Ist das beitragsfinanzierte Sozialsystem zukunftsfähig? Ein randständiger Vorschlag

von Diskurs Hamburg

Das Symptom: Steigende Bundeszuschüsse zu den Sozialsystemen

Die von Gesundheitsminister Spahn Anfang Mai 2021 vorgeschlagene Verdoppelung des Bundeszuschusses zur gesetzlichen Krankenversicherung sowie der erstmalig 2020 gewährte und ebenfalls zur Erhöhung anstehende Bundeszuschuss zur Pflegeversicherung haben wieder einmal die Frage nach der Finanzierung unseres Sozialsystems aufgeworfen. Noch drastischer hat das Anfang Juni veröffentlichte Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) darauf hingewiesen, dass bei unverändertem Rentensystem für 2040 droht, dass die Hälfte des Bundeshaushalts aufgrund des demographischen Wandels in die Rentenversicherung fließen wird. Es wird hier vorgeschlagen, ein Sozialsystem zu entwickeln, das sich vom Äquivalenzprinzip verabschiedet. (Die Arbeitslosenversicherung wird hier ausgeklammert und in einem späteren Beitrag behandelt.)

Äquivalenzprinzip ade

Das Äquivalenzprinzip der Rentenversicherung verlangt, dass die in einem Jahr empfangenen Rentenzahlungen für jeden Rentner proportional zu den in seiner aktiven Phase geleisteten Rentenbeiträgen sind. Dieses Prinzip wird vielfach durchbrochen. Bei der Kranken-und Pflegeversicherung wird es ohnehin nicht angewendet, da die einkommensabhängigen Beiträge nicht im Zusammenhang mit den individuell empfangenen Leistungen stehen. Durch Bundeszuschüsse an die Rentenversicherung werden versicherungsfremde Leistungen finanziert, darunter diverse Anrechnungszeiten, Mütter-, Mindest- und Hinterbliebenenrenten sowie die Grundsicherung. 2019 betrugen die Bundeszuschüsse zur Krankenversicherung 14,5 Mrd. €, zur Rentenversicherung 72,3 Mrd. sowie die Grundsicherung oberhalb der Altersgrenze 5,5 Mrd. €, also insgesamt Mrd. 92,3 Mrd. €. Dem gegenüber standen 2019 Ausgaben der Rentenversicherung von 320 Mrd. €, der Krankenversicherung von 252 Mrd. € und der Pflegeversicherung von 44 Mrd. €, also insgesamt 616 Mrd. €. Davon wurden in 2019 eben 92,3 Mrd. €, also15 Prozent nicht durch Sozialbeiträge, sondern durch Steuern finanziert. Von den reinen Rentenleistungen einschließlich Grundsicherung im Alter wurden rund 22 Prozent nicht durch Rentenbeiträge finanziert.

Das Äquivalenzprinzip wird nicht konsequent angewandt. Wenn eine besondere Bedürftigkeit anerkannt wird oder ein besonderes Gerechtigkeitsempfinden zum Tragen kommt, wird es durchbrochen. Es wird zwar Kritik an Volumina oder Zuschnitt des Berechtigten-Kreises von Maßnahmen laut, aber es wird allgemein anerkannt, dass das Prinzip als solches durchbrochen werden darf. Es werden proportionale  Beiträge nach Leistungsfähigkeit (= Einkommen) erhoben, aber ausgezahlt wird nach Bedürftigkeit, bei der Kranken- und Pflegeversicherung strikt nach der Bedürftigkeit, bei der Rentenversicherung im Sinne einer umgekehrten Progression: Wer weniger eingezahlt hat (einzahlen konnte) erhält überproportional mehr.

Soziale Sicherung als öffentliche Aufgabe sozial gerecht finanziert

Wer erstens anerkennt, dass das Äquivalenzprinzip durchbrochen werden darf und sogar soll, der erkennt die soziale Sicherung als eine öffentliche Aufgabe an, die nicht nur teilweise (warum eigentlich überhaupt teilweise?), sondern vollständig aus Steuermitteln finanziert werden kann. Wer zweitens einen progressiven Einkommensteuertarif (unabhängig von seiner konkreten Ausgestaltung) grundsätzlich für gerecht hält und auch den Anteil des Lohn- und Einkommensteueraufkommens einschließlich Solidaritätszuschlag von grob der Hälfte am gesamten Steueraufkommen (303 Mrd. € von 587 Mrd. € in 2019) für richtig hält, der müsste drittens auch die vollständige Finanzierung der Sozialsysteme nach einem progressiven Beitragstarif für gerecht halten. Wenn wir soziale Sicherung so als eine öffentliche, vollständig durch Steuern zu finanzierende Aufgabe erkannt haben und jeder Bürger steuerpflichtig ist, müssen wir auch jeden Bürger nach seinem Einkommen zu Sozialbeiträgen heranziehen. Es wäre dann ein progressiver Gesamttarif aus Einkommensteuer und Sozialbeiträgen zu bilden.

