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1 Problemstellung
Die gegenwärtige Ampel-Bundesregierung aus drei Parteien wird heftig kritisiert. Mit inhaltlichen Argumenten kann man viele von deren Politiken als verfehlt, überideologisiert und oft fachlich inkompetent heftig kritisieren. Dies soll hier aber nicht der Gegenstand der Erörtertung sein.
Der Ampel-Regierung wird seit längerer Zeit auch vorgeworfen, dass die Regierungsparteien sich intensiv streiten und deshalb nur eine mäßige Performance erzeugen und nicht annähernd die drängenden politischen Probleme lösen, wie die Bürger das erwarten und erwarten können. Auch wenn man feststellen kann, dass viele der inhaltlichen Probleme der Bundesregierung einfacher, rationaler, mit geringerem Geräuschpegel und mit weniger persönlichen Anwürfen gelöst werden könnten, wenn weniger Ideologie und mehr Fachkompetenz und Pragmatik im Spiel wäre, bleibt immer noch die grundsätzliche Frage, ob eine parlamentarische Demokratie, wie sie in der gegenwärtigen Form vom Grundgesetz vorgegeben ist, in einem Mehrparteiensystem für die Bildung von handlungsfähigen Regierungen geeignet ist, die im Regelfall Politiken mit bürgernahen Ergebnissen machen.[1] Diese zentrale Frage der Demokratieregeln unseres politischen Systems ist der Kern des vorliegenden Beitrages.[2]
Die Ampel-Parteien wurden zu dieser Koalition zwar nicht gezwungen, sie haben sich diese Partner aber auch nicht wirklich ausgesucht. Viele Koalitionen sind eher die problematischen Ergebnisse der Parlamentswahlen und der Bedingungen des Grundgesetzes, das eine parlamentarische Demokratie vorgibt. Diese soll eine funktionsfähige Regierung hervorbringen und „erzwingt“ damit gegebenenfalls (je nach Sitzverteilung) eine Koalition auch zwischen Parteien, die zu wenig programmatische Übereinstimmungen aufweisen. Dies wäre bei alternativen, mehrheitsfähigenKoalitionen vermutlich ähnlich problematisch geworden.
Da aufgrund der Heterogenisierung der Wählerpräferenzen die Wahl von Parlamenten aus vielen Parteien (mehr als zwei oder drei wie in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik) praktisch die Normalfälle geworden sind, kann man davon ausgehen, dass ähnliche Strukturen auch zukünftig bestehen werden. Außerdem kann man nicht davon ausgehen, dass sich die Struktur von drei eher pragmatischen, lösungsorientierten Fraktionen (CDU/CSU, SPD, FDP) zu Beginn der Bundesrepublik nach den Parlamentseintritten von vier stärker ideologischen Parteien (Grüne, Linke, AfD, BSW) zukünftig in Richtung auf die Ausgangsstruktur zurückentwickeln wird. Die daraus resultierenden Koalitionsprobleme werden vermutlich weiter bestehen.
Da eine Regierung als Exekutive für einen demokratischen Staat unbedingt erforderlich ist und diese handlungsfähig und möglichst stabil sein soll, „müssen“ gegebenenfalls (das heißt bei bestimmten Wahlergebnissen) auch Parteien eine gemeinsame Regierung bilden, die programmatisch nicht gut zusammenpassen. Insofern ist der Ampelstreit nicht nur der mangelnden Kompromissbereitschaft von SPD, Grünen und FDP geschuldet, sondern auch der Systemlogik der parlamentarischen Demokratie.
Es ist nicht anzunehmen, dass zukünftige Bundestagswahlen Fraktionskonstellationen hervorbringen, die inhaltlich kompatiblere, pragmatische Regierungsbildungen ermöglichen. Im Gegenteil könnte es noch weit schwieriger werden, insbesondere wenn die mehrheitsfähigen Koalitionsmöglichkeiten dadurch eingeschränkt werden, dass einzelne Parteien von den anderen apriori ausgegrenzt und nicht für eine Koalitionsbildung in Betracht gezogen werden. Dies wäre zwar ein Widerspruch zur Systemlogik der parlamentarischen Demokratie, wenn dadurch viele Wähler und ihre politischen Präferenzen als zweitklassig (bzw. irrelevant) diskriminiert werden, aber dennoch aktuelle Praxis.
Die Bedeutung der Regierung für den Erfolg des gesamten Landes, für die Lebensqualität der Bürger und die Akzeptanz des Staates und der Demokratie wird häufig unterschätzt, weil die meisten Akteure und Beobachter sich nur für die normativen Aspekte interessieren, wie sie in der Zusammensetzung des Parlaments zum Ausdruck kommen. Für die Analyse und Bewertung einer Regierung spielt jedoch außer der normativen auch die Leistungsdimension eine gravierende Rolle. Das heißt, es kommt auch auf die Strategie und die fachliche Qualität der Regierungsführung und damit auch auf die Qualifikation und Leistung des Regierungspersonals an.
Normative Elemente einer Regierungsbildung
* Handlungsfähigkeit. Die jeweilige Regierung soll in der Lage sein, bei allen Problemen, die in den formalen Kompetenzbereich der Regierung fallen, adäquate Entscheidungen tatsächlich zu treffen und nicht durch politikimmanente Gründe über längere Zeit daran gehindert zu sein.[3]
* Bürgernähe. Unter einer „bürgernahen Politik“ wird hier eine solche verstanden, die sich überwiegend in der Nähe dessen befindet, was die meisten der politisch informierten Bürger entsprechend ihrer Wertvorstellungen, politischen Meinungen und Interessen für richtig halten oder mindestens nicht ablehnen (vgl. Abschnitt 3, Punkt 4).
* Stabilität. Die jeweils verantwortlichen Regierungen sollten nicht häufig wechseln, sondern eine gewisse zeitliche Konstanz und Verlässlichkeit aufweisen, im Idealfall über eine ganze Legislaturperiode.
* Verantwortung und Fachkompetenz. Die Politiker sollen fachliche Kompetenz für ihre Aufgaben besitzen sowie Verantwortungsbewusstsein für das Gemeinwesen zeigen und dieses vor ihre Parteiideologie stellen.
* Kompromisse. Von den Politikern wird Kompromissbereitschaft zur Problemlösung gefordert, wenn differierende Positionen vorhanden sind (was oft der Fall ist).
2 Parlamentarische Demokratie und Koalitionstheater
Die institutionelle Struktur einer Parlamentarischen Demokratie ist dadurch gekennzeichnet, dass auf der Bundesebene mit einer einzigen Wahl der Bürger sowohl (direkt) das Parlament als auch (indirekt durch das Parlament) die Regierung (genauer der Regierungschef) gewählt werden.[4] Damit hat das Parlament ein Legitimationsmonopol und die Konstruktion reduziert die Gewaltenteilung.[5]
In einem Mehrparteienparlament, das inzwischen in Deutschland und in den meisten europäischen Ländern die Regel ist,[6] hat typischerweise keine Partei eine eigene Parlamentsmehrheit. Um eine solche Mehrheit für die Regierung dauerhaft zu erreichen, können (bzw müssen) Koalitionen gebildet werden. Dafür sind Koalitionsverhandlungen über die politischen Inhalte der künftigen Regierung erforderlich, die am Ende möglichst erfolgreich sein sollen. Alle mit solchen Koalitionsbildungen verbundenen Positionierungen und Verhandlungsprozesse werden hier pauschal als „Koalitionstheater” bezeichnet.
2.1 Koalitionsbildungen
Eine Koalition ist eine Vereinbarung zwischen zwei oder mehr Fraktionen, über eine gewisse Zeitspanne (möglichst über eine ganze Wahlperiode), gemeinsam eine Regierung zu bilden und dauerhaft für deren Mehrheit im Parlament zu sorgen (Mehrheitsregierung). Dabei verabreden die Fraktionen ein gemeinsames Abstimmungsverhalten. Die Formulierung der intendierten politischen Inhalte wird häufig als „Koalitionsvertrag“ bezeichnet. Allerdings kann dessen Einhaltung nicht eingeklagt oder sonstwie durchgesetzt werden. Er ist deshalb eher eine nur mäßig verpflichtende Vereinbarung, die nur so lange hält, wie jeweils der politische Wille dazu besteht.
