Die Kumpanei zwischen den Parteien und „ihren“ Rundfunkanstalten. Wie sollte der öffentliche Rundfunk reformiert werden ?

von Diskurs Hamburg

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Kürzlich war der Fall der Ex-Intendantin der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt Berlin- Brandenburg, Patrizia Schlesinger, ein medialer Aufreger erster Güte. Das ist leicht verständlich, weil alle berechtigten Vorwürfe gegen Amtsträger, die sich selbst und ihre Vertrauten auf  diversen Wegen aus öffentlichen Kassen illegitim bedienen, natürlich moralische Empörung auslöst. Letzteres ist oft der Brennstoff, der in der Folge eventuell auch die morsche Konstruktion zum Einsturz bringt, die den Skandal ermöglicht hat.

Im vorliegend Fall, in dem fast täglich neue skandalträchtige Details enthüllt wurden, könnte man jetzt vielleicht zufrieden sein, da im folgenden nun die Prüfer, Gremien, Staatsanwälte und Richter ihren Job machen werden. Das wäre aber voreilig, solange nicht auch bei allen anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ernsthaft und fachkompetent  —  das heißt durch externe Fachleute  —  überprüft wurde, ob dort nicht ähnliche Verhaltensweisen mit Selbstbedienung, Machtmißbrauch und professionellem Versagen vorhanden sind oder waren. Zu vermuten ist aber, dass die Insider das verhindern werden, um weitermachen zu können wie bisher. Die nachfolgende Distanzierung der anderen ARD-Intentanten vom RBB diente nur dem Zweck zu sagen: Wir  —  also alle übrigen Rundfunkanstalten  —   sind anders. Wer’s glaubt.

1      Kumpanei zwischen Parteien und Rundfunkanstalten

Das eigentliche Kernproblem ist nämlich erst in Ansätzen diskutiert worden. Das besteht darin, dass die spezielle Konstruktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems in Deutschland eine fatale Kumpanei zwischen den Parteien und den Rundfunkanstalten erzeugt hat.

Die Kumpanei mit Vorteilen für beide Seiten funktioniert ganz simpel. Die Parteien, die in allen Parlamenten in Bund und Ländern die Gesetzgeber sind, sorgen für eine üppige und schrittweise wachsende Finanzausstattung und andere Vorteile für die Anstalten und reservieren die Oberhoheit über alle öffentlich-rechtlichen Gremien für sich selbst. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten berichten wohlwollend über die Politik der Parteien  —  vor allem derjenigen, die in den jeweiligen Bundesländern die Macht haben. Kritischer (oder gar investigativer) Journalismus ist eher die Ausnahme. Eine überwiegend affirmative Kommentierung ist der Preis, den die öffentlich-rechtlichen Journalisten für die vorteilhafte Parteiprotektion zahlen müssen.

Als man nach dem zweiten Weltkrieg ein völlig neues Rundfunksystem (anfangs noch überwiegend Hörfunk) mit einem dazugehörigen Finanzierungsmodus schaffen musste, war klar, was man nicht wollte, nämlich erstens keinen werbefinanzierten Rundfunk und zweitens keinen explizit staatlichen Rundfunk. Herausgekommen ist dabei ein Rundfunksystem, das überwiegend durch Gebühren (heute „Beiträge“) finanziert wurde und dessen Aufsichtsgremien durch „gesellschaftlich relevante Gruppen“ (also korporatistisch) besetzt werden sollten.

De facto werden praktisch alle Aufsichtsgremien (direkt oder indirekt), von den politisch herrschenden Parteien dominiert.[1] Mit gutem Recht kann man deshalb von einem „Parteienrundfunk“ sprechen, was einem Staatsfunk schon sehr ähnlich ist. Offensichtlich ist bis heute niemand auf die Idee gekommen, die Aufsichtsgremien von denen besetzen zu lassen, die alles bezahlen müssen und für die man angeblich die Programme macht, nämlich die Beitragszahler. Aber das wäre wohl zu viel Demokratie in unserer Parteienoligarchie.   

Gravierende Auswirkungen hat dies vor allem für die Personalentscheidungen bei den journalistischen und programmlichen Führungspositionen. Diese sind für die Parteien wichtige Einflusswege für positive Berichterstattungen und Kommentierungen, die für ihr Image und für die Wahlen relevant sind. Jeder Intendant und jeder Fernsehjournalist weiß, mit welchen Programmelementen und welchen inhaltlichen Aussagen er seine Karriere fördern und mit welchen er sie erschweren würde. Als Zuschauer der besonders meinungsrelevanten Hauptprogramme von ARD und ZDF kann man die Folgen kaum übersehen. Scharfe Kritik an den einschlägigen deutschen Politikern und Parteien gibt es dort nur  in geringen Dosen und vorsichtig formuliert.

Für die Parteien ist der entscheidende Vorteil, den öffentlich-rechtliche Programme gegenüber privaten haben, dass sie bei den privaten Programmen nicht reinreden können, bei den öffentlichen schon. Viel eleganter ist es natürlich, wenn man nicht inhaltlich direkt eingreifen muss, sondern nur anschlussfähige Journalisten einstellt und solche Karrieren fördert, die der gewünschen Richtung entsprechen. Die Kommentierungen und Gewichtungen von Themen und Personen folgen einem vorhersehbaren Muster politischer Präferenzen (natürlich mit einzelnen Ausnahmen, die die Regel bestätigen).[2] Meinungspluralismus sieht anders aus.

2      Aufsichtsgremien

Die sogenannten Aufsichtsgremien (insbesondere Rundfunkräte bzw. Fernsehrat beim ZDF) der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind ein besonderes Thema, weil es so typisch ist. Was macht man, wenn man ein Aufsichtsgremium institutionalisieren soll, aber eigentlich keine echte Kontrolle möchte? Antwort: Man macht das Gremium möglichst groß und besetzt es mit geachteten Personen der Öffentlichkeit, die wenig Fachkompetenz haben (und wenig Neigung und Mut zu Konflikten mit den Vorständen).[3] Die Rundfunkräte der ARD-Anstalten bestehen aus Parteipolitikern und anderen ehrenwerten Bürgern aus verschiedenen Organisationen, von denen man pauschal annimmt, sie würden insgesamt die „gesellschaftlich relevanten Gruppen“ repräsentieren.

Sie haben jedoch in der Regel keine Anreize, die Strukturen, die Programmqualität und die Kosten ihrer Anstalt kritisch zu prüfen oder (wenn es ihnen selbst an Fachkompetenz mangelt) von externen Fachleute prüfen zu lassen. Weil es für sie bequemer und konfliktfreier ist, werden sie tendenziell ein naives Vertrauen in die Geschäftsführung haben  —  solange kein Skandal ruchbar wird.

Statt der ungeeigneten Rundfunkräte, die eine kritische Kontrolle weniger durchführen als verhindern, sollte ein kleines Gremium aus Profis einschlägiger Fachgebiete eingesetzt und adäquat bezahlt werden. Diese beauftragen ihrerseits Wirtschaftsprüfer und Compliance-Agenturen mit der Detailprüfung.  

3      Intendantengehälter

Die außergewöhnlich hohen Gehälter von Intendanten und anderen Führungspersonen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind seit langer Zeit Gegenstand kritischer Diskussionen. Der WDR-Intendant Buhrow verdient über 400.000 Euro, die jetzt geschasste RBB-Intendatin Schlesinger inclusive ihrer Boni (wofür eigentlich?) ebenso. Die meisten der anderen Intendanten verdienen über 300.00 Euro jährlich.  

Was ist so schwierig an dem Job? Was sollten die Intendanten eigentlich können oder leisten, um ein solches Gehalt zu rechtfertigen? Und was haben sie tatsächlich geleistet, um auch noch Extraboni zu kassieren? Die Genehmigung solcher Gehälter und Boni durch die Aufsichtsgremien kann man durchaus als Untreue zu Lasten der Beitragszahler bewerten. Warum haben die Mitglieder der Rundfunkräte das immer wieder durchgewunken anstatt es einmal grundsätzlich infrage zu stellen? Weil sie Amateure sind und überwiegend zum Interessenkontext der dort herrschenden Parteien gehören.    

Angenommen, man würde die Gehälter der Intendanten an denen der jeweiligen Landesminister orientieren, die bei ca 160.000 bis 170.000 liegen.[4] Dann wären die Intendanten immer noch vergleichsweise gut bezahlt, da die Minister in der Regel eine weit größere und breitere Verantwortung tragen müssen und permanent im kritischen Fokus der Opposition und der medialen Öffentlichkeit stehen.

Die Intendanten haben dagegen einen relativ stressfreien Job, da sie —  anders als Top-Manager in Industrie- und Dienstleistungs-Unternehmen  —  die Erlöse zur Kostendeckung nicht auf einem wettbewerblichen Markt erwirtschaften müssen, sondern diese bequem vom Beitragsservice überwiesen bekommen, gleichgültig, ob ihre Programme gut oder schlecht sind und ob die jeweilige Rundfunkanstalt gut oder schlecht gewirtschaftet hat. Bei der ARD teilt sich die Programmverantwortung sogar noch auf ein Kollektiv neun Anstaltsintendanten auf, die in der Summe 2,9 Mio Euro jährlich verdienen.  

Die Intendanten haben auch nur ein geringes Job-Risiko  —  solange die Kosten für die Renovierung ihrer Büros nicht so übertrieben hoch ausfallen wie die 1,4 Mio Euro bei Patrizia Schlesinger und  —  besonders wichtig  —  solange kein Außenstehender die skandalösen Sachverhalte öffentlich macht.

Allerdings müssen die Intendanten immer dafür sorgen, dass die Politiker der in ihren Ländern dominierenden Parteien ihnen gewogen bleiben. Sie wissen aber, dass die Politiker immer nur dasselbe wollen, nämlich eine positive Kommentierung ihrer Politik, was bisweilen ein Wegsehen erfordert.[5] Das lernen öffentlich-rechtliche Journalisten schon auf dem Karriereweg vom Praktikanten bis zur Chefetage.        

Die Politiker haben in der Regel keinerlei Interesse an einer Budgetkürzung der Anstalten. Es ist ja nicht ihr Geld, nicht einmal das der Steuerzahler, das sie sonst woanders wählerstimmen-maximierend einsetzen könnten. Im Zweifel verweisen sie auf die KEF und glauben, sich damit zu exkulpieren.

4      KEF. Finanzbedarf für was?

Die Festlegung der Höhe des Rundfunkbeitrages ist eine politische Farce, die durch die Einrichtung und Tätigkeit der KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten) nur mühsam bemäntelt wird.

Jede Berechnung eines Finanzbedarfs setzt logisch die Definition eines Mengengerüstes voraus, das heißt hier die gesellschaftliche Festlegung, wieviele und welche Programme in welcher Qualität und welche anderen Angebote (z.B. in Internet) erstellt werden sollen.[6]  Das machen bisher die Rundfunkanstalten selbst, was schon den ersten Schritt zu einer Selbstbedienung beinhaltet und somit eine Fehlkonstruktion deutlich macht. Denn die Anstalten wollen sich immer weiter ausdehnen  —  zu Lasten der Beitragszahler und der privaten Konkurrenten.

Solche Entscheidungen müssten unter den gegebenen institutionellen Bedingungen von den Parlamenten (oder besser noch, von einem demokratisch speziell legitimierten Gremium) getroffen werden. Diese hätten sich zum Beispiel zu fragen, ob extrem teure Übertragungsrechte von Sportveranstaltungen erworben werden sollen, obwohl die Veranstaltungen (andernfalls und/oder außerdem) im werbefinanzierten Fernsehen, Abo-TV oder Streaming ohnehin zu sehen sind.[7] Gehört das zum Grundversorgungauftrag, der Zwangsgebühren rechtfertigt? Heutzutage sicher nicht mehr.

Viele Tätigkeiten der Rundfunkanstalten gehören in die Kategorie nice-to-have, z.B die Unterhaltung zahlreicher Orchester. Als wohlwollender Kulturfreund und als Konsument solcher Angebote kann man das begrüßen. Die Finanzierung gehört jedoch in die Haushalte der Rundfunkanstalten, sondern in die von Bund, Ländern und Gemeinden.    

Die Parteien verdrängen tunlichst, dass sie selbst die Programme und sonstigen Angebote definieren müssen, für deren Produktion die KEF den Finanzbedarf ermitteln soll. Sie wissen, dass das Konflikte mit sich bringen würde. Deshalb lassen sie es gleich ganz.

Durch die eigenwillige und ökonomisch unplausible Methodik der Beitragsfestsetzung ist der nicht-private Rundfunk im Deutschland (mit fast 10 Mrd Euro pro Jahr) zum teuersten öffentlichen Rundfunksystem der Welt geworden. Die britische BBC, quasi das Vorbild für alle anderen öffentlichen Rundfunksysteme, kommt mit ca. der Hälfte aus.

5      Die ordnungspolitische Logik des öffentlichen Rundfunks   

Die von den Parteien installierte KEF-Methodik ist de facto die Umkehrung der ordnungspolitischen Logik einer Staatsfinanzierung des Rundfunks.[8] Letztere basiert darauf, dass der Staat nur solche eigenen Angebote (aus Steuern oder steuerähnlichen Zwangsbeiträgen) erstellen sollte, die der Markt nicht oder nicht in genügender Qualität oder Vielfalt bereitstellt.

Beim Fernsehen liegt dem die Apriori-Annahme von marktskeptischen Politikern zugrunde, dass private Fernsehveranstalter bei einem marktwirtschaftlichen Fernsehsystem nur populäre Massenware anbieten und damit bei anspruchsvollen Sendeinhalten, Kultur-, Bildungs- und Politik-Themen Lücken verbleiben, die die steuer- oder beitragsfinanzierte Programme mit einer meritorischen Programmstrategie schließen könnten.

Dem liegt wiederum die implizite Annahme zugrunde, dass privates Fernsehen automatisch werbefinanziertes Fernsehen sein würde, was nach 1945 auch zutreffend war. Mit den heutigen technischen Möglichkeiten der Anwendung des Ausschlussprinzips zur Installierung eines programm- oder sendungsbezogenen Pay-TV gilt das natürlich nicht mehr. Bei einem Pay-TV könnten Fernsehangebote grundsätzlich ebenso erfolgen wie auf anderen Güter- und Dienstleistungsmärkten, nämlich differenziert nach unterschiedlichen Qualitäten, Präferenzen und Zahlungsbereitschaften.     

Unter einem ordnungspolitischen Gesichtspunkt müsste sich ein öffentliches Rundfunkangebot auf seine meritorische Aufgabe konzentrieren, die nach Meinung der Gesellschaft kritikwürdigen Sendeinhalte zu korrigieren und/oder durch zusätzliche Angebote zu ergänzen. Die Meritorik,[9] die in die Konsumfreiheit eingreift, hat notwendigerweise einen paternalistischen Charakter, was sie aber nicht automatisch illegitim macht.   

Tatsächlich bieten jedoch gegenwärtig die öffentlich-rechtlichen Anstalten in Verfolgung einer Einschaltquoten-Strategie selbst schon überwiegend populäre und leicht konsumierbare Sendeformate an und vermeiden (insbesondere in ihren Hauptprogrammen) anspruchsvolle Inhalte. Sie liefern also selbst schon viel von dem, was sie bei privaten Programmen kritisieren.  

Öffentlich-rechtliche Programme zeigen eine Tendenz zur Staatspädagogik („Belehrungsfernsehen“), die viele Bürger als arrogante Anmaßung empfinden. Die Erziehung des Publikums zu „richtigem“ Denken und Verhalten gehört nicht zum Programmauftrag. Dies basiert auf der gleichen Überheblichkeit, die auch zu dem Framing-Versuch der Anstalten geführt hat, die Rundfunkbeiträge als „Demokratieabgabe“ zu bezeichnen.

Reformoption: Die Parlamente (oder andere demokratisch legitimierte Institutionen) könnten (und sollten) abweichend vom politisch institutionalisierten KEF-Auftrag ein bestimmtes Jahresbudget (oder einen bestimmten Monatsbeitrag pro Nutzerhaushalt) definieren und im Sinne eines von ihnen zu definierenden Programmauftrags die Verantwortlichen des öffentlichen Rundfunks beauftragen, damit die bestmöglichen Programme bereitzustellen. Dieser Programmauftrag würde an einer meritorischen Programmstrategie  orientiert, wobei an den „Rändern“ programmliche Freiheiten bestehen, solange sie keinen Verdrängungscharakter haben.

Die Verantwortlichen würden dann mit Blick auf die begrenzten Budgets auf besonders teure Rechtepreise für populäre Events und andere Inhalte verzichten und entscheiden, wieviele Programme welcher Art und wie viele Sendestunden sinnvoll und auftragsgemäß wären, und wie man den bisher drastisch aufgeblähten Verwaltungsapparat auf ein effizientes Maß reduzieren kann.  

6      Asymmetrischer Wettbewerb  mit privaten Medien-Angeboten  

Die Parteien in den einschlägigen Parlamenten entscheiden auch vollständig über alle Finanzierungsgrundlagen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Das gilt in erster Linie für den Rundfunkbeitrag, der de facto nichts anderes als eine Steuer ist, die von der tatsächlichen Zuschauerzahl und der Qualität der Programme unabhängig ist.

Dabei ist nicht nur der zu zahlende Betrag für die Bürger von Bedeutung, sondern auch die Konkurrenz auf der Output- und Input-Seite zu den privaten (audiovisuellen und gedruckten) Medien, die ihre gesamten Kosten durch Erlöse auf wettbewerblichen Märkten erwirtschaften müssen. In diesem Kontext kann man den Rundfunkbeitrag als „Beihilfe“ (staatliche Subvention) interpretieren, die nach den europäischen Wettbewerbsregeln und nach ökonomischer Vernunft „eigentlich“ verboten ist. Die deutschen Parteien haben dazu schon früher für „ihre Sender“ in Brüssel interveniert.      

Je umfangreicher die betragsfinanzierten Angebote der Rundfunkanstalten auf den Medienmärkten sind, desto weiter werden die Marktchancen der privaten Medienunternehmen, die ihre Kosten durch eigene Erlöse auf wettbewerblichen Märkten decken müssen, eingeschränkt.  

Obwohl der öffentlich-rechtliche Rundfunk bereits Rundfunkbeiträge im Übermaß erhält, mutet er trotzdem seinen Zuschauern eine nervtötende Fernsehwerbung zur besten Sendezeit zu und wird damit de facto zu einem Kommerzsender. Quantitativ sind die Einnahmen aus der Werbung für ihr Budget eher nachrangig, aber sie schädigen die privaten Fernsehprogramme, die auf Werbeerlöse angewiesen sind. Über die Werberegeln für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entscheiden ebenfalls die Parteien. Es ist seit langem geboten, alle öffentlich-rechtlichen Programme werbefrei zu machen.

7      Die föderale Struktur der Anstalten erzeugt hohe Kosten und Reformhindernisse

Als das Rundfunksystem nach 1945 in Deutschland neu errichtet werden musste, wurde in der Bundesrepublik, die politisch bereits föderal strukturiert war, das Rundfunksystem institutionell ebenfalls föderal aufgestellt. Die Regionalisierung war (wen wundert’s?) zum Vorteil der Parteien, die auf diese Weise eine größere Nähe zu den Redaktionen erhielten, die mit Landesthemen befasst waren und deren Aufsichtsgremien sie auf diese Weise maßgeblich besetzen konnten. In einigen Fällen wurden zusätzlich Landesfunkhäuser eingerichtet, um die Nähe und Abhängigkeit noch zu vergrößern.

Durch die Entwicklung der Distributions-Infrastruktur  und der Entwicklung der TV-Landschaft insgesamt  wurde die institutionelle Dezentralisierung der Anstalten wirtschaftlich zunehmend obsolet. Inzwischen ist der deutsche Fernsehmarkt seit langer Zeit ein bundesweiter Markt. Es dominieren die bundesweiten Programme, unabhängig davon, wo einzelne Sendungen produziert werden und wo die Anstalten ihren Sitz haben.[10] Entgegen der ökonomischen Entwicklung des Fernsehens und seiner Kostenstrukturen blieb die institutionelle Struktur des öffentlich-rechtliche Rundfunks jedoch weiterhin länderbezogen, im Wesentlichen aufgrund der Interessenlagen der Parteien zur Erhaltung ihrer Einflussmöglichkeiten. [11]    

Eine Konsequenz der fortbestehenden Länderanstalten sind zahlreiche Mehrfachstrukturen, die entsprechend überhöhte, ineffiziente Produktions- und Verwaltungskosten zur Folge haben. Ein weiterer gravierender Effekt besteht darin, dass das öffentlich-rechtliche Fernsehsystem damit noch reformresistenter wurde als es ohnehin schon war. Man brauchte nämlich für etwaige Reformen die Zustimmung aller Länder, was aufgrund der parteipolitischen Interessenlagen ziemlich illusorisch war und deshalb unterblieb  —  zum Vorteil auch der Anstalten und ihrer Insider.

Falls unter den Politikern doch einmal der Unmut am öffentlich-rechtlichen System  anwachsen sollte, besteht aufgrund der föderalen ARD-Struktur die einzige reale Chance für Veränderungen darin, dass im Zuge einer intendierten Beitragserhöhung, die die Zustimmung aller Länder erforderte, die Parlamente eines oder mehrerer Länder eine Beitragserhöhung ablehnen und damit eine Diskussion über Struktur und Umfang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ermöglichen.

Eine solche Gelegenheit bot sich wieder im Jahre 2020. Die CDU-geführte Landesregierung von Sachsen-Anhalt hatte schon seit langem Reformen angemahnt und die anderen Länder über das Fehlen einer Landtagsmehrheit zur Beitragserhöhung informiert.[12] Dass die Mächtigen in den Anstalten und in den anderen Staatskanzleien dies ignoriert haben statt erste Reformschritte in die Wege zu leiten, um Magdeburger Vorbehalten entgegenzukommen, kann man nur als Herrschaftsverhalten interpretieren, das die Bodenhaftung völlig verloren hat.

Nachdem Sachsen-Anhalt den Änderungsstaatsvertrag zur Erhöhung des Rundfunkbeitrages nicht ratifiziert hatte, wäre es zu erwarten gewesen, dass die Bundesländer einen Diskussionsprozess in Gang gesetzt hätten, der die schlimmsten und teuersten Fehler des öffentlich-rechtlichen Systems hätte beseitigen können. Dies erfolgte aber nicht, da die Regierungsparteien der meisten Bundesländer die Kumpanei mit den öffentlich-rechtlichen Anstalten zum beiderseitigen Vorteil weiterführen wollten.

Stattdessen hat die ARD vor dem Bundesverfassungsgericht gegen die Nichterhöhung geklagt. Das Bundesverfassungsgericht, deren Mitglieder sämtlich von den dominierenden Parteien eingesetzt werden, war auch diesbezüglich den Regierungsparteien zu Diensten und hat der Klage stattgegeben. Dies kann man als Rechtsbeugung bezeichnen.

Die Parteien haben schon seit Bestehen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks die Gesetze so gemacht, dass den Anstalten ein Maximum an finanzieller Ausstattung und gesellschaftlicher Macht gegeben und damit die privaten Medien an den Rand gedrängt wurden. So funktioniert Kumpanei.

8      Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems

Entgegen der Meinung vieler Ökonomen ist der Verfasser aus verschiedenen Gründen nicht der Auffassung, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk und der Rundfunkbeitrag abgeschafft werden sollte. Er hat durchaus seine Daseinsberechtigung, wenn er institutionell adäquat aufgestellt ist, einen moderaten Umfang aufweist und die privaten Medienunternehmen nicht vom Markt verdrängt. Abschließend kann hier nur skizziert werden, wie eine konsequente Reform des öffentlichen Rundfunksystems aussehen könnte.

Um ihre Existenz zu rechtfertigen müssen sich die öffentlichen Rundfunkangebote an einem Programmauftrag auf der normativen Basis von Meritorik und publizistischer Vielfalt  orientieren. Die Anstalten sollten ausschließlich aus Rundfunkbeiträgen finanziert werden und keine Werbeerlöse erhalten.

Einige Vorschläge im Detail:

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk wird in der institutionellen Struktur einer Genossenschaft geführt, wobei jeder Beitragszahler ein Genosse ist. Jedem Haushalt oder sonstigem potentiellen Rundfunknutzer (z.B. Hotels, Vereine etc.) steht es frei, der Genossenschaft beizutreten oder nicht.[13] Nichtmitglieder der Genossenschaft werden (wie in einer Marktwirtschaft üblich und effizient) vom Konsum der öffentlichen Programme ausgeschlossen, was im Unterschied zur Zeit nach 1945 heute auf digitalem Wege möglich ist.[14]

Das oberste Entscheidungsgremium der Genossenschaft ist eine „Generalversammlung“, die quasi ein Parlament der Abonnenten der öffentlichen Programme darstellt. Die Generalversammlung entscheidet über die Programmpolitik und die monatlichen Beiträge und wählt die operativen und die Aufsichtsgremien. Das einschlägige Genossenschaftsprinzip des „one Genosse, one vote“ betont den egalitären, eher politischen als kapitalistischen Charakter und schützt die Unternehmen vor unerwünschten Übernahmen.  

Unterhalb der Generalversammlung existieren als unternehmerische Einheiten ca. drei bis fünf Programmunternehmen, die ihrerseits jeweils ein oder mehrere Programme betreiben  und programmlich, journalistisch und wirtschaftlich verantworten. Die einzelnen Programmunternehmen sind nicht auf einzelne Bundesländer konzentriert.   

Dies dient dazu, dass die einzelnen öffentlichen Programme sich von ihrer programmlichen und journalistischen Ausrichtung nicht nur von den privaten Angeboten, sondern auch  voneinander deutlich unterscheiden können. Damit werden (im Zusammenhang mit der Methode der Beitragsallokation, siehe unten) auch innerhalb des öffentlichen Rundfunksystems wettbewerbliche Beziehungen installiert, die programmliche, journalistische und wirtschaftliche Leistungsanreize schaffen.

Es erfordert, dass die Entscheidungen der Programmunternehmen weitgehend unabhängig voneinander getroffen werden und nicht einer gemeinsamen unternehmerischen  Führung unterliegen. Es erfordert außerdem eine dezentrale Personalhoheit für alle programmlichen und journalistischen Funktionen.

Die Programmunternehmen haben kleine professionelle Aufsichtsgremien, die die Vorstände bezüglich Programm, Wirtschaftsführung, Personal etc. kontrollieren. Diese setzen ihrerseits  Wirtschaftsprüfer und Compliance-Agenturen von außen ein, die überprüfen, ob die Entscheidungen des Programmunternehmens den Regeln und den Entscheidungen  der Generalversammlung entsprechen .

Die Produktionen (mit Ausnahme der eigenen Studios für aktuelle Berichterstattungen, Kommentierungen und Diskussionen) werden im Auftragswege an private Unternehmen vergeben.[15]       

Das Beitragsaufkommen wird von der Generalversammlung auf die Programmunternehmen zur Finanzierung von deren Programmen nach zwei Arten von spezifischen Kriterien  verteilt,[16] insbesondere

1.   Attraktivität und Akzeptanz beim Publikum, wozu unter anderem die Einschaltquoten (für Sendungen im Rahmen des Programmauftrages) und regelmäßige externe Zuschauerbefragungen beitragen.

2.   Die journalistische und professionelle Qualität nach verschiedenen Kriterien  im meritorischen Sinne, bewertet von Zuschauern und einschlägigen Experten für bestimmte Formate.


[1] Die meisten Mitglieder der Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten (auch solche, die offiziell von anderen Organisationen benannt wurden) gehören zum Interessenkontext der mächtigen Parteien.

[2] Zum Beispiel wurde die in vielen europäischen Ländern geäußerte heftige Kritik an der unvernünftigen, kurzsichtigen, überheblich-moralbasierten deutschen Energiepolitik der letzten 20 Jahre, die (wie Einsichtige schon damals und heute jeder sehen kann) die Versorgungssicherheit gefährdet und die Energiepreise explodieren lässt, kaum thematisiert. Das wäre ja wie eine Kritik an den Parteien, die die Rundfunkräte bevölkern, und  —  für TV-Journalisten besonders schmerzlich  —  an den von ihnen so geschätzten Grünen, die aus der Kernkraft und aus allen fossilen Energien gleichzeitig aussteigen wollen. Derartige Schieflagen bzw. mangelnde Pluralität gibt es auf vielen Politikfeldern.

[3] Das erinnert an die Milliardenpleite der staatlichen HSH-Nordbank. Im Zeitraum der gravierenden Fehler des Bankvorstandes bestand deren Aufsichtsrat aus geachteten Hamburger und Schleswig-Holsteiner Politiker, Landräte, Bürgerneister etc., also alles keine Bankfachleute, Risikoanalysten oder Wirtschaftsprüfer. Als der Bankvorstand immer wieder gegen das Einmaleins jedes Anlegers, nämlich Risikostreuung, verstoßen und viel zu viele Schiffskredite angehäuft hatte (die später maßgeblich zur Pleite der Bank zu Lasten der Steuerzahler führten) haben die Mitglieder des Aufsichtsrats das nicht gesehen oder nicht sehen wollen oder nicht den Mut gehabt, den Finger zu heben, um als erstes mindestens eine externe Sonderprüfung der Risikostruktur zu erreichen. Einen solchen Aufsichtsrat braucht man sicher nicht. Bei einer Privatbank wäre das nicht passiert.  

[4] Gelegentlich allerdings zuzüglich eines Teils ihrer Abgeordnetendiäten, falls sie gleichzeitig weiterhin Abgeordnete sind.  

[5] Dafür ist der RBB ein gutes Beispiel, der die katastrophalen Verhältnisse der Berliner Landespolitik, von der viele Beobachter sagen, dass die dortigen Regierungsparteien SPD, Grüne und Linke das Bundesland in Richtung eines failed-state führen, überwiegend moderat und einfühlsam kommentiert, anstatt die Mißstände offenzulegen. Die Berliner Landespolitik hätte dem RBB wahrlich viele Gelegenheiten für kritische Berichterstattungen gegeben. Dieser hat sich jedoch eher im Sinne der genannten Kumpanei verhalten. So würde auch ein staatlicher Regierungssender agieren.

[6]         Bisher produzieren die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten pro Tag 394  Stunden Fernsehen und 1452 Stunden Hörfunk. Braucht man das alles für eine Grundversorgung? Oder verdrängt man damit private Angebote?

[7] Allerdings sind viele der hohen Rechtepreise nicht exogen, sondern werden auch von der Nachfrage der öffentlichen Programme mit hervorgerufen. Wenn diese zum Beispiel bei Top-Fußball-Ligen, Welt- und Europamesiterschaften, Olympiaden etc mitbieten, erhöht dies in Beschaffungs-Wettbewerb die Rechtepreise. Den Vorteil haben davon keineswegs die Zuschauer, die dies in jedem Fall sehen könnten, sondern vor allen die Spitzenprofis und/oder die Sportfunktionäre von FIFA, UEFA, IOC etc.         

[8] Vgl. zur Ordnungspolitik im Rundfunk ausführlicher „Die Reform des öffentlichen Rundfunks ist überfällig“, S. 2ff.  und genereller zur Rundfunkökonomie.

[9] Unter Meritorik werden allgemein Sachverhalte verstanden, bei denen die Ergebnisse individueller Nachfrage- und Angebotsentscheidungen auf der Basis von gesellschaftlichen Präferenzen als korrekturbedürftig angesehen und entsprechend korrigiert werden. Additive meritorische Programmangebote beziehen sich auf die zusätzliche Bereitstellung solcher Elemente, die unter kommerziellen Bedingungen in geringerem Maße verfügbar sind, als das politisch  erwünscht ist. Derartige Angebote sind normativ grundsätzlich genauso gut oder genauso wenig legitimierbar wie die staatliche Kulturförderung in anderen Bereichen.

[10] Selbst die sogenannten „dritten Programme“ (neben ARD und ZDF), die von den Politikern ursprünglich einmal explizit regional begründet und konzipiert wurden, sind heute sämtlich in ganz Deutschland verfügbar und somit Teil des bundesdeutschen öffentlich-rechtlichen TV-Angebots.

[11] Selbst die Minisender Radio Bremen und Saarländischer Rundfunk, die wirtschaftlich eigentlich nicht lebensfähig sind, existieren immer noch.

[12] Im 87-köpfigen Landtag von Sachsen-Anhalt war im Jahr 2020 die politische Lage diesbezüglich ganz klar. Die drei größten Fraktionen (30 CDU-Abgeordnete, 21 AfDler, 16 Linke, also 77% aller Sitze) waren eindeutig gegen die Erhöhung des Rundfunkbeitrages, was gleichbedeutend mit einem Votum für Reformschritte war. Erst eine parteipolitische Trickserei der Linken nach einem Ausbrechen der quantitativ nachrangigen Fraktionen von SPD (11 Abgeordnete) und Grünen (5) aus ihrem Koalitionsvertrag mit der CDU wurde das Thema zu einem bundespolitischen Politikum.

[13] Alle Einwohner und weitere Organisationen wie bisher zu den Rundfunkbeiträgen heranzuziehen, ist zwar einfach und pauschal, aber kaum legitimierbar und ökonomisch wenig sinnvoll, da sehr viele Bürger diese Programme gar nicht konsumieren. Dies betrifft nicht nur die Zuschauer von werbefinanzierten Fernsehprogrammen. Viele Bürger sehen Spielfilme, Sport und andere Inhalte über Pay-TV oder Streaming-Dienste und informieren sich über die einschlägigen Webseiten im Internet.   

[14] Das Angebot des öffentlichen Rundfunks hat auf diese Weise einen Pay-TV-Charakter, wie es am Anfang (mit damals nur einem einzigen TV-Programm) de facto schon einmal war.

[15] Zahlreiche Aufgaben im produktiven und technischen Bereich könnten weit effizienter gestaltet werden, wenn sie in eigene operative Einheiten ausgegliedert und diese dann als Dienstleister für die Programmunternehmen tätig werden. Sie sollten in einem internen und externen Wettbewerb stehen, um für eine effiziente Leistungserbringung und für Innovationen zu sorgen.

[16] Die Zuteilung der Finanzmittel auf die einzelnen Programme erfolgt also nicht allein nach Einschaltquoten oder Meritorik, sondern vor allem nach qualitativen Merkmalen, die von einer Vielzahl von Zuschauern und externen Beobachtern bewertet werden. Die Generalversammlung lässt die Meinung der Zuschauer von kommerziellen Betragungs-Instituten erheben. Für die Rekrutierung von externen Bewertern wird auf eine größtmögliche Heterogenität hinsichtlich aller einschlägigen relevanten  Kriterien geachtet, vor allem auf meritorische Vielfalt und Meinungspluralität.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN