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Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist seit langem Gegenstand heftiger Kritik, die sich sowohl auf seinen ausufernden Umfang, die stark gestiegenen Kosten, ihre politisch erzeugte Monopolstellung für werbefreies Free-TV, die Benachteiligung der Privaten auf den Zuschauermärkten etc. und/oder auf die Sendeinhalte beziehen. Bei Letzteren beklagen einige die Tendenz zur moralischen und politischen Belehrung der Zuschauer, die Mittelmäßigeit und Provinzialität, die mangelnde Vielfalt der Sichtweisen und Meinungen und die fehlende Fairness gegenüber abweichenden gesellschaftlichen oder politischen Positionen. Die Sichtweisen von ARD und ZDF, die sich voneinander kaum unterscheiden und auch qualitativ nicht im Wettbewerb zueinander stehen, sind meist politisch einseitig. Einige sprechen auch pauschal von links-grüner Propaganda, was man etwas übertrieben finden kann, aber die Tendenz deutlich macht.
ARD und ZDF sind gegenwärtig Hauptakteure der vielbeklagten Defacto-Einschränkung der Meinungsfreiheit. Dies merken deren Insider vermutlich selbst nicht einmal, weil die eigene Meinung immer die richtige zu sein scheint, wenn man nicht genügend Toleranz aufbringt. Meinungsvielfalt und faire Kommentare gibt es in einem Medienunternehmen in der Praxis nur dann, wenn die Menge der Redakteure, die politisch und gesellschaftlich relevante Sendungen machen und verantworten, ebenfalls plural zusammengesetzt ist und Meinungsfreiheit für unsere Gesellschaft als einen anzusrebenden Wert betrachten.
1 Problem und Reformbedarf
In diesem problematischen Gesamtkontext hat kürzlich der medienpolitische Sprecher der CDU im sächsischen Landtag, Andreas Nowak, der Frankfurter Allgemeinen Zeitung ein Interview gegeben, das unter dem Titel „Alle sind irritiert über die Borniertheit der Anstalten“ am 28.5.2015 in der FAZ, Seite 15, erschienen ist. Diese Stimme aus einem Landtag ist grundsätzlich hochgradig relevant, weil „Medien“ nach der föderalen Kompetenzverteilung, die am Beginn der Bundesrepublik von Politikern geschaffen wurde, Ländersache ist. Dies ist inzwischen aus ökonomischer Sicht schon lange nicht mehr sachgerecht, weil alle (privaten und staatlichen) TV-Programme auf bundesweiten Fernsehmärkten verfügbar sind und auch die finanziellen Bedingungen der öffentlich-rechtlichen Programme (Rundfunkbeiträge, Werberegeln etc.) bundesweit gelten. Letzteres wird durch Länderstaatsverträge geregelt, was extrem reformfeindliche und ineffiziente Wirkungen erzeugt, weil sich regionale und parteiliche Egoismen negativ kumulieren können. Dennoch kann unter den gegebenen rechtlichen Bedingungen eine Reform des öffentlichen Rundfunks nur durch gemeinwohlorientierte Politiker der Bundesländer erfolgen, die sowohl die ökonomischen Zusammenhänge funktionierender Medienmärkte im Blick haben als auch die demokratischen Bedingungen „öffentlicher“ Programme.
Nowaks Kritik an den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (ÖRRA) ist zutreffend, wenngleich noch stark unzureichend. Aber wo es um die Reformerfordernisse und Reformmöglichkeiten geht, scheint er völlig naiv zu sein. Er sagt zu ARD und ZDF: „Ich erwarte, dass von ihnen mehr eigene Vorschläge kommen, wo und wie künftig weniger produziert werden kann. Wir leisten uns den teuersten öffentlich-rechtlichen Rundfunk Europas“. Er verlangt also , dassdie Anstalten freiwillig auf die Privilegien verzichten, die die Politiker ihnen (sehenden Auges?) gewährt und nicht verhindert haben. Er fordert, dass die Anstalten von sich aus weniger produzieren, Mitarbeiter entlassen, und an diversen Stellen Kosten einsparen, was ebenfalls zu Entlassungen, Gehaltsminderungen etc. führen müsste und für die Anstaltsleitungen mit Konflikten, Widerständen und „schlechter Presse“ verbunden wäre.
Wer macht so etwas ohne eigene Not? In Staatsbetrieben, die durch leistungs-unabhängige, steuerähnliche Zwangsbeiträge finanziert werden, ist dies noch viel weniger zu erwarten als in erwerbswirtschaftlichen Privatunternehmen auf wettbewerblichen Märkten. Wenn Letztere (z.B. durch schlechte Qualität) Umsätze einbüßen und in finanzielle Probleme geraten, müssen sie in Qualität investieren, Kosten senken, Personal entlassen, den Betrieb sanieren oder ganz schließen und/oder an andere Unternehmen verkaufen, die in der Regel auf die Insider noch weniger Rücksichten nehmen.
Bei staatlichen Rundfunkanstalten ist es viel einfacher und schmerzfreier: Es werden von den Politikern einfach die Rundfunkbeiträge erhöht, die wegen ihres Zwangscharakters wie Steuern wirken. Dies kann man „einfach“ nennen, weil es bisher immer funktioniert hat. Die Politiker beklagen dann zwar mit Betroffenheitsmiene die extrem ineffizienten Strukturen mit zahlreichen Doppelfunktionen, überhöhten Gehältern (nicht nur bei den Intendanten), Sozialleistungen und Kündgungsschutzregeln (für die etablierten Mitarbeiter, nicht für die Freien und Newcomer), stimmen dann aber allzu bereitwillig den Finanzwünschen der Anstalten zu, die natürlich dennoch jammern. Ist das die Feigheit der Parteipolitiker, weil sie unerwünschte Kommentare der Anstaltsinsider im Fernsehen fürchten oder ihre Unkenntnis der Sachverhalte?
Die Reform-Notwendigkeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind so riesig und vielfältig, dass schon für eine Beschreibung der wichtigsten Aspekte wenige Seiten niemals aureichen können.
Dieser Beitrag beschränkt sich deshalb auf nur zwei Kernaspekte
1 Die ökonomische und institutionelle Struktur des TV-Sektors und die Begründung für öffentlich-rechtlichene Rundfunkanstalten
2 Die Governance Structure: Rundfunkversammlung, Qualität und Pluralität
2 Begründung für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten
Die ursprüngliche ökonomische Begründung für staatlichen Rundfunk (ÖRRA) in der Bundesrepublik Deutschland basierte auf der Kanalknappheit der Distributionswege zwischen den TV-Programmproduktionsorten und den Konsumenten (Fernseh-Zuschauer), zunächst in Form von Frequenzen zur terrestrischen Übertragung, später (in geringerem Umfang) auch bei Kabelnetzen. Diese Begründungen sind inzwischen vollständig obsolet, da die Knappheit der Distributionswege gänzlich überwunden wurde, zuerst über Satelliten-Distribution und später auch über das Internet.
Das einzige Argument, das in einem marktwirtschaftlichen System zur Begründung öffentlichen Fernsehens grundsätzlich noch valide sein kann, ist meritorischer Art. Dies bedeutet z.B. die Erhöhung der Menge und/oder der Verbesserung der Qualität oder der Vielfalt bestimmter Sendungsinhalte auf der Basis gesellschaftlicher Wertvorstellungen. Dies betrifft grundsätzlich z.B. Bildungsprogramme, Informationssendungen kultureller, gesellschaftlicher oder allgemein-politischer Art, wenn man davon ausgehen kann, dass diese in einem rein marktlichen, erwerbswirtschaftlichen TV-System nicht, nicht in genügender Zahl, nicht in genügender Qualität und/oder nicht in genügender Differenzierung und Vielfalt angeboten würde. Der Begriff der „gesellschaftlichen Wertvorstellungen“ beinhaltet notwendigerweise normative Setzungen.
