Der Bürgersenat und die Übermacht der Parteien

von Diskurs Hamburg

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In einer Demokratie soll „alle Macht vom Volke ausgehen.“ Dazu wählen die Bürger die Handlungsträger in Legislative und Exekutive entweder direkt (Parlament) oder indirekt (Regierung in der Parlamentarischen Demokratie). Die Kandidaten, die nach der Wahl  das Parlament bilden, werden von den Parteien aufgestellt  und erhalten durch die Wahl eine demokratische Legitimation. In der Parlamentarischen Demokratie wählen sie als Parlamentsmitglieder die Regierung (genauer den Regierungschef, Bundeskanzler) und vermitteln dieser ebenfalls eine demokratische Legitimation für deren verfassungmäßige Aufgaben.

Dass die normativen Aufgaben für den Staat und die Gesellschaft von Personen getroffen werden, die von den Bürgern dafür gewählt wurden, ist der Kern der repräsentativen Demokratie. Dies hat in vielen Bereichen auch eine hohe funktionale Rationalität. Letzteres gilt jedoch nicht für bestimmte Typen von Entscheidungen, deren Zuweisung an parteiendominierte Gremien spezifische Probleme aufwirft und einen dysfunktionalen Charakter hat, wenngleich aus unterschiedlichen Gründen. Hierzu gehören insbesondere die Auswahl von Richtern in der Judikative, die Auswahl von Vorständen in staatlichen Fachinstitutionen und Entscheidungen über Gesetze, die zu den Demokratie-Regeln gehören.

Es entstehen insbesondere zwei große Problemkomplexe. Erstens bekommen die Parteien de facto eine Übermacht als Folge ihres Legitimationsmonopols (Abschnitt 2.), die das Prinzip der Gewaltenteilung aushebelt. Zweitens erfordern viele Funktionen eine spezialisierte Fachkompetenz, über die Politiker, die eher Generalisten sind und nicht nach Leistungsprinzipien, sondern nach ihrer normativen und ideologsichen Anschlussfähigkeit gewählt werden, in der Regel nicht verfügen.     

Politische und Nichtpolitische Institutionen   

Im Folgenden werden die staatlichen Institutionen so gegliedert, wie durch Abb. 1 veranschaulicht wird.[1] Diese Gliederung unterscheidet sich von der klassischen Gewaltenteilung (Montesquieu) in Legislative, Exekutive und Judikative im Wesentlichen dadurch, dass die Exekutive weiter differenziert wird, nämlich in Regierung und Fachinstitutionen. Von zentraler Bedeutung ist dabei die Unterscheidung von Politischen Institutionen und Nichtpolitischen Institutionen. 

Die Politischen Institutionen treffen die Gestaltungs- und Richtungsentscheidungen der Gesellschaft und zahlreiche Einzelfallentscheidungen, die einen hohen normativen Gehalt aufweisen, das heißt, bei denen es auf die Wertvorstellungen, politischen Präferenzen und Interessen des Souveräns, also der Bürger, ankommt. Sie werden von diesen direkt oder indirekt gewählt, wodurch sie ihre demokratische Legitimation erlangen. Die Politischen Institutionen, also das Parlament und die Regierung, stehen im Zentrum der politischen Prozesse. Politische Institutionen sind grundsätzlich mehr als alle anderen Institutionen für normative Entscheidungen prädestiniert und legitimiert.

Zu den Nichtpolitischen Institutionen gehören einerseits solche, bei denen die Unabhängigkeit von den Politischen Institutionen ein wichtiges Element ihrer Existenz und Funktionalität ist. Dies gilt in erster Linie für die Judikative (Gerichte), die schon in der Gewaltenteilung bei Montesquieu von den Politischen Institutionen strikt getrennt ist (und sein muss).

Andererseits gehören dazu solche, die in modernen Gesellschaften ein hohes Maß an Fachkompetenz erfordern, die in den Funktionsträgern (vor allem in den Vorständen) inkorporiert sein muss, um vernünftig (effizient) arbeiten zu können. Dies betrifft zahlreiche staatliche Institutionen, die untereinander sehr heterogen sein können, hier jedoch pauschal unter dem Sammelbegriff „Fachinstitutionen“ vereint werden.


Von den Fachinstitutionen sind die Regierungsinstitutionen zu unterscheiden,[1] die organisatorisch mehr oder minder separierte Teile der Regierung darstellen. Beide Arten von Institutionen haben gemeinsam, dass sie spezialisiert, fachkompetent und professionell sind (und sein müssen). Da die Regierungsinstitutionen direkte Instrumente der Regierungspolitik sind, [2] erfordert dies gegebenenfalls auch politische Einzelfallentscheidungen, politische Personalentscheidungen und insgesamt andere Lenkungsstrukturen als bei den Fachinstitutionen. Letztere agieren auf der Basis genereller Regeln, die in Gesetzen und Verordnungen formuliert sind. Aus verschiedenen Gründen sollten Fachinstitutionen so weit wie möglich unabhängig von der Politik sein.

Sowohl die Gerichte als auch die Fachinstitutionen arbeiten auf der Basis von Gesetzen u.a., die vom Parlament beschlossen wurden.[3] Die normativen Grundlagen ihres Handelns sind damit demokratisch legitimiert und bedürfen im Einzelfall einer adäquaten Interpretation durch die betreffenden Institutionen. Zudem unterliegen ihre Entscheidungen potentiell einer Ex-post-Überprüfung, entweder durch ein Gericht höherer Instanz oder zum Beispiel durch ein Verwaltungsgericht auf der Basis einer Klage von Betroffenen.

Es verbleibt noch die Auswahl der Richter in den verschiedenen Gerichten bzw. der Vorstände von Fachinstitutionen. Diese sollen in Kenntnis der vorgegebenen normativen Grundlagen auf der Basis ihrer spezifischen Fachkompetenz gerichtliche Urteile oder fachliche Entscheidungen treffen. Bei solchen Personalentscheidungen ist für Parteipolitik („eigentlich“) kein Spielraum. Die Personen sollten nach Qualifikation und Leistung ausgewählt werden, was die jeweiligen, fachlich einschlägigen Personen am besten beurteilen können. Parteipolitische Motive sind für die Arbeit der Fachinstitutionen und Gerichte in der Regel schädlich.

Gerichte

Sämtliche Gerichte (vom Bundesverfassungsgericht und den obersten Bundesgerichten bis zu den Amtsgerichten) und die ihnen zugeordneten Richter als eigentlichen Trägern der rechtsprechenden Gewalt gehören zur Judikative. Gerichte haben die Aufgabe, generellen Rechtsregeln und der Verfassung Geltung zu verschaffen und diese auch dann durchzusetzen, wenn sie einmal nicht der kurzfristigen politischen Opportunität der gerade handelnden Politiker entsprechen.[4] Ein Kernelement des Staatsaufbaus moderner demokratischer Gemeinwesen ist die Gewaltenteilung, die vor allem eine strikte Unabhängigkeit der Judikative, also aller Gerichte, von der Politik und den Parteien erfordert.

Die Judikative ist die dritte Gewalt in der klassischen Gewaltenteilung und ist vor allem auch deshalb von besonderer Bedeutung, weil sie als einzige inhaltlich nicht von den Parteien dominiert wird. Eine politik-unabhängige Judikative ist die Voraussetzung dafür, dass man von einem Rechtsstaat sprechen kann.

Dennoch werden in Deutschland und vielen  anderen Ländern die Richter ganz überwiegend von Politischen Institutionen eingesetzt, die von Parteien dominiert sind. Dies gilt auch für oberste Gerichte und Verfassungsgerichte, die eine Kontrollfunktion für politische Entscheidungen haben, wobei politische Erwägungen der Parteipolitiker aus Bundestag und Bundesrat in der Praxis der Richterernennung durchaus eine Rolle spielen. Eine zentrale Institution, deren Entscheidungen die Parteien respektieren müssen, ist das Bundesverfassungsgericht. Aber selbst deren Mitglieder werden von den Parteien bestimmt, und zwar auch unter parteipolitischem Blickwinkel. Die Politiker setzten also ihre eigenen Kontrolleure ein. Dies ist nicht nur ein gravierender Verstoß gegen die Gewaltenteilung, sondern auch dysfunktional und verfassungspolitisch unlogisch.

Fachinstitutionen

Die Fachinstitutionen sind (extern und intern) spezialisiert und funktional organisiert. Ihre Angehörigen sind im Allgemeinen hochgradig fachkompetent und unterliegen leistungsorientierten Anreiz­strukturen.[5] Ihre Aufgaben, normativen Vorgaben (Ziele), formalen Kompetenzen etc. sind durch Gesetze definiert, die vom Parlament beschlossen wurden. Sie könnten im Normalfall eigenständig funktionieren. Allerdings bedarf jede Fachinstitution eines Vorstandes, der die Institution leitet und gegenüber der Gesellschaft die Verantwortung trägt, das heißt intern für eine zieladäquate, rechtskonforme und effiziente Funktionserfüllung sorgt.

Einige dieser Fachinstitutionen (z.B. Rechnungshöfe, Statistische Ämter, Kartellbehörden, Rundfunkanstalten etc.)[6]  haben ebenfalls kontrollähnliche Funktionen, die durch Politiknähe eingeschränkt werden. Bei anderen Fachinstitutionen besteht die sachlogische Begründung für eine möglichst weitgehende Unabhängigkeit von der parteien-dominierten politischen Sphäre in der hohen Spezialisierung und einschlägigen Fachkompetenz, die für die Leitung solcher Fachinstitutionen erforderlich sind. Politiker, die ganz überwiegend Generalisten sind  und in relativ kurzfristigen Kategorien von Macht, Image, Wahlchancen etc. denken, verfügen über solche spezialisierte Fachkompetenz in der Regel nicht.

Trotzdem wird über die Vorstände von staatlichen Fachinstitutionen ebenfalls zu einem großen Teil von Politikern entschieden, wenngleich dies nach außen nicht immer sichtbar wird. Die Politiker sollen dabei möglichst die bestgeeigneten Personen für den (einzelnen oder kollektiven) Vorstand auswählen. Daran werden sie im Allgemeinen auch ein grundsätzliches Interesse haben. Darüber hinaus gibt es jedoch auch spezifische Motive, die dazu führen, dass sie bei den Personalentscheidungen parteipolitische Interessen verfolgen. Diese werden zum Beispiel genutzt, um bestimmte inhaltliche Positionen durch nahestehende Personen zu fördern, und/oder um Versorgungs- und Belohnungsposten für Parteigänger zu erhalten.

Die Vorstandsberufung eigener Parteifreunde bietet eine Gewähr dafür, dass die Fachinstitutionen ihre Ermessensspielräume im politisch aktuell erwünschten Sinne nutzen. Der Einfluss wirkt implizit, also ohne öffentlich sichtbaren Eingriff. Es erzeugt außerdem oppor­tunis­tische Anreize für die anderen Mitglieder solcher Insti­tutionen, wodurch der inhaltliche Einfluss des Politik-Kerns auf die Fachinstitutionen noch ausgedehnt wird.[7]

Bei vielen Fachinstitutionen, in denen der Staat de facto Einfluss ausübt (z.B. Unternehmen mit staatlicher Beteiligung, staatliche und staatsnahe Insti­tutionen, Rundfunkanstalten, etc.), sind die Vorstands- bzw. Aufsichtsratspositionen mit attraktiven Entlohnungen, Parallel- oder Anschlusskarrieren und sonstigen Vorteilen, Kontakten und Chancen verbunden. Häufig sind solche Positionen quasi die Belohnung dafür, dass sich der Betreffende vorher (z.B. als Abgeordneter oder in anderen politikrelevanten Positionen) parteikonform verhalten hat. Dies ist ein wesentliches Element der Anreizdominanz der Parteien.[8] Die Aussicht auf attraktive Positionen erhöht die Bereitschaft, sich erwartungskonform zu verhalten, und sorgt zusammen mit den politischen Karrierechancen dafür, dass die Fraktionsdisziplin tatsächlich gut funktioniert.

Grundsätzlich sollte immer der fachlich am besten geeignete Bewerber zum Zuge kommen. Je häufiger die Berufungen nach parteipolitischer Opportunität erfolgen und je höher die Relevanz der Parteizugehörigkeit für die Personalauswahl ist, desto mehr tritt das Kriterium der fachlichen Kompetenz und Leistung zurück. Letzteres beeinflusst auch die Karriere­perspektiven unterhalb des Vorstandes und wirkt sich fast immer negativ auf die Qualität der Fachinstitution aus.

Demokratie-Regeln

Als „Demokratie-Regeln“ werden hier summarisch alle Gesetze, Regeln und Institutionen der Demokratie bezeichnet, die die formalen Kompetenzen der einzelnen Institutionen voneinander abgrenzen, die Verfahrensweisen definieren und gelegentlich auch deren Finanzierung regeln. Dazu gehören z.B. das Wahlrecht, die Regeln zur Parteienfinanzierung und Abgeordnetenbesoldung,die Gesetze, die die Unabhängigkeit von Gerichten und Fachinstitutionen im Detail definieren etc.

Gegenwärtig werden solche Demokratie-Regeln als Teil der generellen Gesetzgebung von Parteipolitikern festgelegt und können auch nur von diesen verändert werden.Die Tatsache, dass die (gerade an der Macht befindlichen) Politiker selbst über ihre Spielregeln und über die Kompetenzen der politischen und aller anderen Institutionen entscheiden, ist sehr problematisch für die Funktionsweise des demokratischen Wettbewerbs, für die Gewaltenteilung und für die Funktionalität der Institutionen.

Eine hohe Relevanz für das Funktionieren der Demokratie hat das Wahlrecht. Es soll unter anderem für eine adäquate Repräsentation der Bürger im Parlament und für einen fairen Wettbewerb zwischen den Parteien sorgen. Seine Regeln bestimmen die Bildung von Mehrheiten im Parlament, die Möglichkeiten zur Installierung einer nachhaltig handlungsfähigen Regierung und insgesamt die Schaffung funktionsfähiger politischer Strukturen.

Über das Wahlrecht entscheiden bisher die gleichen Parteien, die selbst als Wettbewerber mittels Wahlen um Macht und Einfluss im Parlament und insgesamt im Staat konkurrieren. Besonders die jeweiligen Mehrheitsparteien haben damit die Möglichkeit, die Wettbewerbschancen zwischen den Parteien zu beeinflussen und z.B. durch Sperrklauseln Zugangsbarrieren gegen kleine und neue Parteien zu errichten, was die Repräsentativität und die Responsivität des demokratischen Systems mindert.[9]

Die Abgeordneten entscheiden außerdem über ihre eigene Besoldung (Diäten), was man als Selbstbedienungsmöglichkeit beschreiben kann, unabhängig davon, ob die Parteien dies tatsächlich über Gebühr zum Nachteil der Gesellschaft ausnutzen oder nicht.[10] In jedem Fall ist es hochgradig unbefriedigend, dass die Abgeordneten über ihr Gehalt selbst entscheiden und zwar sowohl aus funktionalen Gründen als auch wegen des damit verbundenen Hautgout, der das Image der Politiker negativ tangiert.

In ähnlicher Weise ist auch die Parteienfinanzierung seit langer Zeit ein kontroverses Thema. Dies betrifft die staatliche Parteienfinanzierung ebenso wie die Finanzierung durch Spenden, insbesondere von Unternehmen und Verbänden.[11] Unbefriedigend ist es in jedem Fall, dass die parteien-dominierten Parlamente selbst über die staatliche Parteienfinanzierung und die Zulässigkeit anderer Finanzquellen (Spenden) entscheiden.

Ein benachbartes Thema betrifft die Ausstattung der Fraktionen und der einzelnen Abgeordneten mit Mitarbeitern und Sachmitteln aus öffentlichen Quellen. Dies dient einerseits der Unterstützung ihrer parlamentarischen Arbeit und damit der Qualität des Parlaments. Andererseits können die Abgeordneten ihre parlamentarischen Mitarbeiter und einen Teil der Sachmittel auch für ihre Wiederwahl in der Partei und im Wahlkampf einsetzen. Dies tangiert sowohl den Wettbewerb zwischen den Parteien als auch die innerparteiliche Konkurrenz. Die Fraktionsalimentierung stellt oft eine verdeckte Parteienfinanzierung dar.

Zum guten Funktionieren eines demokratischen Rechtsstaates gehört die adäquate Definition der formalen Kompetenzen der einzelnen Institutionen und ihres Verhältnisses untereinander. Dies betrifft insbesondere die Unabhängigkeit von Gerichten und Fachinstitutionen. Die Verfassung und zahlreiche Gesetze enthalten Regelungen, die die Organisation des Staates und die Rechte und Pflichten der Institutionen betreffen. Während die Unabhängigkeit der Gerichte nicht zur Diskussion  Zweifel steht und „nur“ die Art der Richterernennung eine Einschränkung der Gewaltenteilung bedeutet, ist es bei den Fachinstitutionen problematischer, da diese wesentlich heterogener sind.[12]

Die Tatsache, dass die Parteipolitiker über ihre eigenen Kompetenzen und Spielregeln (und die der anderen Institutionen) entscheiden können, ist hochproblematisch und schwächt die Funktionalität staatlicher Institutionen und die Gewaltenteilung. Dass dies dennoch so praktiziert wird, hat seinen Grund primär darin, dass in der Parlamentarischen Demokratie keine nicht-parteiendominierte Institution existiert, die für solche Entscheidungen eine hinreichende demokratische Legitimation aufweist.

2.     Legitimationsmonopol

Der Grund für derartige Fehlallokationen von staatlichen Entscheidungskompetenzen basiert ebenso wie die Machtfülle der Parteien im Kern auf dem Legitimationsmonopol,[13] das als Folge der institutionellen Konstruktion und der Praxis der Parlamentarischen Demokratie entstanden ist. In der Parlamentarischen Demokratie (vgl. Abb. 2) ist die Wahl des Parlaments durch die Bürger der zentrale Ausgangspunkt aller demokratischen Prozesse. Auf der Bundesebene existiert keine andere, politisch mächtige Institution, die von den Bürgern gewählt wird und somit ein demokratisches Mandat“ hat. Damit verfügt das Parlament (Bundestag) de facto über ein „Monopol für demokratische Legitimation“.[14] Alle anderen Institutionen des Staates erhalten ihre demokratische Legitimation ausschließlich (direkt oder indirekt) über das Parlament. Dieses Legitimationsmonopol ist die Ursache für etliche Folgeprobleme im staatlichen System.