Für die Koalitionsbildung sind nach den deutschen Usancen und Vorstellungen zwei Bedingungen relevant, erstens eine formale und zweitens eine inhaltliche:
(1) Mehrheitsbedingung. Eine formale (bzw. numerische) Bedingung ist die Mehrheit der Sitze im Parlament. Dies ist eine harte Bedingung, wenn die beteiligten Fraktionen eine Mehrheit der Parlamentssitze zur Voraussetzung einer Koalition machen. Es wäre nur eine weiche Bedingung, wenn sie zur Not auch eine Minderheitsregierung in Betracht ziehen würden. Es existiert in der Regel nur eine kleine Menge von theoretischen Koalitionsoptionen, die — ganz unabhängig von politischen Übereinstimmungen — die formale Bedingung erfüllen, das heißt rechnerisch für die Bildung einer Mehrheitsregierung in Frage kämen (mehrheitsfähige Koalitionsoptionen).
(2) Eine inhaltliche Bedingung besteht in einer hinreichenden Kompatibilität der Programme der Parteien. Eine harte Bedingung wäre dies, wenn jede Partei fordert, dass alle ihre Positionen in das gemeinsame Regierungsprogramm übernommen werden. Dies ist jedoch meistens unrealistisch, sodass sich die Koalitionsverhandlungen um die weichere Bedingung drehen, die wichtigsten Ziele umsetzen zu können, ohne bei anderen wesentlichen Punkten „Kröten schlucken“ zu müssen.
In Parlamentarischen Demokratien handelt es sich immer um Ex-post-Koalitionen.[7] Das heißt, eine Koalition wird erst nach der Parlamentswahl gebildet, wenn die Wähler ihre Stimmen bereits abgegeben haben und die Sitzverteilung im Parlament feststeht. Dass die Parlamentswahl eine bestimmte Sitzverteilung erzeugt, impliziert für die einzelnen Fraktionen, dass sie eine bestimmte pauschale Machtposition erhalten haben, die für alle politischen Themen des Parlaments (und gegebenenfalls als Vetorecht) genutzt werden kann,[8] unabhängig von der inhaltlichen Programmatik aller Beteiligten und der Motive ihrer Wähler.[9]
Die beiden Koalitionsbedingungen (Mehrheitsbedingung und inhaltliche Bedingung) sind in konkreten Fällen nicht immer gleichzeitig erfüllbar.
Dann muss entweder (a) die Mehrheitsbedingung „flexibler“ gehandhabt werden, z.B. indem die Option einer Minderheitsregierung[10] einbezogen wird oder (b) indem man für besondere Fälle Ausnahmen von der Koalitionsdisziplin zulässt (Escape-Klausel), um nicht gleich die ganze Regierung zu Fall zu bringen oder (c) die Fraktionsvertreter müssen bei der inhaltlichen Bedingung eine größere Kompromissbereitschaft zeigen.
2.2 Kompromissbereitschaft und Koalitionstreue
Ohne inhaltliche Kompromissbereitschaft der beteiligten Parteien ist jede Koalitionsverhandlung schwierig und langwierig und führt gegebenenfalls zum Scheitern. Generell ist eine hinreichende Kompromissbereitschaft der für die Regierungsbildung relevanten Parteien quasi eine Voraussetzung für das adäquate Funktionieren der parlamentarischen Demokratie bei Mehrparteienparlamenten. Wenn eine Partei die Regierungsbildung aus ideologischer Sturheit verhindert, zeigt sie damit auch ihr Unverständnis bezüglich der Funktionsweisen einer Parlamentarischen Demokratie.
Da die Personalia des Kabinetts (insb. Ministerposten) zu den wichtigsten Elementen einer Regierung gehören und deren Erfolg wesentlich bestimmen, müssten die Koalitionsparteien sich eigentlich auch über alle Personen einigen, die Minister werden. Dies vermeiden die Parteien aber mit der simplen — aber häufig verfehlten — Annahme, dass fast jeder ihrer Politiker fast jeden Ministerposten bekleiden könnte. Die Vergabe der Ministerposten hat oft eher den Charakter eines „Verteilen der Beute“ nach erfolgreicher Wahl und Koalitionsverhandlungen, anstatt die kompetentesten Politiker auszuwählen.
Man verteilt deshalb nur die Kabinettsposten unter den Koalitionsparteien und überläßt diesen die Besetzung, oft unabhängig von einer vorhandenen Fachkompetenz. Für die Regierungsbildung bedeutet diese Simplifizierung vor allem „ein Problem weniger“. Für den Verhandlungserfolg auch bei inhaltlichen Dissonanzen kann man sagen: Das Streben namentlich der Spitzenfunktionäre nach politischen Ämtern (insbesondere Ministerposten) hat schon so manche Koalitionsverhandlung zum Erfolg geführt, nicht immer mit dem Beifall der Parteibasis.
Koalitionstreue
In einem Koalitionsvertrag wird von den beteiligten Fraktionen in der Regel eine Koalitionstreue verlangt. Dies bedeutet, dass ihre Abgeordneten immer so abstimmen, wie die Koalition insgesamt vereinbart hat.[11] Dies wird für die Handlungsfähigkeit und Stablität der Regierung grundsätzlich für erforderlich gehalten. Das heißt aber auch, dass mehr oder weniger viele Abgeordneten dann eventuell anders abstimmen, als sie es selbst für richtig halten und/oder sie es ihren Wählern vorher versprochen haben. Allerdings kann die Koalitionstreue auch dazu führen, dass bei einem Thema eine eigentlich breite inhaltliche Mehrheit des Parlaments von einer kleinen Minderheit ins Gegenteil verkehrt wird (vgl. Abschnitt 3 Punkt 4).
3 Funktionsprobleme der parlamentarische Demokratie
1. Scheitern der Koalitionsverhandlungen
Wenn die inhaltlichen Positionen von zwei oder mehr Parteien, die grundsätzlich mehrheitsfähig (formale Bedingung 1) sind, weit auseinander liegen und nicht genügend Kompromissbereitschaft besteht, können die Koalitionsverhandlungen scheitern. Dann wird kein Bundeskanzler gewählt und keine Regierung gebildet. Ein sehr wichtiges Verfassungsorgan existiert dann praktisch nicht — mindestens für eine bestimmte Zeitspanne.
Auch wenn das Parlament die demokratisch höchstlegitimierte Institution des Staates ist, hängt das praktische Funktionieren und die politische Handlungsfähigkeit des Staates im Innern und seine Vertretung nach außen primär von der Regierung ab. Ein Scheitern der Koalitionsverhandlungen ist insofern ein gänzlich unakzeptables (Zwischen-)Ergebnis, das massive Probleme für das Gemeinwesen mit sich bringen kann. Dies wäre ein massives Politikversagen, das die Parteien zu verantworten haben.
Die unmittelbaren Folgen können die in den folgenden Punkten erörterten sein oder in Neuwahlen bestehen. Ob danach die Regierungsbildung besser gelingt, ist allerdings fraglich.
2. Lange Koalitionsverhandlungen
Lange Koalitionsverhandlungen sind aus den genannten Gründen ebenfalls per se ein Nachteil für die Gesellschaft, da in dieser Zeitspanne keine politisch handlungsfähige Regierung vorhanden ist. Dies gilt selbst dann, wenn die vorherige Regierung weiterhin geschäftsführend tätig ist.
Je länger die Koalitionsverhandlungen dauern (langes Koalitionstheater), desto länger bleibt der Staat ohne eine politisch handlungsfähig Regierung, was erhebliche Nachteile im Inneren und nach außen zur Folge hat. Die Bürger erwarten zu Recht, dass die Regierung nach einer Wahl zügig gebildet wird und dann umfassend handlungsfähig ist. Wenn dies nicht der Fall ist, befördert es das ohnehin schlechte Image der Politiker, der Parteien und insgesamt der Politischen Klasse. Zwischen dem Wahltag und der Vereidigung des neuen Bundeskabinetts lagen in den 90er Jahren, sowie 2002 und 2009, jeweils ungefähr 30 Tage. 2005 waren es schon 65 Tage, 2013 dann 86 Tage, 2017 sogar 171 Tage, also fast 6 Monate und 2021 dann 73 Tage.[12] In Belgien dauerte die Regierungsbildung 2019/20 fast 500 Tage.
3. Ausklammern (Nichtlösung von politischen Problemen)
Um das Scheitern von Koalitionsverhandlungen zu vermeiden besteht gegebenenfalls die Neigung der beteiligten Politiker, einzelne Konfliktthemen auszuklammern, da ihre Kompromissbereitschaft dafür nicht ausreicht und/oder sie unter dem Druck ihrer ideologisch aufgeladenen Parteibasis stehen. Bei marginalen Themen könnte man darüber hinwegsehen, wenn sie unbearbeitet liegenbleiben, bei gravierenden Problemen der Gesellschaft sicher nicht, vor allem wenn dies nicht nur punktuell ist, sondern länger andauert.
4. Bürgernahe Politik und Probleme des Präferenztransfers
Unter einer „bürgernahen Politik“ wird hier eine solche verstanden, die sich überwiegend in der Nähe dessen befindet, was die Mehrheit der politisch informierten Bürger entsprechend ihrer Wertvorstellungen, politischen Meinungen und Interessen für richtig hält oder mindestens nicht ablehnt. Aufgrund zahlreicher Wertungs- und Detailprobleme kann man die inhaltliche „Qualität der Politik“ nur relativ vage umschreiben, obwohl es von erstrangiger Bedeutung ist.
Es bezieht sich darauf, dass die politischen Präferenzen der Bürger in einer Demokratie mittels der Akteure (Parteien, Abgeordnete, Regierung etc.) und Prozesse (Wahlen, Abstimmungen etc.) in adäquate politische Entscheidungen umgesetzt werden sollen (Präferenztransfer). Eine individuelle Toleranz für Entscheidungen, die von Einzelnen als unbefriedigend empfunden oder gänzlich abgelehnt werden, muss dabei vorausgesetzt werden. In einer funktionierenden Demokratie sind solche Probleme in aller Regel deutlich geringer als in einem autoritäten Politiksystem.
In einem demokratischen Staat korrespondieren bestimmte Vorteile und Probleme mit den Details der jeweiligen Demokratieregeln. Eine parlamentarische Demokratie mit einem Mehrparteienparlament (bzw. Vielparteienparlament) hat grundsätzlich den Vorteil, dass in der Interaktion der Parteien vernünftige, bürgernahe Kompromisse gefunden werden können.
Nachteile können aus der üblichen Praxis von Koalitionsregierungen resultieren, vor allem eine Koalitionstreue (Koalitionsdisziplin) zu verlangen. Diese impliziert, dass ihre Abgeordneten immer so abstimmen, wie die Koalition insgesamt vereinbart hat. Dies wird für die Handlungsfähigkeit und Stablität der Regierung grundsätzlich für erforderlich gehalten. Das heißt aber auch, dass mehr oder weniger viele Abgeordneten dann eventuell anders abstimmen, als sie es selbst für richtig halten und/oder sie es ihren Wählern vorher versprochen haben.
Die Koalitionstreue kann in einer parlamentarischen Demokratie gegebenenfalls dazu führen, dass bei einem Thema eine breite Mehrheit des Parlaments von einer kleinen Minderheit dominiert wird. Angenommen, die Parteien A und B haben jeweils 45 % der Sitze und die Partei C nur 10 %. Weiter wird angenommen, dass B und C eine Koalition bilden. Wenn für C die Ablehnung eines Projektes sehr wichtig ist, das von A und B unterstützt wird, und als „Preis“ für die Regierungsbildung (und ggf. als Kompensation für Zugeständnisse bei anderen Themen) im Koalitionsvertrag erreicht hat, siegt durch die Koalitionstreue von B und C im Ergebnis die Meinung einer 10 %-Fraktion über eine „eigentliche“ 90 %-Mehrheit im Parlament. Das ist das Gegenteil von Repräsentativität bezüglich des Parlaments und widerspricht einer bürgernahen Politik,[13] d.h. der Präferenztransfer funktioniert nicht adäquat. Eine solche Situation der Blokkade durch eine kleine Partei mit einem Ergebnis, das dem demokratischen Mehrheitsprinzip widerspricht, ist in der Praxis keine Ausnahme.
4 Second-best-Lösung: Minderheitsregierungen
Von einer Minderheitsregierung spricht man in einer Parlamentarischen Demokratie, wenn eine oder mehrere Parteien, die die Regierung bilden und Regierungsämter (Ministerposten) bekleiden, keine dauerhafte Mehrheit der eigenen Abgeordnete im Parlament haben, sondern für einzelne Gesetzentwürfe die Zustimmung weiterer Abgeordneter benötigen, damit eine Mehrheit erreicht wird.
In einigen Fällen wird sie dafür mit anderen Fraktionen inhaltliche Kompromisse schließen (müssen). Diese sorgen damit für eine Mehrheit der Regierung im Einzelfall oder darüber hinaus. Natürlich gibt es keine Garantie dafür, dass die Regierung für jeden ihrer Gesetzentwürfe eine Mehrheit organisieren kann. Minderheitsregierungen treffen oft (mehr oder minder explizite) Vereinbarungen mit anderen Parteien, die Regierung bei vielen oder allen Abstimmungen zu unterstützen, ohne dieser selbst anzugehören. Dies wird häufig als „Tolerierung“ bezeichnet.[14]
In aller Regel werden sich die führenden Parlamentsfraktionen nach einer Wahl bemühen, eine Koalition mit eigener parlamentarischer Mehrheit zu bilden. Erst wenn dies sich als zu schwierig erweist oder bereits gescheitert ist, wird eine Minderheitsregierung in Betracht gezogen. Minderheitsregierungen sind also potentielle Second-best-Lösungen.
4.1 Empirische Relevanz von Minderheitsregierungen
Von allen Regierungen, die seit 1945 in Parlamentarischen Demokratien in Europa gebildet wurden, waren mehr als ein Drittel Minderheitsregierungen. Anders als die skeptische öffentliche Diskussion in Deutschland vermuten lässt, sind Minderheitsregierungen in vielen europäischen Ländern eine durchaus übliche Form der Regierung, die in vielen Jahren praktiziert wurde.[15] In einigen Ländern sind die Minderheitsregierungen nahezu die normale Regierungsform. Diese existierten teilweise in Übergangsperioden nach dem Zerfall einer Mehrheitskoalition oder nach erfolglosen Versuchen, eine Koalitionsregierung mit eigener Mehrheit zu bilden.
Die zeitlichen Anteile von Minderheitsregierungen in Europa seit 1945 sind hoch.[16] Sie betrugen für die europäischen Länder Dänemark (90,1 %), Schweden (77,3 %), Spanien (62,9 %), Norwegen (56,2 %), Zypern (44,2 %), Irland (43,5 %), Portugal (40,3 %), Italien (34,8 %), Finnland (14,0 %), Malta (12,9 %), Frankreich (12,8 %), Griechenland (11,4 %), Belgien (9,7 %), Niederlande (7,8 %), Großbritannien (6,4 %), Österreich (4,6 %), Luxemburg (0 %) und Deutschland (0 %). Auch mehrere Studien über nationale Regierungen in Demokratien weltweit zwischen 1946 und 1999 zeigen, dass die Minderheitsregierungen beim Vergleich vieler Länder als Regierungsform keineswegs in der Minderheit sind. Deutschland stellt auch diesbezüglich eine Ausnahme dar.
Performance von Minderheitsregierungen
Minderheitsregierungen sind nicht nur häufig anzutreffen, sondern können in Parlamentarischen Demokratien auch gut funktionieren, wie die Erfahrungen in zahlreichen Ländern zeigen. In vielen Fällen werden Minderheitsregierungen in der wissenschaftlichen Literatur als erfolgreich bewertet. Verschiedene Studien über die nationalen Regierungen fast aller weltweiten Demokratien zwischen 1946 und 1999 zeigen, dass Minderheitsregierungen, gemessen an der Anzahl von Gesetzesinitiativen der Regierung, die im Parlament verabschiedet werden, mindestens so erfolgreich und effizient arbeiten wie normale Koalitionsregierungen, die eine Mehrheit in Parlament besitzen.
In Deutschland werden Minderheitsregierungen von den Mitgliedern der Politischen Klasse als möglichst zu vermeidende Ausnahmesituationen angesehen. Abstimmungen „mit wechselnden Mehrheiten“ gelten als Betriebsunfall oder als Notbehelf, ohne dass auf Bundesebene (anders als in einzelnen Länderparlamenten) ein Versuch gemacht wurde, was in den ersten Jahrzehnten auch nicht erforderlich war. Die Frage nach einer Minderheitsregierung ist in der Praxis meistens gar nicht explizit gestellt worden. Dies dürfte sich bei den jetzigen Mehrparteienparlamenten ändern.
4.2 Höhere Relevanz des Parlaments
Eine Minderheitsregierung muss sich bei allen Themen, die vom Parlament zu entscheiden sind (insbesondere neue Gesetze und Haushalt), im Parlament um eine Mehrheit bemühen. Das ist für die Regierungsmitglieder bzw. für die Fraktionen der Regierungsparteien mit deutlich mehr inhaltlicher Argumentation verbunden und aufwendiger als bei einer Mehrheitsregierung mit funktionierender Fraktionsdisziplin.
Ein Erfolg bei diesen Verhandlungen wird häufig inhaltliche Zugeständnisse erfordern. Allein der höhere Aufwand im Gesetzgebungsprozess und die potentiell erforderlichen Zugeständnisse liefern Anreize, nach Möglichkeit eine Mehrheitskoalition zu bilden. Grundsätzlich kann man feststellen, dass Minderheitsregierungen im Ergebnis eine deutliche Stärkung des demokratischen Gewichtes aller Fraktionen des Parlaments zur Folge haben. Sie erhöhen nicht nur die Transparenz der politischen Prozesse für die Bürger, sondern auch die Relevanz des Parlaments. Dies ist demokratisch und verfassungspolitisch sachgerecht, da das Parlament in einer parlamentarischen Demokratie die höchstlegitimierte Institution des Staates ist, das die Bürger in ihrer Gesamtheit repräsentiert.
4.3 Wahl des Regierungschefs
Ebenso wie jede andere Regierungsbildung in der Parlamentarischen Demokratie wird auch eine Minderheitsregierung formal in der Regel initiiert durch die Wahl des Regierungschefs (Bundeskanzler, Ministerpräsident etc.) durch das Parlament. Wenn die formalen Wahlregeln (wie oft schon bisher üblich) so gestaltet werden, dass ein Kandidat im ersten und zweiten Wahlgang eine absolute Mehrheit benötigt,[17] während im dritten Wahlgang nur eine einfache Mehrheit erforderlich ist, würde in jedem Fall ein Bundeskanzler gewählt werden.
Dieser neu gewählte Bundeskanzler könnte theoretisch sämtliche Minister allein ernennen. Vernünftiger dürfte es für ihn in den meisten Fällen sein, anderen Fraktionen Angebote zu machen, in die Regierung einzutreten (was für diese inhaltliche politische Macht und Ministerposten mit sich bringen würden) oder mit diesen Tolerierungsvereinbarungen zu treffen, die alle oder nur einzelne Politikthemen betreffen könnten.
Diese Perspektive der Kanzlerwahl und der damit verbundenen Optionen wird von den anderen Parteien antizipiert und entfaltet eine Vorfeldwirkung schon auf die Zeit vor dem ersten Wahlgang der Kanzlerwahl. Die Koalitionsbereitschaft wird grundsätzlich erhöht sein, so dass daraus eventuell eine Mehrheitskoalition resultiert oder eine Minderheitsregierung mit einer erhöhten Anzahl eigener Sitze im Parlament. Dies hat für potentielle Koalitionspartner den Vorteil einer besseren Position bei den Verhandlungen über Inhalte und Posten, da durch die Kanzlerwahl eine Asymmetrie entstehen würde.
Entsprechend der Verfassungen einiger Länder kann auch eine Minderheitsregierung erst gebildet werden, wenn zuvor der Regierungschef vom Parlament gewählt wurde, was bei einer entsprechenden Sitzverteilung Probleme verursachen kann. In einigen Ländern spielt dabei allerdings das Staatsoberhaupt eine unterstützende Rolle, das die Installierung eines Regierungschefs erleichtern kann, indem er selbst einen Politiker mit der Regierungsbildung beauftragt. In Schweden genügt es für die Ernennung zum Ministerpräsidenten sogar, dass das Parlament keine Mehrheit gegen den Kandidaten aufbringt.
4.4 Minderheitsregierungen erleichtern gegebenenfalls die Regierungsbildung
Wenn die Erfüllung der formalen Mehrheitsbedingung nicht mehr als zwingend angesehen wird, erleichtern Minderheitsregierungen zunächst einmal die Bildung einer Regierung. Damit verkürzen sie grundsätzlich die Zeitspanne zwischen der Parlamentswahl und der politischen Arbeitsfähigkeit einer neuen Regierung. Für alle Staatsaufgaben, die in die formale Kompetenz der Regierung fallen, ist damit bereits die Handlungsfähigkeit des Staates gesichert.
Die seit einigen Jahren geübte Praxis, die Koalitionsvereinbarungen in einem umfangreichen Koalitionsvertrag niederzulegen und quasi wie einen verbindlichen Vertrag zu behandeln, beinhaltet eine Illusion. Denn einklagbar in einem juristischen Sinne kann er niemals sein, sondern allenfalls für einen moralischen Appell genutzt werden. Ein Koalitionsvertrag hat nur so lange einen Wert, wie der politische Wille aller Beteiligten weiterhin besteht, ihn umzusetzen.
Wenn man eine Minderheitsregierung als eine normale Regierungsform betrachtet, muss man auch nicht notwendigerweise bei den Koalitionsverhandlungen über alle Punkte schon gleich nach der Wahl eine inhaltliche Einigung erzielen und diese schriftlich fixieren. Man kann die konkrete Vereinbarung auf etwas später vertagen, wenn die Sachverhalte gegebenenfalls klarer zu erkennen sind oder ein externer Sachverstand Lösungen aufzeigt. Auch bei Mehrheits-regierungen müssten in der Regel neue politische Lösungen gefunden werden, wenn im Laufe der Zeit neue Probleme oder neue Optionen auftauchen.
4.5 Stabilität der Regierung
Die genannten Konstellationen mit Koalitionen zwischen politisch stark unterschiedlichen Parteien erhöhen — bei Mehrheitsregierungen ebenso wie bei Minderheitsregierungen — die Wahrscheinlichkeit von Regierungskrisen mit der Gefahr eines vorzeitigen Zerfalls der jeweiligen Koalition und der Regierung. In einigen Ländern mit Parlamentarischen Demokratien kommen Regierungskrisen häufig vor und schwächen die Handlungsfähigkeit ihres Staates nach innen und nach außen.
Da man nicht generell davon ausgehen kann, dass die inhaltlichen Übereinstimmungen bzw. Verabredungen im Koalitionvertrag über die gesamte Wahlperiode gleichermaßen erhalten bleiben, müssen auch Mehrheitsregierungen mit inhaltlichen Konflikten rechnen. In solchen Fällen würde eventuell eine Regierungskrise eintreten, indem eine Partei aus der Koalition ausscheidet. Damit wäre die Handlungsfähigkeit der Regierung eingeschränkt und es würde in der Regel versucht werden, eine neue Regierung zu bilden. Dies könnte wiederum längere Zeit in Anspruch nehmen und bei einem Scheitern evtl. zu Neuwahlen führen, sodass der Staat eventuell über etliche Monate über keine politisch handlungsfähige Regierung verfügt. Ob Neuwahlen das Problem dann lösen werden, ist völlig unsicher.
In einem politischen System, in dem Minderheitsregierungen für akzeptabel gehalten werden, ist das Ausscheiden einer Regierungspartei ebenfalls nachteilig für das Funktionieren des Staates, allerdings weniger folgenreich. Wenn eine Partei ausscheidet und ihre Minister zurückzieht, kann der Bundeskanzler diese durch andere Personen ersetzen. Die Handlungsfähigkeit der Regierung bleibt für alle Sachverhalte erhalten, für die die Regierung die formalen Kompetenzen hat. Erst wenn die Regierung neue Gesetze für notwendig hält und dafür eine Parlamentsmehrheit benötigt, entsteht ein Problem.
Dadurch, dass beim Ausscheiden eines Partners nicht die gesamte Regierung in sich zusammenfällt, ist auch die Drohung mit einem Ausscheiden weniger gravierend bzw. weniger bedrohlich. Es ändert sich kurzfristig nicht allzu viel. Damit reduziert sich die Neigung, zur Durchsetzung eigener politischer Ziele und Interessen mit einem Ausscheiden aus der Koalition zu drohen.
Häufige Regierungskrisen senken die Stabilität und die Strategiefähigkeit der jeweiligen Regierung. Dies ist für die Gesetzgebung, die in der Regel weniger zeitkritisch ist, kein so gravierendes Problem wie für das Regieren des Staates und die damit verbundenen Funktionen nach innen und nach außen. Dies ist eine logische Folge der Verkettung von Regieren und Gesetzgebung in einer Parlamentarischen Demokratie.
5 First-best-Lösung: Separate Wahl der Regierung durch die Bürger
Die Gewaltenteilung in Legislative, Exekutive und Judikative ist ein unverzichtbares Element einer funktionierenden staatlichen Ordnung,[18] jedenfalls in der normativen Staatstheorie. In der Praxis der parlamentarischen Demokratie wird die Gewaltenteilung zwischen der Legislative und der Exekutive allerdings zu einer Formalie degeneriert. In beiden staatlichen Gremien (Parlament und Regierung) haben die gleichen Parteien die Macht, was oft sogar als Postulat für das Funktionieren des Staates formuliert wird. Die mangelnde Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive erzeugt jedoch gleichzeitig auch die Probleme, die Gegenstand dieses Aufsatzes sind, nämlich das Koalitionstheater und die Schwierigkeiten der zügigen Bildung von handlungsfähigen Regierungen.
Diese Probleme würden gar nicht erst entstehen, wenn die Regierung — unabhängig vom Parlament — direkt durch die Bürger gewählt würde. Auf diese Weise hätten sowohl die Regierung als auch das Parlament eine eigenständige, direkte demokratische Legitimation.
Die theoretisch einfachste Lösung wäre es, wenn zwei oder mehr Kandidaten-Teams direkt um die Regierung konkurrieren. Jedes Team macht den Wählern ein Programm- und ein Personal-Angebot. Es benennt ihre Kandidaten für den Bundeskanzler und die Bundesminister. Das siegreiche Team stellt die Regierung, gegebenenfalls nach einem Stichentscheid der beiden erstplatzierten Kandidatenteams.
Da in der politischen Praxis im Zeitablauf diverse Probleme des Ausscheidens einzelner Regierungsmitglieder (gleichgültig, ob aus persönlichen oder politischen Gründen) auftreten können und eine Neuwahl einzelner Kabinettsmitglieder durch die Bürger aufwendig und unpraktikabel wäre, sollte die Wahl der Regierung von den Demokratieregeln besser als ein zweistufiger Prozess konzipiert werden. In der demokratischen Reformkonzeptionwählen die Bürger einen Regierungskonvent, der seinerseits die schon vorher benannten Regierungsmitglieder wählt. Außerdem wählen die Bürger separat das Parlament, das für die Gesetzgebung zuständig ist.[19]
5.1 Wahl der Regierung über den Regierungskonvent
Im einfachsten Fall, das heißt wenn nur zwei Parteien je eine Kandidatengruppe zum Regierungskonvent aufstellen, der ca. 50 Personen umfasst, wird dieser von den Bürgern in einer Blockwahl gewählt. Das heißt, die siegreiche Kandidatengruppe (bestehend aus ca. 50 Personen) stellt in Gänze den Regierungskonvent.[20] Rechtzeitig vor der Wahl publiziert jede Kandidatengruppe ein intendiertes Regierungsprogramm) und benennt ihre Kandidaten für das Amt des Bundeskanzlers und für die einzelnen Ministerposten.
Unmittelbar nach der Wahl tritt der Regierungskonvent zusammen und wählt den Bundeskanzler, wobei der von der siegreichen Kandidatengruppe vor der Konventswahl vorgeschlagene Kanzlerkandidat zur Wahl steht. Die anderen Regierungspositionen (Minister), werden danach in gleicher Weise vom Regierungskonvent gewählt.
Falls ein Kandidat im Regierungskonvent keine Mehrheit erhalten sollte, wählt der Regierungskonvent auf Vorschlag des Bundeskanzlers alternativ eine andere Person zum Regierungsmitglied. Bei späteren Rücktritten aus einem Regierungsamt oder aus anderen Gründen einer Vakanz erfolgt die Wahl ebenfalls auf Vorschlag des Bundeskanzlers mit der Mehrheit des Regierungskonvents. Der Kanzler ist frei, dem Regierungskonvent die bestgeeigneten Kandidaten vorzuschlagen. Auch die Abberufung aus einem Regierungsamt erfolgt auf Vorschlag des Bundeskanzlers mit der Mehrheit des Regierungskonvents.
Falls der Bundeskanzler selbst keine Mehrheit erhält oder nicht mehr das Vertrauen des Regierungskonvents besitzt, wird dies nach einer zweiwöchigen Ankündigungszeit vom Regierungskonvent mit Mehrheit festgestellt und uno actu ein neuer Bundeskanzler gewählt (konstruktives Misstrauensvotum). Falls der Bundeskanzler zurücktritt oder sein Amt nicht mehr ausüben kann, erfolgt die Wahl seines Nachfolgers durch eine Mehrheit des Regierungskonvents. Falls eine solche nicht erreicht werden sollte, findet eine Neuwahl des Regierungskonvents durch die Bürger statt. In jedem Fall bleibt die bisherige Regierung im Amt, bis eine neue Regierung gewählt worden ist.
Falls drei oder mehr Parteien zum Regierungskonvent kandidieren, wird möglicherweise keine von ihnen im ersten Wahlgang eine absolute Mehrheit der Stimmen erhalten. Dann findet zwei Wochen später ein zweiter Wahlgang (Stichwahl) statt, an dem nur die beiden Kandidatengruppen mit den meisten Stimmen teilnehmen. Gewählt ist dann diejenige mit der höchsten Stimmenzahl.
5.2 Ex-ante-Koalitionen
Kandidatengruppen können auch von zwei oder mehr Parteien gemeinsam gebildet werden. Dies wird als Ex-ante-Koalition bezeichnet. Entscheidend ist, dass sich eine gemeinsame Kandidatengruppe vorher über ein Wahlprogramm (prospektives Regierungsprogramm),[21] über die Personen der Kandidatengruppe und über die vorzuschlagenden Regierungsmitglieder verständigen muss. Indem die Parteien schon vor der Wahl quasi eine Koalition bilden, müssen sie — da ihre originären Parteiprogramme sich in aller Regel unterscheiden werden — den Wählern kommunizieren, welche Kompromisse sie gegebenenfalls für die gemeinsame Kandidatur geschlossen haben. Jeder interessierte Bürger weiß dann, welche politischen Ziele und Maßnahmen er unterstützt, wenn er eine bestimmte Kandidatengruppe wählt.
Vor der gemeinsamen Kandidatur mehrerer Parteien erfolgen Verhandlungen und Entscheidungen über die einzelnen Parteivertreter in der Kandidatengruppe für den Regierungskonvent und über die geplanten Berufungen in die Regierung. Da die gesamte Regierung über den Regierungskonvent von den Bürgern fast direkt gewählt wird, hat jede Kandidatengruppe ein großes Interesse daran, einschlägig ausgewiesene Persönlichkeiten als Kandidaten zu präsentieren. Jede Kandidatengruppe wird sich bemühen, Regierungskonventskandidaten, einen Kanzlerkandidaten sowie Kandidaten für die einzelnen Ministerposten vorzuschlagen, die über entsprechende Expertise, Erfahrung, Glaubwürdigkeit, Wählerattraktivität etc. verfügen, um ihre Wahlchancen zu erhöhen.
Bei solchen Ex-ante-Koalitionsverhandlungen sind die Verhandlungspositionen der einzelnen Parteien deutlich anders als bei den Ex-post-Koalitionen in der bisherigen Parlamentarischen Demokratie. Bei Letzteren kennt jede Partei die genaue Sitzverteilung im Parlament und weiß, welche Koalitionen theoretisch mehrheitsfähig sind. Jede Partei kennt ihre Verhandlungsposition und diejenigen der anderen Parteien. Auf dieser Basis können sie gegebenenfalls Vetopositionen einnehmen, die eine Regierungsbildung verhindern können und oft dysfunktional sind.
Demgegenüber besteht während der Bildung einer Kandidatengruppe zum Regierungskonvent die Verhandlungsposition einer Partei im Wesentlichen darin, wie ihr Beitrag zu den Wahlchancen der Kandidatengruppe beurteilt wird. Dies kann sich auf die Inhalte und die Personen und deren Attraktivität für die Wähler beziehen. Bei Ex-ante-Koalitionsverhandlungen hat keine der Parteien bereits eine bestimmte Anzahl von Sitzen „sicher“ und grundsätzlich keine Veto-Position. Die Möglichkeiten einer Partei, in inhaltlichen oder personellen Fragen unangemessene Forderungen zu stellen, sind deutlich geringer als bisher. Die anderen Mitglieder der geplanten Kandidatengruppe können sie gegebenenfalls durch andere Parteien oder durch externe Persönlichkeiten ersetzen, wenn deren Attraktivität für die Wähler von ihnen höher eingeschätzt wird.
Angenommen, dass sich die Parteien bei der Bildung einer Kandidatengruppe zunächst nicht einigen können und sich gegenseitig blockieren, z.B. weil sie auf eigenen ideologischen oder Interessenpositionen beharren und zu wenig Pragmatismus aufweisen. Allen Beteiligten ist aber jederzeit klar, dass bei den Wahlen zum Regierungskonvent, deren Termin seit langem feststeht, in jedem Fall eine Kandidatengruppe als Sieger hervorgehen und die Regierung bilden wird. Das heißt, die Wahl der Regierung wartet nicht auf die Einsicht einzelner Parteien bzw. Politiker, wie das in der Parlamentarischen Demokratie nicht selten der Fall ist.
Vor einer eventuellen Stichwahl hat jede der beiden Kandidatengruppen die Möglichkeit, zusätzliche Mitglieder aufzunehmen, wenn sie das für vorteilhaft hält. Alle Entscheidungen über eventuelle personelle Veränderungen der Kandidatengruppe werden allein von den im ersten Wahlgang gewählten Mitgliedern dieser Kandidatengruppe getroffen. Beide Kandidatengruppen werden sich bemühen, markante Vertreter anderer Parteien oder deren externe Fachleute in ihre Kandidatengruppe aufzunehmen, um die Siegeschancen in der Stichwahl zu erhöhen.
Dennoch haben Forderungen nach inhaltlichen Zugeständnissen oder Regierungsposten nur eine begrenzte Wirkung, da sie über ihre Stimmen aus dem ersten Wahlgang (anders als bei Ex-post-Koalitionen bezüglich der Parlamentssitze) nicht „verfügen“ können. Jeder Wähler kann sich natürlich (unabhängig von seiner Stimme im ersten Wahlgang) in der Stichwahl für die eine oder die andere Kandidatengruppe frei entscheiden.
Eine im ersten Wahlgang nicht erfolgreiche Partei wird nur dann und in dem quantitativen Umfang eventuell in eine Kandidatengruppe für die Stichwahl aufgenommen werden, wenn sie etwas zu bieten hat, z.B. überzeugende Ministerkandidaten oder Politikgebiete, für die sie bei den Wählern ein Image für Kompetenz und Glaubwürdigkeit hat — vorausgesetzt, dass sie für das gemeinsame Regierungsprogramm keine Schwierigkeiten macht.
5.3 Regierungskonvent im politischen System
Der Regierungskonvent kann als „Parlament der Exekutive“ bezeichnet werden, das neben dem Gesetzgebungs-Parlament steht und nicht von diesem abhängig ist wie in der parlamentarischen Demokratie. Er hat ebenso wie dieses eine direkte demokratische Legitimation.
Die Aufgaben des Regierungskonvents bestehen (a) fallweise in den Entscheidungen über Ernennungen und Entlassungen von Regierungsmitgliedern und (b) in besonderen Fällen in der Entscheidung konfliktärer inhaltlicher Sachverhalte der Regierungspolitik, z.B. wenn im Kabinett stark unterschiedliche Auffassungen bestehen. Der Konvent tagt nur zu solchen Anlässen.
Es liegt in der institutionellen Logik der Trennung von Parlament und Regierung, dass die formalen Kompetenzbereiche eindeutig definiert werden und zwischen den beiden Institutionen klar voneinander abgegrenzt werden.
Wenn das Parlament und die Regierung separat von den Bürgern gewählt werden, kann für jedes Gremium dasjenige Wahlverfahren installiert werden, das den spezifischen Aufgaben und Charakteristika bestmöglich entspricht.[22]
Beim Parlament steht für seine Rolle als Gesetzgeber das normative Kriterium der Repräsentativität im Vordergrund. Das Parlament soll bezüglich aller normativen Elemente (Weltanschauungen, politische Präferenzen, Interessen, Ziele etc.) ein ungefähres Abbild der Gesamtheit der Bürger darstellen. Beim Parlament ist das ideal-repräsentative Funktionsprinzipadäquat, das die Vielfalt von politischen Vorstellungen etc. der Bürger abbildet. Dafür ist ein striktes Verhältniswahlrecht (ohne Sperrklauseln etc.) am besten geeignet.
Für die spezifischen Aufgaben der Regierung sind die Kriterien der Handlungsfähigkeit, Strategiefähigkeit und Stabilität von besonderer Relevanz. Zur Handlungsfähigkeit gehört, dass jederzeit eine demokratisch legitimierte Regierung vorhanden ist, die zu allen Politikfeldern ihrer Zuständigkeit Entscheidungen treffen kann, also nicht zum Beispiel durch endogene Probleme blockiert ist. Die Strategiefähigkeit beinhaltet die Möglichkeit zur Einnahme strategischer und taktischer Positionen in Verhandlungen mit Außenstehenden, was für den Erfolg der Regierungspolitik relevant sein kann. Die Stabilität der Regierung bezieht sich auf die zeitliche Kontinuität und Verläßlichkeit, die für alle Beteiligten antizipierbar ist. Die im Zeitablauf aufeinander folgenden Regierungen funktionieren am besten durch die Funktionsvorstellung des dialektischen Prinzip, das jederzeit handlungsfähige Regierungen hervorbringt.[23]
In einer Parlamentarischen Demokratie entsteht ein generelles Wahlrechts-Dilemma dadurch, dass das jeweilige Wahlsystem die beiden Kriterien (Repräsentativität des Parlaments und Handlungsfähigkeit der Regierung) gleichzeitig erfüllen soll, was widersprüchliche institutionelle Regelungen nahelegt und häufig Funktionsmängel zur Folge hat.[24]
Zum Beispiel exstieren in vielen Ländern mit parlamentarischen Demokratien bei den Parlamentswahlen Sperrklauseln(in Deutschland z.B. 5%-Klausel), die offiziell damit begründet werden, dass dann Regierungsbildungen einfacher würden. Dadurch wird jedoch die Repräsentativität des Parlaments (und damit seine demokratische Legitimation) deutlich gemindert, wenn viele Stimmen “unter den Tisch fallen“ (bei der Bundestagswahl 2013 z.B. waren es 15% aller Zweitstimmen). Außerdem senken die Sperrklauseln die Responsivität des politischen Systems, d.h. veränderte Präferenzen oder neue Problemlagen spiegel sich nicht (oder verspätet) in den parlamentarischen Prozessen wider. Wenn die Regierung separat von den Bürgern gewählt wird, entfällt für die Parlamentswahl die Begründung für Sperrklauseln völlig.
Das Parlament verfügt in der parlamentarischen Demokratie über ein Legitimationsmonopol, da es die einzige Institution ist, die von den Bürgern direkt gewählt wird. In der parlamentarischen Demokratie wird die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive zur Formalie degradiert, da in beiden Gremien die gleichen Parteien die Macht ausüben.
Bei separater Wahl der Regierung über den Regierungskonvent wird die Gewaltenteilung wiederhergestellt, was sich auch auf die Mitglieder beider Institutionen bezieht. Keine Person darf gleichzeitig dem Regierungskonvent und dem Parlament angehören. Die Wahlen zum Parlament und zum Regierungskonvent finden im Normalfall alle vier oder fünf Jahre zum gleichen Wahltermin statt. Falls jemand sowohl ins Parlament als auch in den Regierungskonvent gewählt worden ist, muss er sich innerhalb einer kurzen Frist für eines der beiden Gremien entscheiden. Bis dahin ruht sein Stimmrecht in beiden Gremien.
Wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung ist eine gleichzeitige Tätigkeit als Abgeordneter in Bundes- oder Landesparlamenten oder als Richter (an oberen Gerichten, in Verfassungsgerichten und in Richterwahlausschüssen) nicht zulässig. Aus dem gleichen Grund darf auch ein Regierungsmitglied nicht gleichzeitig dem Parlament angehören. Auch falls ein Abgeordneter zum Minister ernannt werden soll, müsste er vorher sein Mandat niederlegen.
5.4 Gesetzgebung
Neue Gesetze erfordern eine Abstimmungsmehrheit im Parlament. Wenn die Regierung ein neues Gesetz für notwendig hält, formuliert sie einen Gesetzentwurf und überstellt ihn an das Parlament zur Beratung und Beschlussfassung. Sie selbst und ihr nahestehende Abgeordnete werben im Parlament durch inhaltliche Argumente um Zustimmung. Da die Mehrheit — anders als in der Parlamentarischen Demokratie mit Koalitionsvertrag und funktionierender Fraktionsdisziplin — nicht von vornherein feststeht, hängt viel von der Qualität der Argumente und dem Verlauf der Parlaments- und Ausschuss-Diskussionen ab.
Die Argumente der Abgeordneten erhalten unter diesen Bedingungen eine Relevanz, die sie in der Parlamentarischen Demokratie nicht haben. Dies gibt dem Parlament und den einzelnen Abgeordneten insgesamt eine deutlich größere Bedeutung, als das gegenwärtig der Fall ist. Damit erhöht sich auch die Transparenz für die Öffentlichkeit und motiviert einschlägige wissenschaftliche und publizistische Beiträge.
Da die Wahlen zu den beiden Gremien (Parlament und Regierung) normalerweise zum gleichen Zeitpunkt stattfinden, ist es möglich, dass die Parteien, die nach der Wahl die Regierung stellen, auch eine Mehrheit der Sitze im Parlament haben. Dann besteht formal eine ähnliche Situation wie bei einer Mehrheitskoalition in einer Parlamentarischen Demokratie.
Wenn die Regierungsparteien im Parlament über keine derartige Mehrheit verfügen, ist die Situation so ähnlich wie bei einer Minderheitsregierung. Die Regierung muss hier wie dort für einzelne Abstimmungen also mindestens so viele Abgeordnete gewinnen, dass eine Mehrheit erreicht wird. In vielen Fällen muss die Regierung dafür mit einzelnen Fraktionen oder einzelnen Abgeordneten inhaltliche Kompromisse schließen. Grundsätzlich erfordert dies wie bei Minderheitsregierungen in Parlamentarischen Demokratien ein bestimmtes Maß an Pragmatik und Kompromissbereitschaft.
5.5 Unterschiede zwischen Minderheitsregierungen und Wahl der Regierung durch die Bürger
Zwischen den Minderheitsregierungen in Parlamentarischen Demokratien und der Wahl der Regierung durch die Bürgerexistieren mindestens zwei ganz wesentliche funktionale Unterschiede.
Der erste betrifft die Ernennung des Regierungschefs nach einer Parlamentswahl. In vielen Parlamentarischen Demokratien muss mit der Mehrheit des Parlaments erst einmal ein Regierungschef gewählt werden, damit eine Mehrheits- oder Minderheits-Regierung gebildet werden kann.[25] Bei separater Wahl des Regierungskonvents durch die Bürger ist die Lage anders als bei Minderheitsregierungen in der parlamentarischen Demokratie, da der Regierungschef und die Minister bereits vom Regierungskonvent gewählt wurden. Es ist auch ohne Zustimmung des Parlaments immer eine gewählte Regierung vorhanden, die für ihre originären Kompetenzbereiche unmittelbar handlungsfähig ist. Die Regierung kann in ihren Kompetenzbereichen auch normative Entscheidungen für die Politik und die Gesellschaft treffen, da sie durch ihre Wahl eine eigene, direkte demokratische Legitimation erhalten hat. Für ihre laufenden Geschäfte und die Vertretung des Staates nach innen und außen benötigt die Regierung keine Parlamentszustimmung, solange keine neuen Gesetze erforderlich sind.
Ein zweiter wichtiger Unterschied betrifft die Anreizstrukturen der Parlamentsparteien, die nicht an der Regierung beteiligt sind. In einer Parlamentarischen Demokratie können die Oppositionsfraktionen im Parlament eventuell hoffen, durch Ablehnung einer Regierungsvorlage die Regierung zu Fall zu bringen, um selbst in die Regierung einzutreten oder Neuwahlen herbeizuführen. Es ist ein geläufiges Motiv in einer Parlamentarischen Demokratie, einen bestimmten Gesetzentwurf der Regierung aus solchen rein machtpolitischen Gründen abzulehnen.
Dieses Motiv entfällt in der Demokratischen Reformkonzeption vollständig, da die Regierung bis zur nächsten Wahl fest im Sattel sitzt. Rationale Gründe, einen Gesetzentwurf abzulehnen, bestehen natürlich immer dann, wenn eine Fraktion diesen inhaltlich für inakzeptabel oder für verbesserungsbedürftig hält. Das Motiv, durch den Vorschlag von „besseren Alternativen“ bei den nächsten Wahlen zum Parlament und/oder zum Regierungskonvent zusätzliche Wählerstimmen gewinnen zu wollen, ist natürlich legitim. Eine Ablehnung eines einzelnen Gesetzentwurfs ändert allerdings nichts Wesentliches an den kurzfristigen Machtverhältnissen zwischen den Parteien. Den regierungsbildenden Parlamentsparteien dürfte es meistens gelingen, durch inhaltliche Zugeständnisse an andere Parteien eine Mehrheit herbeizuführen.
Die Regierung steht also nicht bei jedem Konflikt oder bei einer entsprechenden Drohung durch eine Fraktion auf der Kippe, wie das in der Parlamentarischen Demokratie der Fall ist. Es führt auch nicht zu einer Regierungskrise, wie das nicht nur bei Minderheitsregierungen, sondern auch bei Regierungen auf der Basis einer Koalitionsmehrheit in der Parlamentarischen Demokratie der Fall sein kann. Die Handlungsfähigkeit der Regierung wird für andere Politikfelder grundsätzlich auch nicht dadurch reduziert, dass sie für einen bestimmten Gesetzentwurf im Parlament (noch) keine Mehrheit bekommen hat.
Autor: Prof. Dr. Jörn Kruse, krusejoernhh@gmail.com
Der Beitrag erscheint in DISKURS D46-1 https://diskurs-hamburg.de/
[1] Unter einer „bürgernahen Politik“ wird hier eine solche verstanden, die sich überwiegend in der Nähe dessen befindet, was die Mehrheit der politisch informierten Bürger für richtig hält. Vgl. auch Abschnitt 3, Punkt 4. Dies könnte man für den Inbegriff von Demokratie halten, ist in der Praxis aber deutlich komplizierter.
[2] Zu den Demokratieregeln gehören alle Bestimmungen, die die Grundlagen und Details der demokratischen Institutionen und der entsprechenden Prozesse festlegen, angefangen bei den einschlägigen Organisationsartikeln des Grundgesetzes, das Wahlrecht im weitesten Sinne bis zu Vorschriften zur Parteienfinanzierung u.ä. Vgl dazu genauer Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 85ff und S. 218ff.
[3] Zum Beispiel Blockaden innerhalb der Regierung, fortgesetzte Vertagungen etc.
[4] Explizit wird hier ausschließlich die Bundesebene behandelt, wenngleich das meiste auch für die Länder gilt.
[5] Vgl. zur Gewaltenteilung und zum Legitimationsmonopol Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S.75ff und hier Abschnitt 5.
[6] In Deutschland waren (mit Ausnahme der ersten Bundestagswahl 1949) über mehrere Jahrzehnte nur drei Parteien im Bundestag. Schon dadurch waren die Chancen für Koalitionsbildungen vergleichsweise gut. Dies wurde zusätzlich dadurch erleichtert, dass alle drei Parteien (auch bedingt durch die Probleme der Zeit) eher pragmatisch und weniger ideologisch aufgestellt waren. Stark ideologisch aufgeladene Parteien haben oft größere Schwierigkeiten als pragmatische Parteien, bei bestimmten Positionen Abstriche hinzunehmen und dies den eigenen Parteifreunden zu erklären, wenn dies zur Regierungsbildung und zur Realisierung anderer Programmpunkte sinnvoll bzw. erforderlich ist. Beide Strukturbedingungen haben sich mit dem Parlamentseinzug der Grünen (1983, dann vier Fraktionen), der Linken (1998, dann fünf Fraktionen) und der AfD (2017, dann sechs Fraktionen) schrittweise verändert. Parallel dazu wurden auch die Koalitionsverhandlungen nach den Bundestagswahlen zur Bildung einer Regierung schwieriger.
[7] Vgl. im Gegensatz dazu Ex-ante-Koalitionen in Abschnitt 5.2. Diese werden von zwei oder mehr Parteien vor der Wahl gebildet, um gemeinsam für die Regierung zu kandidieren. Die Verhandlungen über ein Regierungsprogramm unterscheiden sich dann ganz erheblich von denen für eine Ex-post-Koalition in der Parlamentarischen Demokratie. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratiebesser funktioniert, S. 122ff.
[8] Das Koalitionserfordernis gibt den einzelnen Fraktionen bei entsprechender Sitzarithmetik gegebenenfalls eine Vetoposition, so dass diese faktisch über das Zustandekommen einer Regierung entscheiden können. Auf diese Weise können auch kleine Parteien einen überproportionalen inhaltlichen Einfluss und mehr Ministerposten erlangen, als es ihrem Stimmenanteil entsprechen würde. Außerdem können Kleinparteien bei Meinungsunterschieden in einzelnen Punkten die ganze Regierung scheitern lassen oder damit drohen. Zum Beispiel war die FDP in den 37 Jahren von 1961 bis 1998 an allen Bundesregierungen beteiligt, obwohl sie bei den 10 Bundestagswahlen in dieser Zeitspanne siebenmal nicht einmal 10% erreichte. Zusätzlich waren es bei zwei entscheidenden „Machtwechseln“ — nämlich 1969, als die Kanzlerschaft von der CDU/CSU zur SPD wechselte, und 1982, als die Kanzlerschaft von der SPD auf die CDU/CSU überging — im Wesentlichen die diskretionären Koalitionsentscheidungen der FDP-Spitze, die dies bewirkten. Die vergleichsweise kleine FDP hatte also eine sehr große politische Macht, die weit über ihre Wählerstimmen hinausging.
[9] Jede Wählerstimme ist ein Blanko-Scheck für die gewählte Partei. Ein Wähler weiß bei der Stimmabgabe oft nicht, was die von ihm gewählte Partei in den Koalitionsverhandlungen „mit seiner Stimme macht“. Das heißt er „kauft die Katze im Sack“. Insbesondere bei diversen prospektiven Koalitionsmöglichkeiten muss er eventuell ex post zur Kenntnis nehmen, dass er auf bestimmten Politikfeldern de facto inhaltliche Positionen gestärkt hat, die er tatsächlich ablehnt. Er hätte diese Partei möglicherweise gar nicht gewählt, wenn er diese Verhaltensweise vorher gekannt hätte.
[10] Die Regierungsbildung kann gegebenenfalls durch Minderheitsregierungen erleichtert werden, die in vielen europäischen Ländern üblich und zum Teil recht erfolgreich sind. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, Stuttgart, S. 104ff und S. 127ff. Für das Parlament bedeuten Minderheitsregierungen eine erhebliche Aufwertung und eine größere politische Relevanz.
[11] Das heißt, dass die Fraktionsdisziplin, die von den Abgeordneten ohnehin gelegentlich ein Abweichen von „ihrer wahren Meinung“ erfordert, noch zu einer Koalitionsdisziplin erweitert wird, was die inhaltlichen Bauchschmerzen oft noch vergrößert.
[12] Die langen Koalitionsverhandlungen in Deutschland liegen auch darin begründet, dass die Parteien seit einiger Zeit versuchen, alle politischen Themen für die gesamte Legislaturperiode bereits am Anfang zu entscheiden und „vertraglich“ festzuzurren. Dies ist nicht nur wegen fehlender Durchsetzbarkeit (einklagbar ist es ohnehin nicht), wenn sich der politische Wille der Beteiligten verändert haben sollte, unrealistisch, sondern oft auch inhaltlich unklug.
[13] Vgl. zur Repräsentativität des Parlaments Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 96.
[14] Auch eine klassische Mehrheitsregierung hängt immer davon ab, dass (fast) alle Mitglieder der Regierungsfraktionen vereinbarungsgemäß abstimmen, das heißt die Fraktions- und die Koalitionsdisziplin wahren.
[15] In Schweden sind Minderheitsregierungen seit 1970 an der Tagesordnung. In Dänemark gab es in der Nachkriegszeit 28 Minderheitsregierungen und nur vier Mehrheitsregierungen. In Norwegen sind Minderheitsregierungen ebenfalls ein Normalfall. In Finnland dagegen gab es in der Regel Mehrheitsregierungen. In Irland kommen Minderheitsregierungen häufig vor. In Österreich und in den Niederlanden sind Minderheitsregierungen selten. Auch Tschechien, Slowakei, Lettland und Litauen hatten zeitweise Minderheitsregierungen. In Spanien, Portugal und Italien gab es verschiedene Minderheitsregierungen. In Rumänien und Bulgarien sind mehr als ein Drittel aller Regierungen Minderheitsregierungen. Auch Slowenien, Kroatien, Serbien und Montenegro hatten zeitweise Minderheitsregierungen.
[16] Vgl. für die Literaturbelege zur Thematik der Minderheitsregierungen Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 104f und S. 127ff. und Diskurs D34-3 Koalitionsprobleme und Minderheitsregierungen.
[17] Dies kann man ergänzen durch die Bestimmung, dass zum zweiten und dritten Wahlgang nur kandidieren darf, wer im vorhergehenden Wahlgang mindestens 20% der Stimmen erhalten hat. Zwischen den Wahlgängen wird ein Abstand von einem oder mehreren Tagen vorgesehen, um die Gelegenheit zu weiteren Koalitionsverhandlungen zu geben.
[18] Der Begriff „Gewaltenteilung“ bezeichnet das Prinzip, die staatliche Macht in einer Gesellschaft auf mehrere Institutionen zu verteilen, die voneinander (weitgehend) unabhängig sind. Die Gewaltenteilung im Sinne von Montesquieu (Legislative, Exekutive, Judikative) ist heute ein Grundpfeiler dessen, was man die „politische Zivilisation der Moderne“ nennen könnte. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 75ff.
[19] Die demokratische Reformkonzeption ist umfassend dargestellt in Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, sowie in Kurzform in DISKURS D16-1 Die demokratische Reformkonzeption.
[20] Für ein gewähltes Mitglied des Regierungskonvents, das sein Mandat nicht annimmt, zurücktritt oder amtsunfähig wird, rückt sein Stellvertreter nach.
[21] Indem sie ein gemeinsames Wahlprogramm für die zentralen Politikthemen erarbeiten, entsteht inhaltlich im Ergebnis so etwas wie ein prospektiver „Koalitionsvertrag“ bzw. ein Regierungsprogramm der Ex-ante-Koalition.
[22] Im Gegensatz dazu: Da in einer parlamentarische Demokratie mit nur einer einzigen Wahl durch die Bürger sowohl ein Parlament für die Gesetzgebung als auch eine Regierung für die exekutiven Aufgben des Staates kontutuiert werden sollen, entstehen zugleich gravierende Funktionsprobleme, wie sie hier thematisiert werden. Die Aufgaben beider Gremien haben differierende Charakteristika, unterliegen unterschiedlichen Performance-Kriterien und erfordern unterschiedliche Wahlverfahren.
[23] Dass dialektische Funktionsprinzip basiert auf der Vorstellung, dass eine bestimmte Regierung die Macht hat und bei der nächsten Wahl entweder bestätigt oder von der Opposition, die die Regierung für deren Mängel kritisiert und eine Politikalterantive vorschlägt, abgelöst wird. Wenn Letzteres erfolgt, versucht diese, ihre Politikvorstellungen zu implementieren und muss sich bei der nächsten Wahl dem Votum der Wähler stellen. Vgl. zum ideal-repräsentativen und dialektischen Funktionsprinzip der Demokratie Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 106ff.
[24] Die Parlamentarischen Demokratien verschiedener Länder versuchen, Kompromisse zwischen den Anforderungen zu installieren. Sie implementieren dafür in ihrem Wahlrecht zweischneidige Konstruktionen, die dann in der Praxis oft nicht befriedigend funktionieren. Zahlreiche Schwierigkeiten der realen Politikprozesse lassen sich auf das Spannungsverhältnis zwischen den beiden Anforderungen zurückführen. Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 109ff.
[25] Wenn eine explizite Mehrheit für einen Kandidaten erforderlich ist, setzt dies oft voraus, dass die Verhandlungen zwischen den Parteien bereits inhaltlich zu einem konstruktiven Ergebnis geführt haben.