Die Finanzierung der Produktion und Bereitstellung öffentlicher, öffentlich-rechtlicher bzw. staatlicher Rundfunkprogramme erfolgt in Deutschland über Rundfunkbeiträge, deren Zahlungspflicht nicht vom Konsum einzelnen Programme oder Sendungen abhängt. Diese werden vom Staat als Zwangsbeiträge erhoben und haben damit steuerähnlichen Charakter. Dies impliziert bestimmte Anforderungen an die Sendeinhalte, die mit Ausgewogenheit, Seriosität, Fehlen von Manipulation etc. nur unzureichend beschrieben sind. Insbesondere wäre jede Tendenz oder Propaganda für oder gegen bestimmte Religionen, Werthaltungen, Ethnien, Parteien etc. im Gesamtprogramm damit nicht komptibel.[1]
Im strengen Sinne sind also nur Sendungen legitimiert, die den oben genannten Kriterien entsprechen. Dies kann und sollte man allerdings nicht sehr eng definieren und den Anstalten einen erheblichen Freiraum zubiligen, auch Programmteile anzubieten, die darüber hinaus gehen, wenn sie dies im Sinne der Zuschauer für zweckmäßig halten, ohne dadurch eine meritorische Programmstrategie durch eine Einschaltquotenstrategie zu ersetzten. Unakzeptabel sind nicht-meritorische Sendungen, die hohe Kosten verursachen. Dies gilt z.B. für den Erwerb der besonders teuren Senderechte von hochattraktiven Top-Sportverantaltungen, da dies die Erhebung von staatlichen Zwangsbeiträgen nicht rechtfertigen könnte und diese Inhalte in privaten TV-Programmen ohnehin angeboten würden.
Klar dürfte sein, dass das gegenwärtige Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sehr weit darüber hinausgeht, sowohl was die Zahl der Programme als auch die Sendungstypen betrifft. Von Meritorik kann keine Rede mehr sein. Außerdem sind besonders ARD und ZDF politisch einseitig und in einer Weise belehrend, die den Sendern gegenüber erwachsenen Zuschauern in einer Demokratie keinesfalls zusteht.
Hinzu kommt noch eine weitere systemwidrige Tatsache, die die Politiker zu verantworten haben. Etliche öffentliche Programme senden in nicht unerheblichem Umfang kommerzielle Werbung, und zwar vor allem in der reichweitenstarken Vorabendzeit. Dies ist nicht nur für die beitragszahlenden Zuschauer nervtötend, sondern auch eine Erodierung der Erlösbasis der privaten Fernsehprogramme. Diese müssen sich ganz überwiegend durch die Einnahmen aus Werbung finanzieren. Sie haben auf dem Zuschauermarkt zusätzlich einen erheblichen Wettbewerbsnachteil durch die Werbeeinblendungen, was ihre Einschaltquoten senkt und damit auch ihre Erlöse. Den Empfängern von Rundfunkbeiträgen sollte Fernsehwerbung grundsätzlich untersagt werden.
3 Ökonomische und institutionelle Struktur des TV-Sektors.
ÖRRA abschaffen oder reformieren ?
Viele Ökonomen antworten auf die Frage nach der wünschenswerten Zukunft des öffentlichen Rundfunks: Man sollte den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und die Rundfunkbeiträge abschaffen und die bestehenden Anstalten am Kapitalmarkt veräußern. Dies würde marktwirtschaftliche Strukturen implementieren und den Fernsehsektor durch den Wettbewerb effizient machen. Ich halte diese Position meiner Kollegen für lehrbuch-theoretisch, vordergründig und naiv, weil sie die Konsequenzen für das Fernsehangebot nicht hinreichend im Blick haben. Ich schließe mich deren Position deshalb ausdrücklich nicht an. Ich gehe auch im Folgenden in meiner Argumentation davon aus, dass der öffentliche Rundfunk grundsätzlich weiter bestehen sollte, allerdings in einem veränderten Umfang, reformierten Programmentscheidungsstrukturen und einer anreizorientierten Finanzierung.
Ich gehe davon aus, dass die mittelfristigen Folgen einer Abschaffung des ÖRR in einer ganz überwiegenden Werbefinanzierung mit einem Übermaß an nervtötender Werbung und einem starken Absinken der Qualität bestehen. Meine Zeiten in den USA sind mir noch so gut in Erinnerung, dass ich ein derartiges Fernsehsystem in Deutschland keinesfalls befördern möchte. Aber Personen mit einer höheren Toleranz für Fernsehwerbung und geringeren Qualitätsansprüchen mögen das eventuell anders sehen.
Eine grundsätzlich Alternative besteht in einem Pay-TV-System, also einem Abonnenment-Fernsehen oder Pay-per-view. Dies besteht für Übertragungen von Sportveranstaltungen sowie für Spielfilme und Serien schon bisher (Sky, Netflix, Dazn etc.) und dürfte auch weiterhin existieren. Grundsätzlich kann man nicht ausschließen sondern hoffen, dass auch Angebote für Sendungen über Natur, Kultur, Bildung etc. sowie aktuelle Nachrichten in akzeptabler Qualität dauerhaft über Pay-TV angeboten werden können. Bei politischen Sendungen bin ich hinsichtlich der Qualität und der Pluralität (über mehrere Programme bzw. Sendungen)[2] skeptischer.
4 Bausteine einer ÖRRA-Reform
Es ist vielfach darauf hingewiesen worden, dass im öffentlichen Rundfunksystem, das aus zahlreichen Einzelanstalten besteht, die ihrerseit wieder zahlreiche institutionelle Einheiten enthalten, extrem viele Doppelstrukturen existieren, die zu starken Ineffizienzen und überhöhten Kosten führen. Historisch ist dies der Tatsache geschuldet, dass der Rundfunk nach dem 2. Weltkrieg unter den damaligen technischen und redaktionellen Bedingungen als Länderaufgabe konzipiert wurde und die einzelnen Länderpolitiker eifersüchtig darauf geachtet haben, dass möglichst viele Einrichtungen (und einschlägige Arbeitsplätze) in ihrem Gebiet geschaffen wurden. Vor allem ermöglichte dies auch einen direkteren Einfluss auf die Journalisten und deren Kommentare zu den Länderpolitiken.
Dennoch sind seit langem zahlreiche Restrukturierungen auf den Produktionsebenen des Fernsehens möglich, die zu gravierenden Kosteneinsparungen führen würden, ohne dass die Länderkompetenzen in Frage gestellt würden.
An einer wichtigen Stelle findet dies allerdings seine Grenze. Es sollte auf den Programmebenen (also das, was den Zuschauern zur Auswahl angeboten wird) immer genügend Wettbewerb zwischen unterschiedlichen und möglichst verschiedenartigen und von verschiedenen Programmveranstaltern angebotenen Sendungen bestehen. Dies betrifft nicht die häufg diskutierte Eingliederung von ineffizienten Minianstalten wie Radio Bremen und Saarländischem Rundfunk, deren Existenz lediglich regionalen Egoismen geschuldet ist, in Nachbaranstalten, was Kosten sparen, aber den Wettbewerb nicht mindern würde.
Anders als von Ökonomen oft gefordert, würde auch eine schlichte Abschaffung z.B. des ZDF die Lage nicht verbessern. Es führte zwar zu einer Senkung der Gesamtkosten, aber auch zu einer Reduzierung der Auswahl für die Zuschauer und zur Minderung des verbliebenen Wettbewerbs auf der Programmebene. Besser wäre eine gravierende Änderung der Governance-Struktur und die Umgestaltung der Anreizstrukturen, so dass die Erlöse von der Qualität der Programme abhängen und die Anstalten auf dem Zuschauermarkt eine Qualitätsdifferenzierung betreiben könnten.
5 Rundfunkversammlung, Qualität und Finanzierung
Bisher sind die Governance Strukturen des öffentlichen Rundfunks vor allem dadurch gekennzeichnet, dass die Anstalten sich selbst regieren und keiner effektiven Kontrolle unterliegen, die für Kosteneffizienz, Programmqualität und publizistische Vielfalt sorgen könnte.
Dies hat im Laufe der Zeit dazu geführt, dass die Anstalten zu einem Selbstbedienungsladen für die Insider wurden. Dies betrifft sowohl die Finanzierung über die Rundfunkbeiträge als auch die Programmpolitik, der auch Konzepte wie „Programmauftrag“ und „Grundversorgung“ keine Grenze gesetzt haben, weil sie diese selbst interpretieren konnten und zur Ausdehnung ihrer Aktivitäten genutzt haben – zum Nachteil der Beitragszahler und der privaten Konkurrenten.
Im Prinzip existieren bei den Anstalten zwar Rundfunkräte, die im wesentlichen (direkt und indirekt) parteipolitisch besetzt sind, denen aber sowohl die Anreize als auch die Fachkompetenzen fehlen, Restriktionen in Richtung auf Kostenkontrolle, Programmqualität und Meinungsvielfalt durchzusetzen.
Ein grundsätzliches Problem für ein öffentliches Rundfunksystem, das auch meritorische Ziele verfolgen und nicht nur nach dem Prinzip einer Einschaltquotenmaximierung funktionieren soll, ist die Schaffung einer Governance Struktur, die dies ermöglicht und adäquate Anreize setzt. Dies betrifft neben der Bewertung der Qualität der Programme und Sendungen auch die normativen Fragen der Programmpolitik, der kulturellen, gesellschaftlichen und politischen Tendenzen bzw der diesbezüglichen Plualität.
Auf der einen Seite sollte eine sehr weitgehende Meinungsfreiheit der Redakteure gewährleistet werden, auf der anderen Seite sollte eine einseitige Tendenz der Programme vemieden werden. Dies hängt eng mit der Frage zusammen, wie und nach welchen Kriterien programmbeteiligte Mitarbeiter der Anstalten ausgewählt, eingestellt und entlohnt werden.
Für die Ausgestaltung der Governance Structure wird in diesem Beitrag vorgeschlagen, dass für jede Anstalt eine Rundfunkversammlung geschaffen wird,[3] deren Mitglieder von den Beitragszahlern gewählt werden.
Diese Rundfunkversammlung beauftragt für fachlich anspruchsvolle, nicht-normative Funktionen wie z.B. die Rechnungslegung, die Überwachung der technischen und betrieblichen Effizienz, die Kostenkontrolle, die rechtliche Vertretung der Anstalten nach innen und außen etc. externe Experten. Dies können je nach spezifischer Aufgabe z.B. die staatlichen Rechnungshöfe sein, kommerzielle Rechnungsprüfungs-Gesellschaften, Anwaltskanzleien, spezialisierte renommierte Beratungsfirmen oder andere Experten-Teams etc. Diese sollten zur Vermeidung zu großer persönlicher Nähe regelmäßig ausgewechselt werden.
Normative Funktionen: Für die Vorbereitung von Entscheidungen der Rundfunkversammlungen über die Programmpolitik und einzelne Programmbestandteile beauftragen die Rundfunkversammlungen Studien, die auf der Basis von Zuschauerbefragungen und einschlägiger fachlicher Expertise die Qualität des Angebots und seiner Bestandteile detailliert bewerten. Dazu gehört auch die Prüfung, inwieweit die Programme den Vorgaben und Empfehlungen entsprechen, die die Parlamente für den öffentlichen Rundfunk beschlossen haben, z.B. ob das Programmangebot als pluralistisch und insgesamt (d.h. nicht für jede einzelne Sendung) als weitgehend ausgewogen angesehen werden kann. Eine Übertreibung der Anforderung der Ausgewogenheit, z.B. ein Programm mit nur „Sendungen ohne Ecken und Kanten“ und ohne die Möglichkeit für journalistische Zuspitzungen wäre langweilig und nicht im Interesse der Beitragszahler.
Da (mindestens beim Fernsehen) die meisten Programme (unabhängig davon, in welcher Region sie angesiedelt sind und produziert werden) als bundesweite Programme bezeichnet werden können, wäre es ineffizient, wenn jede Rundfunkversammlung dies separat durchführen ließe. Deshalb sollte die Beauftragung der Studien nach professionellen Befragungsstandards und mit Frageformulierungen, die untereinander abgestimmt werden, jeweils umschichtig von einzelnen Rundfunkversammlungen durchgeführt werden. Die befragten Zuschauer müssen immer einer regionalen Repräsentativität entsprechen.
Die Entscheidungen über bundesweite Programme können entweder durch ein Rundfunkversammlungs-Präsidium, das aus Vertretern aller regionalen Rundfunkversammlungen gebildet wird, oder durch eine Online-Abstimmung unter allen regionalen Rundfunkversammlungen getroffen werden, je nach Relevanz und Diskussionsbedarf.
Wahl der Rundfunkversammlung
Die Mitglieder der Rundfunkversammlungen werden von den Beitragszahlern in Online-Abstimmungen gewählt. Für die Sitze in einer Rundfunkversammlung können grundsätzlich alle interessierten, diesbezüglichen Beitragszahler kandidieren. Die Wahlen zu den Rundfunkversammlungen müssen keineswegs bundesweit simultan erfolgen. Sie könnten auch regional oder anderweitig differenziert stattfinden, so dass die einzelnen Sitze gegebenenfalls zu verschiedenen Zeitpunkten neu besetzt werden.
Die Kandidaturen bestehen formal aus zwei Teilen. Im ersten Teil stellen die Kandidaten ihre Lebensläufe, Berufe, einschlägige Ausbildungen und Erfahrungen, Mitgliedschaften in relevanten Organisationen etc. nach einem vorgegebenen Muster dar. Diese werden von eine neutralen Institution auf Richtigkeit und Vollständigkeit geprüft und gegebenenfalls durch Belege abgesichert. Im zweiten Teil stellen die Kandidaten auf maximal einer Seite dar, welche rundfunk- und programm-politischen Positionen sie in der Rundfunkversammlung vertreten wollen.
Rundfunkbeiträge
Die Rundfunkversammlungen entscheiden über die Höhe der Rundfunkbeiträge. Dies erfolgt im Rahmen von medienpolitischen Vorgaben, über die die Parlamente bestimmen, und von wettbewerbspolitischen Regeln, die das Verhältnis zwischen öffentlichen und privaten Fernseh- und Hörfunk-Programmen im Blick haben.
Die Gesamtheit der Rundfunkversammlungen entscheidet auch über die Kriterien und Berechnungsmodi, nach denen das Beitragsaufkommen auf die einzelnen Anstalten und Programme verteilt wird. Dabei wird zugrundegelegt: (1) das jeweilige regionale Beitragsaufkommen,[4] (2) die Ergebnisse der Bewertungen der Qualitäten der TV-Angebote (wie oben) und (wo adäquat) gegebenenfalls die Einschaltquoten der Sendungen.
Auf diese Weise entstehen nicht nur insider-professionelle, sondern auch finanzielle Anreize für ein hervorragendes Angebot des öffentlichen Fernsehens in Deutschland.
[1] Dies schließt natürlich nicht aus, dass in einzelnen Sendungen zugespitze Meinungen für oder gegen Derartiges möglich und oft auch erforderlich oder attraktivitätssteigernd sind, solange das Programm insgesamt sich um Fairness und Ausgewogenheit bemüht.
[2] Auf ein einzelnes Programm unter mehreren oder auf einzelne Sendungen bezogen kann man hier Pluralitä oder Ausgewogenheit ebenso wenig verlangen wie auf dem Markt für Zeitungen und Zeitschriften.
[3] Man kann davon ausgehen, dass Deutschland mit deutlich weniger Anstalten (als bisher vorhanden) auskäme, ohne die Qualität, die Regionalität und die Wettbewerbsanreize zu mindern. Hier wird zur Vereinfachung davon ausgegangen, dass die existierenden Anstalte zur Minimierung der Reformwiderstände vorerst erhalten bleiben (eventuell mit Ausnahme von Radio Bremen und Saarländischem Rundfunk).
[4] Dies ist im Normalfall proportional zur Einwohnerzahl der Region.