Ausgeübt wird das Legitimationsmonopol formal von allen Parlamentsparteien und faktisch von den jeweiligen Mehrheitsparteien, die den Politik-Kern bilden. Es verleiht diesen eine umfangreiche Macht in weiten Bereichen des Staates und darüber hinaus, weil sie die Demokratie-Regeln für die Ausweitung ihrer Macht instrumentalisieren und außerdem zahlreiche Posten mit eigenen Parteigängern besetzten können.[15]


Abb. 2: Institutionelle Struktur der gegenwärtigen Parlamentarischen Demokratie

Delegationsentscheidungen (Pfeile mit Dreiecksspitzen)

 1 = Wahl des Parlaments durch die Bürger

21 = Wahl der Regierung durch das Parlament

22 = Beauftragung von Fachinstitutionen und Einsetzung der Vorstände durch das Parlament oder die Regierung

24 = Wahl der Richter durch Parlament oder Regierung (direkt oder indirekt via Richterwahlausschüssen)

Inhaltliche Entscheidungen (Pfeile mit offenen Spitzen)

12 = Staatspolitische Entscheidungen durch die Regierung

14 = Gesetzgebung durch das Parlament

16 = Fachentscheidungen durch Fachinstitutionen 17 = Urteile der Gerichte

Ein wesentliches Element des politischen Systems in Deutschland und in vielen anderen Ländern ist die Tatsache, dass die Parteien (bzw. ihre Abgeordneten) direkt oder indirekt über  praktisch alles entscheiden. Sie haben ein kollektives Machtmonopol, das nicht nur für inhaltliche Entscheidungen legislativer und exekutiver Art relevant ist. Auch viele Top-Personalentscheidungen in staatlichen Institutionen und Gerichten sind parteipolitisch beeinflusst, was deren Qualität meistens nicht guttut.

3.     Bürgersenat

Für Reformüberlegungen stellt sich die Frage, wie die Entscheidungen, die aus systematischen und funktionalen Gründen explizit nicht von parteiendominierten Gremien getroffen werden sollten, so organisiert werden können, dass sie einerseits eine demokratische Legitimation aufweisen und andererseits von den Parteien unabhängig sind. In der Demokratischen Reformkonzeption werden diese Aufgaben (also Personalentscheidungen bei Gerichten und Fachinstitutionen sowie bei Entscheidungen über Demokratie-Regeln) vom Bürgersenat erledigt.[1]

Der Bürgersenat ist eine zentrale und innovative Institution zur Stärkung der Gewaltenteilung, zur Erhöhung der inhaltlichen Rationalität und zur Eindämmung von übergriffigen Einflüssen der Parteien auf andere Institutionen. Der Bürgersenat wird direkt von den Bürgern gewählt und hat eine eigenständige demokratische Legitimation für seine speziellen Aufgaben. Er hat jedoch keine normativ gestaltende Macht in Konkurrenz zu den Politischen Institutionen.

Ein Senator ist explizit kein Berufspolitiker, der der Politischen Klasse angehört, sondern ein Volksvertreter, der seine Karriereziele nicht primär in der Politik sieht. Es soll sich um Bürger aus der Zivilgesellschaft handeln, die in aller Regel ihre bisherigen Berufe weiterhin ausüben.[2]      Der Bürgersenat und seine Mitglieder müssen von den Parteien definitiv unabhängig sein.

Partei-Unabhängigkeit  

Für die spezifischen Aufgaben des Bürgersenats ist es erforderlich, dass die Senatoren nicht an parteipolitischen Interessen orientiert sind und sie nicht in parteilichen Kategorien denken und handeln. Das Gleiche gilt für die Unabhängigkeit von Partialinteressen.

Aufgrund der spezifischen Funktionen des Bürgersenats ist eine strikte institutionelle und personelle Abgrenzung gegenüber den Politischen Institutionen und Parteien unabdingbar. Diese ist realistischerweise nur dann erreichbar, wenn die Mitglieder der Politischen Klasse, aktuelle oder vormalige Angehörige der Politischen Institutionen und führende Partei- und Verbandsfunktionäre sowie die Mitarbeiter von Parteien, Fraktionen und Politikern von einer Kandidatur zum Bürgersenat explizit ausgeschlossen werden. Wenn solche Restriktionen nicht bestünden, müsste man damit rechnen, dass die Parteien durch die Hintertür auch einen Teil der Sitze im Bürgersenat besetzen, womit dessen Funktionalität stark eingeschränkt würde.

Arbeitsweise mit intensiver Expertenbeteiligung

Für die institutionelle Struktur des Bürgersenats ist es von zentraler Bedeutung, dass er auf der Basis einer profunden Beratung durch Experten der jeweiligen Fachgebiete arbeitet und entscheidet. Das heißt, dass ein wesentlicher Teil der arbeitsintensiven und fachlich anspruchsvollen Tätigkeiten an externe Experten delegiert wird. Es ist das Standardverfahren für einzelne Entscheidungen, dass der Bürgersenat für die inhaltliche Bearbeitung einen oder mehrere einschlägige Experten beauftragt.[3] Diese geben dann eine begründete Entscheidungsempfehlung, auf deren Basis der Bürgersenat entscheidet.

Die zentralen Aufgaben der Senatoren liegen damit erstens in der beratungsgestützten Auswahl adäquater Experten, die in ihrer Gesamtheit möglichst pluralistisch zusammengesetzt sein sollen, und zweitens in der sachgerechten Nutzung der vorliegenden Expertisen für die Entscheidungen des Bürgersenats. Diese bestehen anlassbezogen in Personalempfehlungen für Spitzenpositionen in Fachinstitutionen und Gerichten oder in der  Erarbeitung von Demokratie-Regeln.

Wahl des Bürgersenats durch die Bürger

Die Anzahl der Bürgersenatssitze pro Bundesland wird proportional zur Anzahl der Wahlberechtigten der Bundesländer festgesetzt.  Nach der Wahl wird in jedem Wahlkreis eine Rangliste entsprechend der Zahl der Stimmen aller Kandidaten erstellt. Diejenigen, die die meisten Stimmen erhalten haben, kommen direkt in den Bürgersenat, die nächsten (mit einer bestimmten Mindestzahl) sind gegebenenfalls Nachrücker.

Es wird hier davon ausgegangen, dass der Bürgersenat insgesamt aus ca. 100 bis 180 Sitzen besteht. Von diesen wird jeweils nur eine Teilmenge der Bürgersenatssitze revolvierend neu gewählt (z.B. in jedem Bundesland zu einem anderen Zeitpunkt),[4] sodass die Amtszeiten der einzelnen Bürgersenatoren überlappend sind. Auf diese Weise haben die eventuellen Besonderheiten einzelner Wahltermine keinen relevanten Einfluss auf die Arbeit des gesamten Bürgersenats.

Dadurch, dass der Bürgersenat nicht als Ganzes zu bestimmten Zeitpunkten neu gewählt wird, sondern immer nur Teile von diesem in verschiedenen Jahren, entsteht eine höhere Kontinuität für die Arbeit, das heißt, die Erfahrungen bezüglich der Prozeduren und Inhalte können von den Bürgersenatoren schrittweise gemacht und weitergegeben werden. Zu jedem Zeitpunkt besteht der Bürgersenat also sowohl aus Mitgliedern, die dem Bürgersenat seit Jahren angehören, als auch aus neu Gewählten. Damit können auch keine personellen Machtstrukturen entstehen.[5]

Kandidatur zum Bürgersenat

Einige Monate vor dem Wahltermin erfolgt die offizielle Bewerbung der Kandidaten (incl. ihrer Stellvertreter). Diese müssen eine bestimmte Anzahl von Unterstützerunterschriften einreichen. Die Reihenfolge der Kandidaten auf dem Stimmzettel eines Wahlkreises richtet sich nach der Anzahl der Unterstützerunterschriften, die die Kandidaten vorgelegt haben. Eine staatliche Wahlkommission überprüft die Kandidaturen.[6]

Den Informationen der Wähler über die Kandidaten kommt eine besondere Bedeutung zu. Sie erfolgen nach einem vorgegebenen Muster und enthalten die detaillierten Lebensläufe und Angaben über Ausbildungen, Berufstätigkeiten, Erfahrungen, Mitgliedschaften und andere relevante Zusammenhänge. Die Wahlkommission überprüft die Angaben der Kandidaten auf ihre Richtigkeit. Diese Kandidateninformation an die Öffentlichkeit erfolgt über Webseiten, die von der Wahlkommission betrieben werden. In Papierform erhält jeder Wähler diese Angaben auch zusammen mit seiner Wahlbenachrichtigung vor der Wahl.

Vor dem Wahltermin werden unter der Leitung der Wahlkommission einige Veranstaltungen durchgeführt, in denen die einzelnen Kandidaten ihre Person und ihre Eignung präsentieren und von den Bürgern befragt werden können. Diese Veranstaltungen werden im Internet übertragen, um möglichst vielen Bürgern die Möglichkeit zur Information zu geben. Zusätzlich erfolgen Online-Befragungen. Nicht zulässig sind Wahlkampfmethoden massenmedialer Art.[7]  

4.       Auswahl der Richter

Die klassische Judikative hat normativ eine Sonderstellung als „Dritte Gewalt“. Die Unabhängigkeit aller Richter ist für das adäquate Funktionieren des Rechtsstaates und der Gesellschaft unabdingbar. Die inhaltliche und die budgetäre Unabhängigkeit der Gerichte kann in Deutschland als gegeben betrachtet werden. Ein Reformbedarf besteht allerdings bezüglich der Entscheidungen über die personellen Besetzungen der Gerichte. Die bisherige Besetzung von Richterpositionen durch Parteipolitiker ist ein gravierender Verstoß gegen die Gewaltenteilung.

Es sollte über die Personalia auf eine demokratisch legitimierte Weise entschieden werden, jedoch nicht durch Angehörige der Politischen Institutionen. Dies gilt in erhöhtem Maße für Gerichte (insb. das Bundesverfassungsgericht und andere höchste Gerichte), die oft in Fällen zu urteilen haben, die inhaltlich politische Entscheidungen betreffen. Hier sollte die Ernennung von Richtern möglichst politikfern (und vor allem parteien-unabhängig) erfolgen. In der demokratischen Reformkonzeption wird über die Auswahl von Verfassungsrichtern, von Bundesrichtern, von Mitgliedern in Richterwahlausschüssen, sowie außerdem von leitenden Staatsanwälten vom Bürgersenat entschieden.

Die entscheidenden Gremien funktionieren ähnlich wie die bisherigen Richterwahlausschüsse  —  mit dem wichtigen Unterschied, dass diese von der Politik unabhängig sind. Für die Besetzung von Richterpositionen werden Richterwahlausschüsse vom Bürgersenat eingesetzt. Er besteht aus renommierten Juristen von Gerichten, Behörden, Universitäten, Anwaltskanzleien, Unternehmen, Verbänden etc. Auf Vorschlag der Richterwahlausschüsse entscheidet der Bürgersenat. Schon dadurch, dass man die Richterwahl dem Einfluss der Politischen Institutionen entzieht, wird die Judikative deutlich unabhängiger von den anderen Gewalten.

5.     Auswahl der Vorstände von Fachinstitutionen

Zu den Nichtpolitischen Institutionen des Staates gehören auch die Fachinstitutionen, die sehr zahlreich und vielfältig sind. Zu diesen werden hier praktisch alle staatlichen Institutionen außerhalb des Politikbereichs (incl. der Regierungsinstitutionen) und der Judikative gezählt. Dabei umfassen sie im weiteren Sinne alle Institutionen, Organisationen, Gremien und Positionen, die von Seiten des Staates geschaffen wurden und/oder im Sinne staatlicher Aufgaben tätig sind. Diese werden hier aus sprachlichen Gründen zur Vereinfachung in einer Kategorie zusammengefasst, obwohl ihre Aufgaben und institutionellen Strukturen sehr heterogen sind.

Man kann verschiedene Merkmale für Fachinstitutionen formulieren: Fachinstitutionen haben abgegrenzte Fachgebiete und Aufgabenfelder. Ihre Aufgaben, Ziele und Kompetenzen sind gesetzlich vorgegeben. Sie haben bei deren Interpretation einen Ermessenspielraum, aber keine normative Autonomie. Ihre Entscheidungen unterliegen einer Überprüfung durch die Gerichte. Im Unterschied zum Parlament und zur Regierung werden die Angehörigen von Fachinstitutionen (ebenso wie die von Gerichten) im Wesentlichen über fachspezifische professionelle Ausbildungen rekrutiert und machen ihre Karrieren in fachlich einschlägigen Institutionen nach leistungsorientierten Kriterien. Die Vorstände von Fachinstitutionen werden von einer demokratisch legitimierte Institution ausgewählt.

Lediglich zur Illustration werden hier eine Reihe von Fachinstitutionen aufgelistet, ohne dass dies erschöpfend sein kann:

Informations-, Kontroll- und Beratungsinstitutionen. Einige Institutionen (außerhalb der Judikative) haben Kontrollfunktionen gegenüber den politischen Akteuren. Hierzu gehören z.B. die Rechnungshöfe. Andere haben Informations- und/oder Beratungsfunktionen, z.B. die Statistischen Ämter, der Sachverständigenrat, die Monopolkommission etc.

Zu den „spezifischen Fachinstitutionen“ zählen Institutionen auf den diversen Fachgebieten, wie z.B. die Deutsche Bundesbank, das Bundeskartellamt, diverse Regulierungsbehörden (z.B. Bundesnetzagentur, Medienaufsichtsbehörden), Arbeitsagenturen etc., ebenso wie zahlreiche spezielle Ämter unterschiedlicher Art auf den verschiedenen staatlichen Aufgabenfeldern. Sie sind oft aus der allgemeinen Verwaltung ausgegliedert und als eigenständige Institutionen eingerichtet worden, weil die Unabhängigkeit von der Politik für ihre Funktionen besonders wichtig ist und/oder um exogene und unabhängige Fachkompetenz zu nutzen.

Staatsanwaltschaften sind Institutionen der Rechtspflege, die nicht zur Judikative gehören, aber dennoch auf der Basis der Gesetze weitgehend unabhängig organisiert werden können. Dies gilt im Prinzip auch für die Polizei und einige andere Sicherheitsbehörden.

Der Staat verfügt über diverse Universitäten und Forschungsinstitute auf unterschiedlichen Fachgebieten, die zahlreiche Forschungs-, Lehr- und Beratungsdienstleistungen für die Gesellschaft erbringen. Deren Unabhängigkeit von der Politik ist eine wichtige Voraussetzung für ihre Qualität und Glaubwürdigkeit.

Unter „Sonstigen Fachinstitutionen“ werden alle anderen Institutionen, Gremien und Positionen zusammengefasst, in denen der Staat in irgendeiner Weise tätig ist bzw. Einfluss ausübt. Dazu gehören z.B. Unternehmen, die ganz oder teilweise im staatlichen Eigentum und/oder Einfluss sind, z.B. staatliche Banken, Infrastrukturgesellschaften, Post und Bahn, staatliche Rundfunkanstalten etc.

In den Fachinstitutionen trifft der Bürgersenat die Personalentscheidungen für die Vorstände auf der Basis von Vorschlägen spezifischer Berufungskommissionen, die überwiegend aus Mitgliedern der einschlägigen Fachcommunities bestehen, die sich mit dem Fachgebiet und der Personallage auskennen. Auf diese Weise sind die Vorstände der Fachinstitutionen von den Parteien unabhängig, was auch viele interne Anreizstrukturen zum Vorteil der Qualität und der Glaubwürdigkeit der Institutionen verändert.

6.       Demokratie-Regeln

Sämtliche Gesetze, die Institutionen, Regeln und Prozesse der Demokratie definieren und die formalen Kompetenzen der einzelnen Institutionen voneinander abgrenzen, werden hier summarisch als „Demokratie-Regeln“ bezeichnet. Bisher machen die Parteien, da sie das kollektive Legitimationsmonopol haben, auch ihre eigenen Regeln, z.B. die Wahlgesetze. Dies geschieht oft nach den egoistischen Interessen insbesondere der großen Parteien,

Von den Demokratie-Regeln sind die Politiker und Parteien selbst sowie alle Institutionen des Staates betroffen. Mit solchen Gesetzen sichern sich die Parteien viele Zugriffsrechte und andere Vorteile. Die Tatsache, dass die dominierenden Politiker selbst über die Spielregeln und über die Kompetenzen der politischen und aller anderen Institutionen entscheiden, ist hochproblematisch für die Funktionsweise des demokratischen Wettbewerbs, für die Gewaltenteilung und für die Funktionalität der Institutionen

Da der Bürgersenat die einzige demokratisch direkt legitimierte Institution des Staates ist, die weder direkt noch indirekt von den Parteien abhängig ist, stellt sie eine ideale Institution zur Entscheidung über das Wahlrecht und andere demokratische Regeln dar. Das Gleiche gilt für die Entscheidung über die Abgeordnetenbesoldung und –versorgung, die Parteienfinanzierung und die Kompetenzen der staatlichen Institutionen etc. Generell sollten wie beim Sport die Spieler, Schiedsrichter und Regelsetzer getrennt sein.

7.       Fazit

Im Vergleich mit Abb. 2 (Abschnitt 2)  kann man das Fazit dieses Beitrages anhand von Abb. 3 ziehen.[8]

Die Gesetzgebung im Parlament und die staatspolitischen Entscheidungen der Regierung sind die Domäne der Parteien, wobei in der Demokratischen Reformkonzeption das Parlament und die Regierung (über den Regierungskonvent) separat von den Bürgern gewählt werden, um die Gewaltenteilung zu betonen.

Der Bürgersenat, der ebenfalls von den Bürgern direkt gewählt wird, erledigt Aufgaben, die aus verschiedenen Gründen nicht den parteiendominierten Politischen Institutionen überlassen werden sollten.

Dies gilt erstens für die Auswahl von Richtern, die aus Gründen der Gewaltenteilung generell unabhängig von den Politischen Institutionen erfolgen sollte.

Zweitens gilt es für die Auswahl der Vorstände von Fachinstitutionen. Dies betrifft einen Teil der Fachinstitutionen zum Zwecke der Kontrolle und der Information der Öffentlichkeit und spezieller Akteure über politische Vorgehensweisen und Ergebnisse. Bei allen Fachinstitutionen dient es der Sicherstellung von Fachkompetenz bei der Leitung von Fachinstitutionen und zur Verhinderung einer Dominanz bestimmter Fachinstitutionen durch Parteipolitiker. Diese können bestrebt sein, ihre Politik einer         parteiunabhängigen Kritik und Kontrolle zu entziehen oder attraktive Posten für Parteifreunde zu nutzen, aus welche Motiven auch immer.

Drittens gilt es für die Erarbeitung und Entscheidung über die Demokratie-Regeln, die sämtliche Spielregeln, formalen Kompetenzen und Prozesse für die Demokratie, die Politischen Institutionen und einschlägigen staatlichen Institutionen festlegen.


[2] Die Abb. 1 zeigt in der oberen Zeile die drei klassischen Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative und in der mittleren Zeile die vier Kategorien von staatlichen Institutionen (Parlament, Regierung, Fachinstitutionen und Gerichte), die die primären Analyseobjekte des Buches Kruse (2021), Bürger an die Macht sind. Die Einordnung in (a) Politische Institutionen und (b) Nichtpolitische Institutionen prägt die Analyse und die institutionellen Reformvorschläge.

[3]  Vgl. zur Unterscheidung von Regierungs- und Fachinstitutionen Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 214ff.

[4] Regierungsinstitutionen hängen von den jeweiligen (evtl. auch kurzfristigen) Zielen und politischen Erfordernissen der Regierung ab. Ihre institutionellen Strukturen und Verhaltensweisen orientieren sich an der Gewährleistung einer effizienten Regierungspolitik. Ihre Führungspersonen benötigen das Vertrauen der Regierung und zwar nicht nur, was deren professionelle Qualität betrifft. Es erfordert auch die Überzeugung, dass alle Mitglieder der Regierungsinstitution die politischen Ziele der jeweiligen Fachminister und der Regierung als Ganzes bestmöglich fördern, was man als „normatives Vertrauen“ (oder „politisches Vertrauen“) bezeichnen kann. Es ist deshalb vernünftig, dass deren Personalentscheidungen von den jeweiligen Regierungsmitgliedern selbst getroffen werden.   

[5] Im Unterschied zu Regierungsinstitutionen, bei denen das oft unmöglich ist oder gelegentlich sogar kontraproduktiv wäre, müssen bei den Fachinstitutionen die Aufgaben und Ziele abstrakt formulierbar sein, sodass sie im Einzelfall „nur noch“ umzusetzen sind. Bei den Personalentscheidungen geht es daher ausschließlich um die fachliche Qualität, die von Dritten adäquat beurteilt werden kann. Die Fachinstitutionen, deren Aufgaben, Ziele und Kompetenzen vom Parlament definiert werden, sind relativ eng an den relevanten Normenkontext und die jeweiligen Gesetze gebunden, die ihren Ermessensspielraum definieren.

[6] Grundsätzlich kann das Parlament die Gesetze ändern, nach denen die Richter entscheiden und damit indirekt auch die Inhalte der Urteile bestimmen. Dies geht aus guten Gründen aber nicht kurzfristig und nicht im Einzelfall, sondern nur nach einem längeren Gesetzgebungsverfahren und nur für ganze Klassen von Fällen, die in längerfristig geltenden Gesetzen abstrakt definiert werden.

[7] Sie werden nach fachlichen Erfordernissen in der Folge einschlägiger Studiengängen oder anderer Ausbildungen rekrutiert, intern weitergebildet, spezifisch professionalisiert und selektiert. Ihre Karrieren hängen (außer von ihrer Anciennität und ggf. von politischen Einflussnahmen) wesentlich von ihrer fachlichen Qualität und Leistung ab.

[8] Eine implizite Kontrollaufgabe haben auch die meinungsbildenden staatlichen Rundfunkanstalten. Es ist sehr fragwürdig, dass die gleichen Partei­en, deren Politik im Fernsehen kommentiert wird, die Aufsichtsgre­mien der öffentlich-rechtlichen Anstalten dominieren und ihre Einflußnahme auch parteipoliti­schen Kalkülen folgt.

[9] Der Politik-Kern besteht aus den Mehrheitsfraktionen und der Regierung. Vgl. dazu Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 44ff.     

[10] Vgl. zur Anreizdominanz der Parteien Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 53f.

[11] Vgl. zum Wahlrechts-Dilemma zwischen Repräsentativität und die Responsivität einerseits und regierungsbezogenen Argumenten andererseits Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 111.

[12] „Zu hohe“ Diäten sind üblicherweise Gegenstand der Kritik von außerhalb des Parlaments, was manchmal voreilig ist. Die Implikationen sind nämlich zweischneidig. Die Bundestagsdiät bedeutet für einige Kandidaten evtl. eine Verdoppelung ihres bisherigen Einkommens, für andere eine deutliche Reduzierung. Wenn das vorherige Einkommen mit der Qualifikation und der Leistung korreliert ist, führt eine niedrige Diät evtl. zu adversen Selektionseffekten für die Qualität des Parlaments. Außerdem führen sehr niedrige Diäten dazu, dass sich nur solche Bürger eine Abgeordnetentätigkeit „leisten“ könnten, die bereits finanziell unabhängig sind oder von anderer Seite (z.B. von Interessengruppen) alimentiert werden. Dies wäre in einem Fall sozial diskriminierend, was die Repräsentativität des Parlaments beeinträchtigt, und im anderen Fall sehr problematisch für die Unabhängigkeit der Abgeordneten.

[13] Letzteres beinhaltet das Risiko, dass hohe Spenden für einzelne Parteien einen bestechungsähnlichen Charakter annehmen können, was für die Politik fatal wäre. Da das (potentielle) Spendenaufkommen der Parteien unterschiedlich hoch ist, kann es einen wettbewerbsverzerrenden Charakter haben. Parteispenden haben in der Vergangenheit immer wieder zu Regelverstößen und Korrekturbedarf geführt.

[14] Die Unabhängigkeit der einzelnen Fachinstitutionen ist bisher eine Gestaltungsvariable des Parlaments. Aus verschiedenen Gründen wäre es bei vielen staatlichen Institutionen vorteilhaft, diese möglichst unabhängig von den Politischen Institutionen zu konstituieren. Allerdings sind Politiker in der Regel dagegen, den Fachinstitutionen Unabhängigkeit zu gewähren. Sie wollen sich ihre Macht durch unabhängige Akteure nicht einschränken lassen und weiterhin sich selbst und ihren Parteifreunden den Zugang zu attraktiven Jobs erhalten.

[15] Eine „demokratische Legitimation“ ist in einem demokratischen Staat von herausragender normativer Relevanz. Eine solche ist grundsätzlich vorhanden, wenn eine Institution demokratisch auf eine rechtsstaatliche Wahl durch die Bürger zurückgeführt werden kann. Das deutsche Grundgesetz fordert in Art. 20, dass „alle Macht vom Volke ausgehen soll“. Vgl. zur Unterscheidung von direkter und indirekter demokratischer Legitimation Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 38f.  

[16] Wie fast alle Monopole wirft auch das demokratische Legitimationsmonopol gravierende Probleme auf. In der Ökonomie führen monopolistische Märkte zu diversen Ineffizienzen. Sie haben unter anderem die Eigenschaft, dass die Monopolunternehmen zum Nachteil der Konsumenten höhere, nicht leistungsgerechte Gewinne realisieren können, insbesondere durch höhere Preise, mindere Qualitäten etc. Hinzu kommt meistens eine geringere Produkt- und Prozess-Innovation. Ein abgesicherter Monopolist verfügt über Vorteile wie eine große Handlungsfreiheit und ein „Ruhekissen”, die ein Unternehmen, das mit Wettbewerbsdruck und Herausforderungen durch andere Anbieter rechnen muss, nicht hätte.

[17] Der Vorteil des Legitimationsmonopols besteht für die Mehrheitsparteien darin, dass sie ihre inhaltlichen Ziele, Ideologien und Interessen durchsetzen und die Spielregeln (Demokratie-Regeln) zum eigenen Vorteil gestalten können. Dieser Aussage könnte man entgegenhalten, dass die genannten Effekte durch den Wettbewerb der Parteien untereinander relativiert werden. Das ist manchmal zutreffend, aber immer dann nicht, wenn die Parteien gemeinsame Interessen haben, die sie gegen den Rest der Gesellschaft (z.B. die Steuerzahler oder besser qualifizierte Fachleute) durchsetzen wollen.

[18] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 177ff

[19] Die besondere Funktionsweise des Bürgersenats, d.h. die Konzentration auf die eigentlichen Entscheidungsfunktionen, sowie die Existenz eines Stellvertreters für jeden Senator ermöglichen es, gleichzeitig das Senatorenamt und einen normalen anspruchsvollen Beruf auszuüben. Dies ist auch förderlich für die Zielsetzung, besonders qualifizierte Persönlichkeiten gewinnen zu können. Die Senatoren erhalten eine Entlohnung, die (gemessen am Zeitaufwand) an der Bezahlung von Spitzenkräften in anderen Bereichen der Gesellschaft orientiert ist.

[20] Zur administrativen Unterstützung existiert eine Bürgersenatskanzlei aus hauptamtlichen Mitarbeitern. Diese sind für alle operativen Aufgaben im Zusammenhang mit den Entscheidungsprozessen zuständig. Die Kanzlei unterhält detaillierte Datenbanken aller Institutionen und Experten aus dem In- und Ausland auf den diversen Fachgebieten, die potentiell für die Arbeit des Bürgersenats von Bedeutung sein können, und unterhält laufende Kontakte zu wissenschaftlichen und professionellen Organisationen, Fachzeitschriften und Beratungsfirmen, um jederzeit einschlägige Experten als Berater und Gutachter benennen zu können.

[21] Eine revolvierende Erneuerung des Bürgersenats kann realisiert werden, indem die Bürgersenatoren jedes Bundeslandes jeweils zeitgleich mit den dortigen Landesparlamenten gewählt werden, was auch Vorteile für die Wahlbeteiligung hat. Auf diese Weise beträgt die Wahlperiode eines einzelnen Bürgersenators vier oder fünf Jahre, analog zur Wahlperiode des jeweiligen Landesparlaments.

[22] Wenn ein Bürgersenator zurücktritt oder anderweitig ausscheidet, wird sein Stellvertreter Bürgersenator. Dessen Stellvertreter ist dann der nächste Kandidat auf der Wahlkreisliste. Wenn ein Bürgersenator eine bestimmte Anzahl von Plenumssitzungen gefehlt hat, gilt er als zurückgetreten.

[23] Sie stellt fest, ob der Kandidat das passive Wahlrecht zum Bürgersenat hat oder ob er gegebenenfalls als Parteipolitiker oder als Verbandsfunktionär gelten muss. Sollte ein Bürgersenator während seiner Amtszeit in ein Parlament, in den Regierungskonvent oder in einen Parteivorstand gewählt oder zum Regierungsmitglied oder zu einem Verbandsvorstand ernannt werden, scheidet er aus dem Bürgersenat aus und die Nachfolgeregelung tritt in Kraft.

[24] Um eine Bevorzugung reicher Kandidaten oder ressourcenstarker Gruppen zu vermeiden, sind Fernsehspots, Zeitungsanzeigen, Außenwerbung, Massenmails etc. nicht erlaubt.

[25] Vgl. dazu ausführlicher Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 21ff.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN