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Generationengerechtigkeit: Ein ungelöstes Problem
Carsten Schmidt hat mit seinem, in diesem Diskusforum (D48-3 und D49-3) wiedergegebenem Vortrag vor dem Ortsverband Alstertal der Hamburger CDU mit dem Titel „Rentenpakete einfach mal richtig machen – für eine auskömmliche Alterssicherung“ ein ungelöstes Problem adressiert. Er verweist zu Recht darauf, dass die beendete Ampel-Koalition mit ihrer Politik der doppelten Haltelinien von Beitrags- und Rentenniveau das Problem nicht gelöst hat. Um es vorwegzunehmen: Schmidt löst das Problem mit seinen zumeist technischen Vorschlägen auch nicht. Das Problem ist zu komplex, um es eben „einfach mal richtig“ zu lösen.
Das Grundproblem der Rentenpolitik ist bekannt und wird von Schmidt zutreffend referiert: Wegen der demographischen Entwicklung steigt der Altersquotient, das Verhältnis von Rentnern zu Erwerbspersonen dramatisch an. Deshalb muss entweder das Verhältnis von Renten- zu Erwerbseinkommen sinken, oder die Rentenbeiträge müssen erhöht werden, oder beides. Es geht also um einen Verteilungskonflikt zwischen den Generationen – von Schmidt als „gesamtgesellschaftliche Diskussion über Generationengerechtigkeit“ nur angedeutet.
Rentenpolitische Strategien im Verteilungskonflikt
Zur Lösung dieses Verteilungskonflikts werden immer wieder vier Grundstrategien benannt:
- Ausweitung von Beschäftigung: Dazu gehören die Erhöhung der Erwerbsbeteiligung durch späteren Renteneintritt und mehr Frauenarbeit sowie die Zuwanderung von Arbeitskräften. Diese Strategie wird bereits versucht umzusetzen. In der kontroversen Debatte über deren politischen sowie tatsächlichen Begrenzungen zeigt sich der Verteilungskonflikt.
Unter dieser Strategiefamilie ist auch die geburtenfördernde Familienpolitik mit ihren ernüchternden und allenfalls sehr langfristigen Erfolgen zu erwähnen.
- Begrenzung des Rentenanstiegs: Dazu gehören der Demografie-Faktor in der Rentenformel, Rentensteigerungen nach Inflationsraten statt Nominallöhnen, nach Netto- statt Bruttolöhnen oder nach ferneren Lebenserwartungen, versicherungsmathematisch realistischere Abschläge bei früherem Renteneintritt und beitragsdegressive Rentenzahlungen nach dem Vorschlag des Sachverständigenrats Wirtschaft.[2] Auch derartige Vorschläge stoßen stets schnell auf politischen Widerstand, geben sie doch schon eine Richtung zur Lösung des intergenerationellen Verteilungskonflikts vor.
- Kapitalgedeckte Renten: Ein erster, dazu verwirklichter Ansatz war die Riester-Rente. Das von der FDP in die Ampel-Koalition eingebrachte „Generationenkapital“ ist ein anderes Beispiel. Hinzu kommen alle Spielarten der von Schmidt so benannten privaten Altersvorsorge einschließlich des im Alter schulden- und mietfreien Eigenheims. Auch die betriebliche Altersversorgung gehört als kapitalgedeckte Rente in diese Strategiefamilie.
Schmidt sieht in der Stärkung dieser kapitalgedeckten Renten einen wesentlichen Lösungsansatz des Rentenproblems. Die Versuchung, den Verteilungskonflikt außerhalb des Rentenumlagesystems zu lösen, ist naheliegend. Darauf, dass dazu jedoch Kapital umverteilt werden muss und noch andere Probleme entstehen, wollen wir weiter unten eingehen.
- Soziale Umverteilung: Wenn den Rentnern keine Rentenbegrenzungen oder gar Kürzungen und den Erwerbstätigen keine höheren Beiträge zugemutet werden sollen, richtet sich der Blick auf diejenigen, denen sozialpolitisch mehr zugemutet werden könne. Das sind in erster Linie die Steuerzahler, die einem einkommensprogressiven Steuertarif unterliegen. So kann man politisch an den Beitragszahlern vorbei das Problem durch (teilweise) Steuerfinanzierung der Renten lösen. Auch sog. versicherungsfremde Leistungen, also Leistungen, für die keine äquivalenten Beiträge geleistet wurden, werden auf diese Weise sozial finanziert.[3]
Zur Strategiefamilie der sozialen Umverteilung gehören auch Vorschläge für eine allgemeine Volkspflichtversicherung unter Einbeziehung der Selbständigen etwa nach Schweizer Vorbild oder zur Integration der Beamtenpensionen in das allgemeine Rentensystem.
Auch der erwähnte Vorschlag des Sachverständigenrates beitragsdegressiver Rentenzahlungen bei einkommensproportionalen Rentenbeiträgen gehört in diese Strategiefamilie. Umgekehrt wäre auch ein einkommensprogressiver Rentenbeitragstarif mit erwerbseinkommensproportionalen Rentenbezügen denkbar.[4]
Was ist gerecht? – Die Frage nach dem Menschenbild
Bevor wir uns mit den Strategien unter 3. kapitalgedeckte Renten und 4. soziale Umverteilung etwas näher beschäftigen, die sich im politischen Diskurs diametral gegenüberstehen, wollen wir uns der Frage nach der Generationengerechtigkeit nähern.
Da ist zum einen das Menschenbild bürgerlich-liberaler Ausprägung vom eigenverantwortlichen, mündigen Bürger. Diesem auch auf christlich-protestantischer Tradition beruhendem Menschenbild wird als Äquivalent politischer Ordnung die Freiheit zugeordnet. Angewandt auf unser Rentenproblem bedeutet das in libertärer Reinform: Jeder ist für seine Altersvorsorge selbst verantwortlich. Jeder hat die Freiheit, so kurz oder so lange zu arbeiten, wie er will. Jeder hat die Freiheit, für sein Alter so vorzusorgen, wie er will, und ihm werden nicht etwa Pflichtbeiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung auferlegt. Politisch-praktischen Ausdruck findet das in der Favorisierung von Kapitaldeckungsverfahren.
In der CDU-Programmatik und bei Schmidt finden sich Elemente dieses liberalen Menschenbildes. Aber weder die CDU noch Schmidt sind Anhänger seiner libertären Reinform. Sie erkennen durchaus eine soziale Orientierung der Politik an, wollen sie ja das gesetzliche Rentensystem nicht abschaffen, sondern nur verbessern und ergänzen. Selbst die so liberale FDP will das Umlagesystem nicht abschaffen.
Zwischen Christdemokraten und Sozialdemokraten sind die Unterschiede nicht so grundsätzlich, wie sie in Wahlkämpfen dargestellt werden, stellen doch beide Parteien ihren Grundsatzprogrammen die aus der Tridevise der Französischen Revolution liberté, egalité, fraternité abgeleiteten Grundwerte Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität voran. Es mag Unterschiede in der Werteordnung geben: Während die einen der Freiheit den Vorrang vor der Gerechtigkeit einräumen, mögen die anderen es bisweilen umgekehrt handhaben. Aber keiner leugnet die Solidarität als Grundwert und erkennt nicht die Notwendigkeit öffentlicher Altersvorsorge an.
So bleibt das aus der Arbeiterbewegung tradierte Bild vom Menschen, der sich nur in und mit der Gemeinschaft entfalten könne, die dann auch für sein Alter vorsorgt, weil dieser Mensch dazu allein nicht imstande sei, ebenso eine Karikatur wie das libertäre Menschenbild. Auch Sozialdemokraten und sogar Sozialisten erkennen das Leistungsprinzip und die Eigenverantwortung und damit auch das Äquivalenzprinzip an. Während die einen anerkennen, dass Altersvorsorge notwendig auch eine öffentliche Aufgabe ist, die vom solidarischen Sozialstaat mitzufinanzieren ist, erkennen die anderen an, dass ohne Eigenverantwortung und Leistungsäquivalenz jedes solidarische System zusammenbrechen würde.
Und was ist nun Generationengerechtigkeit?
Wenn wir nun alle – mit graduellen Unterschieden – anerkennen, dass Altersvorsorge eine Aufgabe des Sozialstaates ist, die ihre Grenzen in den Leistungsanforderungen an die Beitragszahler findet, dann haben wir vielleicht ein Instrumentarium aber noch keinen Maßstab für eine generationengerechte Verteilung. Schmidt mahnt diesem Maßstab mit seiner Forderung nach einer „gesamtgesellschaftlichen Diskussion über Generationengerechtigkeit“ zu Recht an.
In der ökonomischen Theorie wird dazu gefordert, die Nachwelt „mit alledem auszustatten, was notwendig ist, damit sie einen Lebensstandard hat, der mindestens so hoch wie unser eigener ist“, so Robert Solow 1992.[5] Ähnliches, wie nachfolgenden Generationen sei eine bessere Welt zu hinterlassen, findet sich schon bei Karl Marx.[6] Lassen wir hier beiseite, dass diese Vorstellungen aus einer Fortschrittswelt generationsweise ansteigenden Lebensstandards stammen.
Was bedeutet das nun auf unsere Rententhematik angewandt? Sollen die Rentenbeiträge der erwerbstätigen Generation und mithin die daraus finanzierten Renten der Rentnergeneration so hoch sein, dass die heute Erwerbstätigen einen so hohen Lebensstandard genießen wie seinerzeit ihre erwerbstätigen Eltern? Dann ginge es den Rentnern recht gut, wenn sich heute ihre Kinder auf dem damaligen Niveau ihrer Eltern begnügen müssten. Man sollte das Postulat des Wachstumstheoretikers Robert Solow wohl dynamisch interpretieren: Die nachfolgende, heute erwerbstätige und beitragszahlende Generation soll den um das allgemeine Wirtschaftswachstum erhöhten Lebensstandard ihrer damals erwerbstätigen Eltern genießen.[7] Das ließe sich sogar einigermaßen berechnen. Nur könnte das bei verändertem Altersquotienten zu dramatischen Einschränkungen des Lebensstandards der Rentnergeneration führen.
Allgemein ist auch ein anderes Verständnis von Generationengerechtigkeit verbreitet. Es geht dabei nicht darum, wie die ältere Generation der jüngeren die Renten-Nachwelt überlässt, sondern welche morgigen Rentenleistungen die jüngere Generation für ihre heutigen Beiträge erhalten soll. Nur, dazu kann die heutige Rentnergeneration nichts mehr beitragen. Und die Generation der Enkelkinder heutiger Rentner, die noch nicht ins Erwerbsleben eingetreten ist, kann für die Renten ihrer Eltern noch nicht in Haftung genommen werden.
Demographische und wirtschaftliche Entwicklungen im Rentenalter der heute Erwerbstätigen sind bestenfalls grob abschätzbar und kaum in konkrete Rentenpolitik zu fassen. Da die Zukunft so unsicher ist, hängen einige Stimmen der Idee an, die Rentenansprüche müssten kapitalgedeckt sein, egal ob als staatliche, betriebliche oder private Kapitalanlagen. Dadurch entstünden Ansprüche, die den heutigen Beitragszahlern als Kapitaleigner nicht mehr genommen werden könnten. Auch Schmidt plädiert für eine Stärkung der kapitalgedeckten Rente, besonders in Form privater und betrieblicher Altersvorsorge.
Auch Kapital muss aus Einkommen finanziert werden
Kapitalgedeckte Rentensysteme müssen ebenso aus Einkommen finanziert werden, wie das Umlagesystem aus den Einkommen der Beitragszahler finanziert wird. Öffentlich angelegtes Kapital wie das FDP-„Generationenkapital“ wird aus den Einkommen der Steuerzahler finanziert, betriebliches Altersversorgungskapital aus den Gewinneinkommen der Unternehmen (bei Überwälzung dieser Kosten aus den Einkommen der Konsumenten, die dann höhere Preise zahlen), und privat angelegtes Kapital direkt aus den Einkommen der später privaten Rentner. Diese Kapitalansammlungen sind keine zusätzlichen Quellen der Rentenfinanzierung, sondern sie werden ebenso den vorhandenen Einkommen entzogen wie die Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung. Das muss man wissen, wenn man derartige Vorschläge macht, und man sollte auch wissen, wem man das Einkommen mit welchen Wirkungen entziehen will.
Der Kieler Bevölkerungswissenschaftler Gerhard Mackenroth (1903-1955), der die großen Sozialreformen der 1950er Jahre maßgeblich beeinflusst hat, hat das nach ihm benannte Mackenroth Theorem aufgestellt: Aller Sozialaufwand wird immer aus dem Volkseinkommen der laufenden Periode gedeckt. Der Sozialaufwand ist deshalb nach dem gegenwärtigen Einkommen zu bemessen, und ein Ansparen in vorherigen Perioden ist nicht möglich. Eine kapitalgedeckte Rente wird damit ebenfalls zur umlagefinanzierten Rente. Die Kapitalanteile der Rentner werden zu Entgeltpunkten für den Bezug von Vermögenseinkommen. „Volkswirtschaftlich gibt es immer nur ein Umlageverfahren“, formulierte Mackenroth schon vor siebzig Jahren.
Nun ist es zweckmäßig, kapitalgedeckte Renten mit Kapitalverzehr zu konzipieren, denn am Ende des Rentenbezugs muss kein Kapital übrigbleiben. Auf individueller Ebene funktionierte das wie bei einer konstanten Darlehnsannuität aus Zins und Tilgung: Der aus Kapitalertrag finanzierte Rentenanteil sinkt im Zeitablauf, und der aus Kapitalverzehr steigt. Der aus Kapitalverzehr erwirtschaftete Anteil wird dann aus den Anlagebeiträgen der Aktiven finanziert. Ein Rentenfonds mit Kapitalverzehr würde auf der einen Seite die Kapitalbeiträge einsammeln und anlegen und auf der anderen Seite diese Anlagen im Rentenfall wieder veräußern. So wird das aber in der Praxis nicht gehandhabt, sondern ein Rentenfonds saldiert intern die Ein- und Auszahlungen. Wir würden so für den Anteil des Kapitalverzehrs nichts anderes als ein in die Zukunft verlagertes Umlagesystem bekommen.
Bei einer volkswirtschaftlichen Rendite auf den Kapitalstock nach Unternehmerlöhnen und nach wettbewerbsnotwendigen Erweiterungen des Kapitalstocks verbleibt volkswirtschaftlich eine entnahmefähige Rendite von 2,5 Prozent,[8] aus der sich der Anteil der Kapitalerträge finanziert. Mehr ist es nicht und keinesfalls so viel wie es Schmidt und andere immer wieder anhand von Aktienindex-Schaubildern weismachen wollen. Entnahmefähig wäre da auch immer nur die Dividendenrendite, die eben in dieser Größenordnung liegt.
Die kapitalgedeckte Rente bleibt eine Illusion
Bei einer durchschnittlichen Rentenbezugsdauer von 21 Jahren und 2,5 Prozent entnahmefähiger Rendite brauchte man ein Rentenanlagekapital von 4.856 Mrd. €,[9] allein um die rein beitragsfinanzierten Renten der Deutschen Rente in Höhe von rund 300 Mrd. € zu ersetzen. Das entspräche knapp einem Viertel des deutschen Bruttoanlagevermögens, das dann für die Altersvorsorge umzuschichten wäre – in einer Welt ohne Inflation und ohne die Wirkungen auf die Aktienkurse durch eine derart gigantische Nachfrage nach Anlagemöglichkeiten.
Nun mag man einwenden, das Umlagesystem solle ja nicht abgeschafft, sondern nur ergänzt werden. Also zusätzlich zum bestehenden Umlagesystem? Oder doch zum Teil ersetzt werden, da die Kapitaldeckung in den Augen ihrer Befürworter das vermeintlich überlegene System ist? Jeder, der in diese Richtung denkt, kann sich nun ein Bild von der Größenordnung machen, die erforderlich wäre, um mehr als etwas liberale Symbolpolitik zu bewirken. Welche Größenordnung er auch wählt, es bleibt bei einem in die Zukunft verschobenem Umlagesystem, das aus vorhanden Einkommen finanziert werden muss.
Überdies muss ein kapitalgedecktes System auch erst aufgebaut werden. Wie schnell das gehen kann, hängt von der Bereitschaft ab, zusätzlich über die derzeitigen Beiträge zur Altersversorgung hinaus Kapital anzusparen. Nehmen wir einmal an, es ließe sich politisch durchsetzen, die Renten des Umlagesystems um 5 Prozent bzw. 15 Mrd. € p.a. zu senken, um diese 15 Mrd. € in den Aufbau eines Kapitalstocks zu investieren. Und nehmen wir weiter eine erwerbsfähige Generation an, die im Durchschnitt noch 20 Beitragsjahre bis zum Renteneintritt vor sich hat, dann hätten wir bei 2,5 Prozent Rendite nach 20 Jahren rund 390 Mrd. € angespart, was 8 Prozent der zuvor errechneten 4.856 Mrd. € entspricht. Daraus wären dann 21 Jahre lang Rentenzahlungen von 8% x 300 Mrd. € = 24 Mrd. € aus dem Kapitaldeckungssystem möglich – und das für vorher 20 Jahre Rentenkürzungen um 15 Mrd. € p.a.?
Was da als kein so schlechtes Geschäft erscheint, ist jedoch lediglich eine Umverteilung zulasten der heutigen und zugunsten der künftigen Rentenempfänger. Das muss man erst einmal so politisch wollen! Man wende jetzt nicht ein, es solle ja niemandem die Rente gekürzt werden, sondern das Kapital solle „obendrauf“ angespart werden. Aber das hatten wir doch schon: Auch „obendrauf“ gesparte Beiträge müssen aus Einkommen finanziert werden. Wenn Sparbeträge aus den Einkommen der künftigen Rentenempfänger finanziert werden sollen, wäre dies nichts anderes als eine Zwangsanleihe für die heute Erwerbstätigen.
Ganz ohne soziale Umverteilung wird es nicht gehen
Zurück zu unserem Kernproblem: Wegen des zu erwartenden Anstiegs des Altersquotienten ist das künftige Rentenniveau gefährdet. Wenn das Rentenniveau gehalten werden soll, muss die jüngere Generation höhere Rentenbeiträge leisten als es die ältere seinerzeit musste. Damit wäre die Generationengerechtigkeit (gleicher Lebensstandard in jeder Generation) verletzt. Da aber nun die Erwerbseinkommen der jüngeren Generation heute höher sind als seinerzeit die Einkommen der älteren Generation, bleiben höhere Rentenbeiträge der Jüngeren generationengerecht. Beitrags- und Rentenniveaus werden damit zu einer Frage des Austarierens im Sinne einer dynamischen, das Wirtschaftswachstum einbeziehenden Generationengerechtigkeit.
Aber ganz so einfach ist auch hier nicht. Wegen der jetzt in die Rente eintretenden Generation der Babyboomer wird sich der Altersquotient sehr schnell erhöhen und gerade deshalb müssen Renten- und/oder Betragsniveaus in großen Schritten angepasst werden. Das ist das Problem, das nicht allein durch ein dynamisches Austarieren der Niveaus zu lösen ist, und wegen dieses Problems richtet sich der Blick auf neue Finanzierungsquellen außerhalb des Umlagesystems.
Wenn die erste Strategie der Ausweitung von Beschäftigung weitgehend ausgeschöpft ist, wenn die zweite Strategie der Begrenzung des Rentenanstiegs an ihre politischen Grenzen gestoßen ist und gerade das Rentenniveau das Problem darstellt und wenn sich die dritte Strategie der kapitalgedeckten Renten nicht als zusätzliche Finanzierungsquelle, sondern als Einkommensentzug entpuppt und schon gar nicht kurzfristig bei dem jetzt anstehenden Renteneintritt der Babyboomer hilft, dann bleibt in der Tat nur die vierte Strategie der sozialen Umverteilung.
Wenn es – mit graduellen, nicht prinzipiellen Unterschieden – Parteienkonsens ist, dass die Altersversorgung keine rein private, sondern eine öffentliche Aufgabe des Sozialstaats ist, dann impliziert das auch die Möglichkeit der Abweichung vom Äquivalenzprinzip der Rentenversicherung, wenngleich sich das Ausmaß der Abweichung wiederum graduell unterscheiden mag. Dann impliziert das nicht nur die Möglichkeit steuerfinanzierter Rentenleistungen, für die keine äquivalenten Beiträge geleistet wurden. Es impliziert auch die Möglichkeit, degressiver Rentenbezüge bei einkommensproportionalen Rentenbeiträgen, wie es der Sachverständigenrat Wirtschaft auf Initiative seines Mitglieds Martin Werding vorgeschlagen hat.
Wenn Altersvorsorge als allgemeine öffentliche Aufgabe des Sozialstaats anerkannt wird, dann ist es auch nicht einzusehen, dass eine soziale Komponente wie degressiven Rentenbezüge nur auf die Gemeinschaft der gesetzlich Rentenversicherten beschränkt bleiben und sich nicht wie die allgemeine Steuerpflicht auf alle Bürger ausdehnen soll. Eine derartige Volkspflichtversicherung unter Einbeziehung der Selbständigen und atypisch Beschäftigten sowie irgendwann auch einmal der Beamten wäre nicht nur gerecht, sondern böte auch zwei weitere Vorteile:
- Erwerbstätige mit unsteten Erwerbsbiographien, eher Scheinselbständige aus der sog. gig economy und andere in atypischen, eben nicht sozialversicherten Beschäftigungsverhältnissen erhielten eine bessere Altersabsicherung.
- Eine Einbeziehung höherer Einkommen aus Selbständigkeit sowie über den derzeitigen Beitragsbemessungsgrenzen würde die Finanzierungsbasis der Rentenversicherung ausweiten.
[1] In diesem Beitrag greift der Verfasser auch auf Gedanken zurück, die er in diesem Diskursforum bereits an anderer Stelle dargelegt hat, siehe:
Jan Thieme: Ist das beitragsfinanzierte Sozialsystem zukunftsfähig? Ein randständiger Vorschlag, in: diskurs-hamburg.de, D9-6
ders.: Warum die kapitalgedeckte Rente nicht funktioniert, in: diskurs-hamburg.de, D11-3
ders.: Das Äquivalenzprinzip der Rentenversicherung aufgeben? in: diskurs-hamburg.de, D36-5
ders.: Die Wette aufs „Generationenkapital“ oder: Die Rentenpolitik der Sandmännchen, in: diskurs-hamburg.de, D43-3
[2] https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/jahresgutachten-2023.html, Ziff. 430-442
[3] Bei dieser sozialen Rentenfinanzierung aus Steuermitteln wird gern übersehen, dass rund 45 Prozent des Steueraufkommens aus indirekten Steuern ohne Sozialkomponente besteht.
[4] Näheres siehe Jan Thieme: Das Äquivalenzprinzip der Rentenversicherung aufgeben?, a.a.O.
[5] Robert M. Solow: Growth with Equity through Investment. In: Human Capital. George Seltzer Dis-tinguished Lecture Series, Minnesota 1992, S. 15.
[6] Karl Marx: Das Kapital. Kritik der politischen Ökonomie. Band 3. In: Karl Marx, Friedrich Engels: Werke. Band 25. Dietz, Berlin 1975. (Erstveröffentlichung 1894)
[7] Eine konsequente dynamische Interpretation der Solow´schen Generationengerechtigkeit hätte auch ein generationsweises Sinken des Lebensstandards zu berücksichtigten.
[8] zur Berechnung dieser Rendite siehe Jan Thieme: Warum die kapitalgedeckte Rente nicht funktioniert, a.a.O.
[9] Mithilfe der bekannten Annuitätenformel als 300 x (1,02521 – 1) / (0,025 x 1,02521) = 4.856 errechnet.