Jeder Bürger hätte dann auch einen Anspruch auf Leistungen dieses Sozialsystems. Leistungen aus der Kranken- und Pflegeversicherung hätte er wie bisher nach seiner Bedürftigkeit, die er wie bisher mit privaten Zusatzversicherungen aufbessern könnte. Bei den Leistungen aus der Rentenversicherung wird nun vorgeschlagen, eine Äquivalenz nicht wie bisher zu den geleisteten Beiträgen, sondern zur Bemessungsgrundlage der Beiträge, also zu den Einkommen in der aktiven Phase vorzusehen. Wer mehr verdient hat, bekommt eine höhere Rente, um im Alter seinen Lebensstandard zu halten – was man als Sozialleistung nach Bedürftigkeit ansehen könnte. Er hätte aber zuvor – und das ist neu – progressive Rentenbeiträge nach seiner Leistungsfähigkeit gezahlt, und nicht wie bisher nach dem Äquivalenzprinzip proportionale Beiträge. Die Äquivalenz von Einkommen und Rente bliebe jedoch erhalten.

Der hier unterbreitete Vorschlag künftig progressiver Rentenbeiträge bei unverändert proportionalen Rentenleistungen ist im Übrigen nicht so weit entfernt vom Vorschlag des eingangs erwähnten Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim BMWi  auf unverändert proportionalen Rentenbeiträge künftig degressive Rentenleistungen folgen zu lassen.

Ein System – viele Vorteile

Welche Wirkungen hätte diese Umwandlung in eine allgemeine Volkspflichtversicherung?

  1. Versicherungsschutz für Unterversicherte: Alle Bürger, auch mit wechselhafter Erwerbsbiographie oder ohne sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, darunter atypisch Beschäftigte und kleine Selbständige, werden durch das Sozialsystem erfasst und bleiben nicht unterversichert. Damit wird ein Problem adressiert, dessen Bedeutung in der digitalisierten Gig Economy zugenommen hat und zunehmen wird. Es betrifft Beschäftigungsformen vom scheinselbständigen Paketfahrer bis zum Freelancer im Homeoffice.
  2. Anreiz zur Steuerehrlichkeit: Mit dem hohen Anteil an individueller Remuneration der Steuerzahlungen entsteht ein starker Anreiz zur Steuerehrlichkeit. Wer sein Einkommen vollständig versteuert, bekommt auch eine höhere Rente.
  3. Bewältigung des demographischen Wandels: Die Sozialleistungen sind Demographie-abhängig, Rentenversicherung und Pflegeversicherung ohnehin, die Krankenversicherung trotz Red Herring-Hypothese (Alte werden erst in den letzten Lebensjahren teuer) wegen des zunehmenden Altersquotienten. Wenn aber das Volkseinkommen eine Größe beibehält, mit der sowohl Jugendliche und Aktive als auch Alte alimentiert werden können, dann fällt eine progressive Beitragsfinanzierung des demographischen Wandels leichter als eine proportionale, weil die Leistungsfähigeren stärker damit belastet werden. Die Bewältigung des demographischen Wandels kann wie Klimaschutz oder äußere Sicherheit als ein kollektives Anliegen angesehen werden.
  4. Lohnnebenkosten senken: Wenn die Sozialbeiträge nicht mehr lohnproportional sind, sondern progressiv, dann werden nicht nur die unteren Löhne von Lohnnebenkosten entlastet, sondern wegen der entfallenden Beitragsbemessungsgrenze auch die mittleren Löhne. Das bietet Lohnspielräume für niedrig Qualifizierte und stärkt die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen. (Technisch würden die Unternehmen nicht mehr getrennt Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteile abführen, sondern nur noch Lohnsteuer, die jetzt die Sozialbeiträge inkludiert. Wer nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigt ist, würde die Sozialbeiträge in seiner veranlagten Einkommensteuer entrichten.)  
  5. There ain’t no such thing as a free lunchbut it´s a cheap one: Der Vorschlag hat eine Umverteilungswirkung. Wenn man die (aufkommensneutrale) Steuerfinanzierung der Sozialbeträge auf die Lohn- und Einkommensteuer beschränkt und sie nicht etwa noch auf Unternehmens- oder Vermögenssteuern anwendet, dürften sich im Ergebnis keine nachteiligen Wirkungen auf die Investitionen ergeben. Im Gegenteil, es würde wegen der niedrigeren Sparneigung bei unteren Einkommen die Konsumnachfrage stimuliert (ohne Lohnkosten zu erhöhen), was sich tendenziell positiv auf die Investitionen auswirkt.

Der Vorschlag richtet sich auf die Ursachen des eingangs genannten Symptoms sowie auf die Herausforderungen der Zukunft: veränderte Beschäftigungsformen, demographischer Wandel, Wettbewerbsfähigkeit, soziale Spaltung und öffentliche Finanzierung.

Steuertarif inklusive Sozialbeiträge ist machbar

Bei 616 Mrd. € Sozialleistungen, von denen 15 Prozent schon jetzt nicht beitragsfinanziert sind, blieben 524 Mrd. € (= 85 Prozent) an zusätzlich durch Steuern zu finanzierende Sozialleistungen, mit steigender Tendenz. Wir reden also über 524/303 = rund 175 Prozent des Lohn- und Einkommensteueraufkommens (siehe oben). Einem Spitzensteuersatz von 47,475 Prozent einschl. „Reichensteuer“ und Solidaritätszuschlag wird man nicht auf das 2,75-fache und  auch nicht um die Sozialbeitragssätze von insgesamt rund 37,5 Prozentpunkten (inkl. Zusatzbeiträge zur Krankenversicherung, ohne Arbeitslosenversicherung) erhöhen können. Ein proportionaler Aufschlag wie bei der Kirchensteuer wird nicht möglich sein. Man wird einen ganz neuen Tarif rechnen müssen.

Dazu eine grobe Abschätzung: Bei Sozialbeiträgen, die in den Einkommensteuertarif integriert sind, zahlen die untersten Einkommensbezieher (die keine Transfers beziehen) jetzt schon einen „Steuersatz“ von mindestens 37,5 Prozent (einschl. Arbeitgeberanteil, ohne Arbeitslosenversicherung). Aus den unterschiedlichen Beitragsbemessungsgrenzen von Kranken- und Pflegeversicherung sowie Rentenversicherung und aus den Bruttoeinkommensvolumina unterhalb der Beitragsbemessungsgrenzen lässt sich ein gewichteter Durchschnitt der Sozialbeitragssätze für alle bis dahin Versicherten von 33,5 Prozent schätzen. Wenn das Bruttoeinkommensvolumen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenzen von geschätzt 30 Prozent vollständig mit Sozialbeiträgen belegt würde, müssten alle Einkommen im Durchschnitt nur noch mit 70 Prozent mal 33,5 Prozent gleich 23,5 Prozent belegt werden. Das ist eine Entlastung für die Einkommen unter der unteren Beitragsbemessungsgrenze von 37,5 Prozent minus 23,5 Prozent gleich 14,0 Prozentpunkten, wohlgemerkt noch ohne Progression der Sozialbeiträge. (In dieser Schätzung wird der Einfachheit halber unterstellt, dass Einkommen oberhalb der oberen Bemessungsgrenze von 80.400 € p.a. derzeit keine nennenswerten Beträge zahlen.)

Verlangte man auf die Einkommensanteile oberhalb 80.400 € p.a. nur Beiträge auf die Hälfte der Einkommen (was bei späteren Rentenzahlungen zu berücksichtigen wäre) und was dasselbe wäre, wie nur 85 Prozent aller Einkommen mit Beiträgen zu belegen, ergäbe sich ein durchschnittlicher Beitragssatz unterhalb von 80.400 € p.a. von 70 Prozent mal 23,5 Prozent / 85 Prozent gleich 27,5 Prozent und oberhalb 80.400 € p.a. von 13,75%. Ein Spitzen- (nicht: Durchschnitts-)steuersatz von 47,475 Prozent plus 13,75 Prozent plus Progression von rund 65 Prozent sollte vielleicht machbar sein, wenn dafür die Familie kranken- und pflegeversichert ist und ein Einkommensmillionär für das Alter nichts mehr zurücklegen brauchte. Die Entlastung der untersten Einkommensgruppen und der Lohnnebenkosten(!) betrüge immerhin noch 37,5 minus 27,5 gleich 10 Prozentpunkte, ohne Progression. Eine Senkung des „Steuersatzes“ für die untersten Einkommensbezieher auf null erscheint allerdings nicht möglich.

Die Welt ist bekanntlich nicht ganz rund, weil sie sich dreht. So kann es bei der Realisierung dieses Konzepts in einer beweglichen Welt auch Kompromisse geben, nicht nur bei der Beitragsbemessungsgrundlage, auch bei den Beitragsbemessungsgrenzen, sowohl am oberen wie auch am unteren Ende. Der Kern des Konzepts bliebe erhalten: Beiträge nach Leistungsfähigkeit, Leistungen nach Bedürftigkeit.

Technische Übergangsprobleme sind lösbar

Es bleiben einige Probleme wie die Einbeziehung der privat Renten- oder Krankenversicherten einschließlich der berufsständischen Versorgungswerke, die besondere Situation der Beamten und damit verbundene Übergangsregelungen. Das sind aber alles Probleme technischer Natur, die so kompliziert sind, dass ihre Behandlung hier nicht hergehört. Dennoch sind auch technische Probleme lösbar, von Technikern, nicht von Politikern.

Zum Autor: Diplom-Volkswirt Dr. Jan Thieme (Jg. 1954) war selbständiger Personalberater und ist jetzt im Ruhestand als freier Autor tätig. Er war 30 Jahre in der SPD, 10 Jahre in der FDP und ist seit 2012 wieder in der SPD.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN