption ist es bei einer Mehrparteienkonstellation auch für größere Parteien oft vorteilhaft, sich durch Vertreter anderer Parteien als Kandidaten für den Regierungskonvent zu verstärken, um ihre Siegchancen zu erhöhen. Da die Regierung später für alle Gesetzentwürfe eine Mehrheit im Parlament benötigt, kann evtl. eine frühzeitige Einbeziehung weiterer Parteien auch aus solchen Gründen vorteilhaft sein.

[38] In der Parlamentarischen Demokratie sind für die Ex-post-Koalitionsbildung zwei Bedingungen relevant. (1) Eine formale Bedingung ist die Mehrheit der Sitze der Koalitionsregierung im Parlament nach der Wahl. Dies ist eine harte Bedingung, wenn die beteiligten Fraktionen eine Mehrheit der Parlamentssitze zur Voraussetzung einer Koalition machen. Es wäre nur eine weiche Bedingung, wenn sie auch eine Minderheitsregierung in Betracht ziehen würden, was in Deutschland gegenwärtig in der Regel nicht der Fall ist. (2) Eine inhaltliche Bedingung ist eine hinreichende Übereinstimmung der Programme der Parteien in wichtigen Punkten. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 98ff.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN