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1 Problemstellung und Überblick
Demokratie und Rechtsstaat sind Grundprinzipien unseres Staatsverständnisses. Dies gilt nicht nur für Deutschland, sondern auch für die meisten europäischen und viele außereuropäische Staaten. Beide Prinzipien sollen im Zusammenspiel das Entstehen und (gegebenenfalls) das Weiterbestehen autoritärer Herrschaft im Staat verhindern und dies möglichst dauerhaft, transparent und verlässlich gewährleisten.
Da einige Menschen dazu neigen, möglichst viel Macht politischer, physischer (z.B.militärischer) und/oder ökonomischer Art anzuhäufen und einmal errungene Machtpostionen auszuweiten und aus egoistischen Motiven zum Nachteil anderer zu missbrauchen, muss der Staat als Vertreter und Handlungsträger der Gesamtheit der Bevölkerung derartige Missbräuche und Machtstellungen verhindern und gegebenenfalls beseitigen.
Eine stabile Gewaltenteilung (Abschnitt 2) kann das grundsätzlich realisieren. Ein Kern der gegenwärtigen Probleme unzureichender Gewaltenteilung ist das Legitimationsmonopol und dessen Ausnutzung durch die jeweiligen Parlamentsmehrheiten (Abschnitt 5). Dessen Überwindung durch einen parallelen Weg der demokratischen Legitimation (Abschnitt 6) führt zu höherer Stabilität der Demokratie und des Rechtsstaats.
Eine Gewaltenteilung ist der offensichtlichste Weg einer Dezentralität staatlicher Entscheidungen. Darüber hinaus führt eine Dezentralität zu einer Erhöhung der Rationalität und damit der Qualität staatlicher Entscheidungen (Abschnitt 3). Dies beruht unter anderem auf der dezentralen Verteilung von Fachkompetenzen in der Gesellschaft, auf der häufig mangelnden Nachhaltigkeit politischer Entscheidungen sowie auf den Vorteilen von Kontrollinstitutionen (z.B. Rechnungshöfen).
Für jede separierte Institution des Staates stellt sich die Frage, inwieweit diese unabhängig von den parteipolitisch dominierten Institutionen sein soll und kann. Beispiele für eine bewährte Unabhängigkeit liefern die Zentralbanken und Wettbewerbsbehörden verschiedener Länder. Jede Unabhängigkeit empfinden die Politiker als lästige Einschränkung ihrer Entscheidungsmacht, die kurzfristig dadurch ebenso begrenzt werden kann wie durch unabhängige Gerichte. Allerdingswird die Unabhängigkeit von Institutionen die Rationalität der staatlichen Entscheidungsprozesse in der Regel erhöhen und damit (mittel- und längerfristig) auch der Akzeptanz und dem Image der politischen Akteure dienen (vgl. Abschnitt3.2).
2 Gewaltenteilung
Der Begriff „Gewaltenteilung“ bezeichnet das Prinzip, die politische und administrative Macht in einer Gesellschaft auf mehrere Institutionen zu verteilen. Auch wenn Forderungen nach einer Gewaltenteilung bis in die Antike zurückreichen, umfasst die heute klassische Vorstellung einer Gewaltenteilung die Aufteilung der Macht auf die drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative. Diese ist 1748 gleich nach dem Erscheinen von Montesquieus epochalem Werk De l’Esprit des lois (Vom Geist der Gesetze) zu einem Kernelement der politischen Philosophie und Staatstheorie geworden.[1]
Die Gewährleistung einer effektiven Gewaltenteilung in der Verfassungist die strukturell vielversprechendste Lösung der Verhinderung von Machtmissbräuchen und der Gewährleistung von Persistenz von Demokratie und Rechtsstaat.[2] Macht als solche generell zu verhindern,[3] wäre auch aus der Sicht der Gesamtheit der Bevölkerung unklug, da der Staat dann handlungsunfähig würde und seine Funktionen für die Bevölkerung (z.B. innere und äußere Sicherheit, Ordnungspolitik für eine funktionierende und effiziente Wirtschaft, soziale Sicherungen, makroökonomische Stabilisierung etc.) nicht wahrnehmen könnte. Kollektive Entscheidungen erfordern ebenso wie existierende Gesetz auch Durchsetzungsmacht. Aber eine solche muss immer demokratisch legitimiert sein und darf nur temporär vergeben werden.
Mangelnde Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung
Gemäß des klassischen Verständnisses sind die Legislative und die Exekutive zwei von drei Gewalten, die voneinander separiert sein sollen. In der Praxis der parlamentarischen Demokratie ist diese Trennung allerdings lediglich formaler Art und somit eher eine normative Fiktion. Für die Bundesebene, auf die sich dieser Beitrag konzentriert, ist die Macht nicht geteilt, sondern im Politik-Kern konzentriert (Abb. 1). In der Legislative und der Exekutive haben jeweils die gleichen Parteien die Macht. Dies ist schon im Funktionsmodell der Parlamentarischen Demokratie angelegt und in der Praxis so selbstverständlich geworden, dass die damit verbundene Aufhebung der Gewaltenteilung gar nicht mehr als Problem wahrgenommen wird.
Personelle Delegationsrechte der Parteipolitiker in der Judikative
Wenn schon zwischen Legislative und Exekutive keine Gewaltenteilung existiert, wäre es umso wichtiger, dass die Judikative als dritte Gewalt von der Legislative und der Exekutive (also von den politischen Institutionen) tatsächlich unabhängig ist. Aber auch das ist nur partiell der Fall.
Abb. 1: Institutionelle Struktur der gegenwärtigen Parlamentarischen Demokratie
Die Parteien und die von ihnen dominierten politischen Institutionen können die Urteile der Gerichte zwar nicht inhaltlich beeinflussen, verfügen allerdings über personelle Delegationsrechte, also Rechte zur Auswahl der Richter beim Bundesverfassungsgericht und direkt oder indirekt auch bei den obersten Gerichten des Bundes und der Mitglieder der Richterwahlausschüsse in den Ländern.[4]
Beim Bundesverfassungsgericht, das häufig folgenreich über Entscheidungen der Regierung und/oder des Parlaments urteilt, wird die Besetzung der beiden Senate alternierend von Bundestag und Bundesrat vorgenommen. Dabei werden die Richter häufig auch nach parteipolitischen, inhaltlichen Gesichtspunkten ausgewählt.
Aber wenn die Parteien mit der Begründung ihres demokratischen Mandats (Legitimationsmonopol, Abb. 1 und Abschnitt5) die Verfassungsrichterernennungen dominieren, müsste dies auch nach demokratischen Prinzipien erfolgen, das heißt nach der Sitzverteilung der Parteien im Parlament. Davon ist die gegenwärtige Verteilung der Vorschlagsrechte, die auf einer demokratisch nicht legitimierten Absprache der ehemaligen Volksparteien CDU/CSU und SPD beruhen, jedoch weit entfernt.[5]
Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung wäre es in jedem Fall vorzuziehen, wenn die Parteien bei der Wahl von Verfassungsrichtern, anderen Richtern und Richterwahlausschüssen gar keine Mitwirkungsrechte hätten. Die demokratische Legitimation muss dann auf andere Weise hergestellt werden. In der demokratischen Reformkonzeption erfolgt dies durch den Bürgersenat, der direkt von den Bürgern gewählt wird (vgl. Abschnitte 6 und 7 und Abb. 2).
Die Ursache der jetzigen Probleme, dass die Judikative zwar eigentlich die dritte Gewalt sein sollte, wegen der Delegationsrechte der Politiker von diesen aber nicht wirklich unabhängig ist, beruht auf dem Legitimationsmonopol (Abschnitt 5). Dieses ist für eine ganze Reihe von Fehlentwicklungen verantwortlich. Dieses zu überwinden ist anspruchtvoll, solange die Politiker in dieser Frage nicht einsichtig sind und für das Gemeinwohl Macht abtreten,[6] was mittel- und längerfristig auch ihre Akzeptanz in der Bevölkerung erhöhen würde.
3 Dezentralität und abgestufte Unabhängigkeit von Institutionen
3.1 Fachinstitutionen und Unabhängigkeit
Über die klassische Gewaltenteilung hinaus gibt es mehrere Gründe für die Dezentralität von staatlichen Institutionen und Entscheidungsträgern und für eine mehr oder minder starke Unabhängigkeit diverser Fachinstitutionen von den parteien-dominerten politischen Institutionen.
Fachinstitutionen
Der Staat hat im Zeitablauf zahlreiche Fachinstitutionen geschaffen, die alle mindestens die bekannten Vorteile haben, die aus der Arbeitsteilung und der Spezialisierung von Fachkompetenzen und Erfahrungen resultieren, die Voraussetzung für hohe professionelle Qualität ist.[7] Obwohl die Fachinstitutionen inhaltlich stark unterschiedlich sind, kann man sieben Charakteristika nennen, die sie alle im wesentlichen gemeinsam haben.
1. Spezifische Fachgebiete. Die staatlichen Fachinstitutionen und ihre organisatorischen Untergliederungen arbeiten auf abgegrenzten Fachgebieten und haben definierte Aufgabenfelder. Die internen Organisationsstrukturen sind problemfeldspezifisch und funktional konstituiert.
2. Gesetzliche Aufgaben, Ziele und Kompetenzen. Die Fachinstitutionen erfüllen ihre Aufgaben auf der Basis normativer Vorgaben, die vom Parlament beschlossen wurden und somit demokratisch legitimiert sind. Die Aufgaben, Ziele, Kriterien und formalen Kompetenzen der Fachinstitutionen werden durch Gesetze und andere Regeln (Verordnungen, Geschäftsordnungen, Satzungen etc.) formuliert. In diesen wird auch die jeweils adäquate Abstufung von Kompetenzen und Unabhängigkeit definiert.
3. Norminterpretation. Fachinstitutionen implementieren die gesetzlichen Regeln, Ziele und Prinzipien für einzelne Fälle und Problemlagen. Die Grenzen ihres Ermessenspielraums werden durch Gesetze, Gesetzesbegründungen, frühere Gerichtsurteile etc. bestimmt.
4. Überprüfung durch Gerichte. Die Entscheidungen von Fachinstitutionen unterliegen grundsätzlich einer Überprüfung durch die Gerichte.
5. Personelle Delegation. Der Vorstand einer Fachinstitution wird über einen Delegationsprozess eingesetzt, an dessen Ausgangspunkt eine demokratisch legitimierte Institution steht. Damit erhalten die Fachinstitutionen eine indirekte demokratische Legitimation.
6. Fachkompetenz. Die Mitarbeiter der Fachinstitutionen werden üblicherweise nach den jeweiligen fachlichen Erfordernissen eingestellt, das heißt nach der erfolgreichen Absolvierung einschlägiger Studiengänge oder anderer Ausbildungen oder Erfahrungen. Sie werden intern on-the-job weitergebildet und nach Leistungskriterien befördert. Ihre Fach- und Führungspersonen sind in der Regel hochgradig fachkompetent, was die angemessene Berücksichtigung langfristiger Wirkungszusammenhänge einbezieht (Nachhaltigkeit).[8]
7. Karriereentwicklung. Die Karrieren der Mitglieder von Fachinstitutionen hängen grundsätzlich von ihrer fachlichen Qualifikation und Zielerreichung ab. Sie verfügen über leistungsorientierte Anreizstrukturen.
Option der Politikunabhängigkeit
In einigen staatlichen Entscheidungsbereichen genügt es zum adäquaten Funktionieren nicht allein, dass die Fachinstitutionen eigenständige Organisationseinheiten sind. Sie sollten auch von der Parteipolitik unabhängig sein. Dies betrifft zum Beispiel Rechnungshöfe, Zentralbanken, Wettbewerbsbehörden und einige andere (vgl. Abschnitt 3.2). Mit „Unabhängigkeit“ ist im Folgenden grundsätzlich eine Unabhängigkeit von den Parteien gemeint.
Demgegenüber wäre eine Abhängigkeit insbesondere dann gegeben, wenn eine politische Institution über weitreichende, „Primärentscheidungsrechte“, Budgetrechte und/oder personelle Delegationsrechte gegenüber der Fachinstitution verfügt.[9] Das für die Praxis vorrangig relevante Problem betrifft die Delegationsrechte. Also: Wer entscheidet über die Führungs-personen in solchen Institutionen? Bisher erfolgt dies ganz überwiegend durch den parteipolitisch dominierten Politik-Kern (Regierung und/oder Parlament). Damit weiten die Parteien nicht nur ihre inhaltliche Macht über die politischen Institutionen hinaus auf weitere Institutionen aus, sondern sorgen häufig auch für die Besetzung solcher Spitzenämter mit eigenen Parteifreunden oder -anhängern (Parteienpatronage).
Die Parteien leiten ihr „Recht“, alle Delegationsentscheidungen selbst zu treffen, aus ihrem alleinigen „Mandat“ ab, das heißt aus ihrem Legitimationsmonopol (vgl. Abschnitt 5). An diesem Argument ist grundsätzlich zutreffend, dass man in einer Demokratie alle staatlichen Entscheidungen direkt oder indirekt auf Gremien zurückführen können sollte, die von der Gesamtheit der Bevölkerung in freien und gleichen Wahlen gewählt wurden.
Der Weg über Bundestagswahlen und/oder gegebenenfalls einer (vom Parlament oder direkt von den Bürgern)[10] demokratisch gewählten Regierung schafft eine solche Legitimation, ist aber keineswegs der einzig mögliche Weg. Ein anderer ist eine Wahl zu einem parteienfreien Bürgersenat, der in Abschnitt 6 erörtert wird. Dadurch wird das Legitimationsmonopol des Bundestages und der Parteien überwunden und die Delegationsentscheidungen für Fachinstitutionen und Gerichte können unabhängig von den Parteien getroffen werden.
3.2 Einzelne Fachinstitutionen und Begründungen für ihre Separierung und gegebenenfalls ihre Unabhängigkeit
Kontroll-Institutionen und offizielle Analyse- und Bewertungsinstitutionen
Einige Fachinstitutionen haben die Funktion, gesellschaftlich relevante Informationen zu erzeugen und zu publizieren sowie staatliches Handeln zu überprüfen, dieses transparent zu machen und gegebenenfalls Änderungen anzuregen oder durchzusetzen. Letzteres ist inhaltlich vergleichbar mit den Gerichtsentscheidungen der Judikative, allerdings nicht bezüglich der juristischen Wirkungen.
Zu den Kontroll-Institutionen gehören z.B. die Rechnungshöfe, die das Haushaltsgebahren des Parlaments/Regierung (Politik-Kern) feststellen und für die Öffentlichkeit — insbesondere für die Steuerzahler und Wähler — transparent machen sollen. Außerdem würden dazu (wenn es sie gäbe) Institutionen gehören, die die Einhaltung von Verschuldungsregeln oder den Umgang mit Subventionen überprüfen. Ebenso gehören dazu die statistischen Ämter und z.B. die Institutionen zur Messung der Arbeitslosigkeit, der Markt-, Einkommens- und Vermögenskonzentration etc.
Da die Feststellungen solcher Institution gegebenenfalls Aussagen über die fachliche und politische Performance der verantwortlichen Akteure beinhalten, sind die abweichenden Interessen der regierenden Politiker, die manches gern verschleiern würden, offensichtlich. Deshalb müssen die staatlichen Kontroll-Institutionen eine von den politischen Institutionen uneingeschränkte Unabhängigkeit besitzen. Die häufigste Problematik für die Praxis besteht auch hier in der mangelnden personellen Unabhängigkeit. Zum Beispiel werden die Führungspersonen von Rechnungshöfen gegenwärtig oft ausgerechnet von denjenigen Politikern eingesetzt, die sie eigentlich kontrollieren sollen. Dies bedeutet, dass die Politiker selbst ihre Kontrolleure ernennen, bei denen es sich oft um ihre eigenen Parteifreunde handelt.
Inhaltlich in die gleiche Kategorie der erforderlichen Unabhängigkeit gehören z.B. die offiziellen Analyse- und Bewertungsinstitutionen. Diese treffen zwar meistens keine staatlichen Entscheidungen, analysieren und bewerten jedoch bestimmte Teile der Politik der Regierung in veröffentlichten Berichten. Dies gilt zum Beispiel für den „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung“ bezüglich der makroökonomischen Wirtschaftspolitik und für die Monopolkommission bezüglich mikroökonomischer Strukturen, Entwicklungen und einzelne Problemfälle (z.B. im Kontext der Fusionskontrolle).
Auch bei solchen Institutionen wäre es für die Gesellschaft vorzuziehen, wenn sämtliche Mitglieder der Institutionen von Fachleuten außerhalb von Regierung, Parteien und Verbänden ausgewählt würden. Dadurch würde der Informationswert für die Öffentlichkeit erhöht. Deren Antizipierung kann eine positive Vorfeldwirkung auf die Entscheidungen politischer Institution haben. Auch hier sehen die handelnden Politiker eine Unabhängigkeit solcher Institutionen meistens kritisch.
Sachkenntnis und Anreizdominanz der Parteien
Die generellste Begründung für Fachinstitutionen, die von der parteiendominierten Politik separiert sind, ist das Erfordernis spezialisierter Fachkompetenzen für entsprechende inhaltliche Bereiche der Gesellschaft. Eine spezialisierte Fachkompetenz entsteht in aller Regel erst durch eine längere Befassung mit bestimmten Problemgebieten und den dahinterstehenden inhaltlichen Zusammenhängen. Dies erfordert — wie in den meisten Berufsfeldern der Gesellschaft — eine einschlägige akademische oder nichtakademische Ausbildung und praxisbezogene Tätigkeiten, bei denen Qualifiktion und Erfolg über die Karriere entscheidet, was entsprechende Anreize bewirkt.
Das ist in der Politik anders, bei der etliche Personen in den Bundestag gelangen, ohne ihre fachliche Qualifikation auf parlamentsrelevanten Gebieten jemals unter Beweis gestellt zu haben. Sie mussten „nur“ von ihrer regionalen Parteigliederung zum Kandidaten und von den Wählern in den Bundestag gewählt werden. Auf beiden Stufen spielt die fachliche Qualifikation für die Wahlen keine wesentliche Rolle, unter anderem auch deshalb, weil die meisten Wähler die diesbezüglichen Eigenschaften der Kandidaten gar nicht kennen und sie diese auch nicht beurteilen könnten.
Jeder Politiker weiß, dass die eigene Partei über nahezu alles entscheidet, was für ihn beruflich von Bedeutung ist, insbesondere seine politische Karriere, Wiederwahl, Status, Einkommen, Selbstverwirklichung, Versorgungspositionen etc. Es kommt für ihn folglich in erster Linie darauf an, dass er in seiner eigenen Partei Akzeptanz findet und diese erhält. Deshalb sind die Anreizstrukturen der Politiker zum überwiegenden Teil von ihrer eigenen Partei bestimmt und nicht von den Wählern. Dies wird als „Anreizdominanz der Parteien“ bezeichnet.[11]
Die Parteien üben auch über die Institutionen hinaus, die üblicherweise als politische Ämter bezeichnet werden, einen wesentlichen Einfluss auf die Besetzung von Vorstands- und Aufsichtsratspositionen aus. Derartige Positionen sind oft mit attraktiven Entlohnungen, Parallel- oder Anschlusskarrieren und sonstigen Vorteilen, Kontakten und Chancen verbunden. Über die Spitzenpositionen der meisten staatlichen Fachinstitutionen wird vor allem vom Politik-Kern (Mehrheitsfraktionen/Regierung) entschieden, so dass häufig die Funktionäre und Anhänger der betreffenden Parteien in solche Funktionen gelangen (Parteien-Patronage).
Generell gilt, dass eine Fachinstitution umso besser (im Sinne rationaler und effizienter Entscheidungen für die Bürger) funktioniert, je weniger Einfluss die Parteipolitiker auf die inhaltlichen und personellen Entscheidungen haben.
Dies allein begründet noch nicht unbedingt, dass bestimmte Fachinstitutionen von den Parteipolitikern gänzlich unabhängig sein müssten. Denn die Politiker könnten diese ja nach fachlicher Rationalität mit jeweiligen Experten besetzen und deren Vorschläge in politische Entscheidungen „überführen“. In einer Reihe von Fällen findet das auch tatsächlich statt.[12] In etlichen Fällen folgen die Politiker den Empfehlungen der fachkompetenten Mitglieder der Fachinstitutionen bzw. verzichten bei der Besetzung von Führungspositionen auf die Wahl eigener Parteifreunde und ernennen einen einschlägigen Experten. Da allerdings oft starke politische oder persönliche Interessen vorhanden sind, wird Parteipatronage der Normalfall sein.
Langfristige Wirkungen und kurzfristige Anreizstrukturen
Die meisten Politiker haben nur einen relativ kurzen Anreizhorizont.[13] Demgegenüber haben viele politische Entscheidungen Wirkungen, die weit über den zeitlichen Anreizhorizont der verantwortlichen Politiker hinausgehen. Viele Entscheidungsoptionen, die kurzfristig politisch opportun erscheinen, sind längerfristig nachteilig. Die nach Einschätzung von Experten für die Gesellschaft langfristig „richtigen“ Entscheidungen sind kurzfristig oft unpopulär. Dies gilt zum Beispiel häufig in der Wirtschaftspolitik.
Viele Politikfelder sind dadurch charakterisiert, dass für langfristig vernünftige Entscheidungen kurzfristig „politische Kosten“ anfallen, während die gesellschaftlichen und politischen Vorteile erst viel später sichtbar werden und oft unsicher sind. Wenn die langfristig für die Gesellschaft vorteilhaften Entscheidungen aus Gründen der zu kurzfristigen Anreizstrukturen der Politiker unterbleiben bzw. durch inferiore Entscheidungen ersetzt werden, wird das als „politisches Nachhaltigkeitsproblem“ bezeichnet.[14]
Beispiele: Zentralbanken und Wettbewerbsbehörden
Auf wichtigen wirtschaftspolitischen Feldern, auf denen in einigen Ländern vergleichsweise unabhängige Institutionen seit längerer Zeit existieren (z.B. Zentralbanken, Wettbewerbsbehörden), stellen die Meinungsunterschiede zwischen den Politikern und den Fachleuten der betreffenden Fachinstitutionen ein klassisches Phänomen dar. Wenn Letztere unabhängig sind, werden sie entsprechend der gesetzlichen Vorgaben vorrangig die Währungsstabilität sichern bzw. die Aufrechterhaltung der Wettbewerbsordnung gewährleisten, während die aktuellen Politiker oft deren Einschränkungen in Kauf nehmen, indem sie z.B. kurzfristige (vermeintliche) Arbeitsmarktziele verfolgen.
In der Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland gehören die Bundesbank (vor der Einführung des Euro) und das Bundeskartellamt zu den erfolgreichsten wirtschafts-politischen Institutionen überhaupt. Sie haben sich über viele Jahre eine hohe nationale und internationale Reputation erworben. Beide waren dadurch gekennzeichnet, dass sie eine vergleichsweise hohe Unabhängigkeit von den Politischen Institutionen aufwiesen.[15]
In der Wettbewerbspolitik steht das langfristige Ziel der Erhaltung einer funktionierenden Wettbewerbsordnung (insbesondere durch Fusionskontrolle, Kartellverbot und Missbrauchsaufsicht) gelegentlich im Gegensatz zu den kurzfristigen Zielen von Politikern, die negative Arbeitsplatzeffekte behaupten. Die empirische Evidenz aus verschiedenen Ländern deutet darauf hin, dass die Wettbewerbsbehörden umso erfolgreicher sind, je unabhängiger sie arbeiten können.[16]
Für wichtige Fachinstitutionen wie Zentralbanken und Wettbewerbsbehörden ist die Langfristigkeit der Zielsetzung einer der bedeutsamsten Gründe, sie möglichst unabhängig zu konzipieren. Das Gleiche gilt auch für viele andere Institutionen. Kluge Politiker, die über die Tagespolitik hinausblicken, wissen, dass unabhängige Fachinstitutionen längerfristig meistens eine höhere Funktionalität aufweisen und ihnen und ihren Nachfolgern dann auch politische Vorteile bringen. Solche Politiker schreiben die Unabhängigkeit bestimmter Institutionen fest, weil ihnen bewusst ist, dass sie selbst und ihre Nachfolger bei kurzfristigen politischen Problemlagen unvernünftig handeln und damit die längerfristigen Ziele der Gesellschaft verletzen würden. Dies ist eine Folge der Erkenntnis, dass bestimmte Ziele langfristig nur dann erreichbar sind, wenn man sie der kurzfristigen Opportunität entzieht.
4 Demokratie-Regeln
Die „Demokratie-Regeln“ betreffen das Kompetenzgefüge der Demokratie und der verschiedenen staatlichen Institutionen. Damit werden summarisch alle Gesetze, Regeln und Institutionen der Demokratie bezeichnet, die die formalen Kompetenzen der einzelnen Institutionen voneinander abgrenzen, die Verfahrensweisen definieren und gelegentlich auch deren Finanzierung regeln. Dazu gehört z.B. das Wahlrecht, die Parteienfinanzierung, die Regeln zur Ernennung von Richtern und von Vorständen von Fachinstitutionen, die Regeln zur Wahl der Regierung und für alternative Legitimationwege wie dem Bürgersenat etc.
Gegenwärtig werden solche Demokratie-Regeln als Teil der generellen Gesetzgebung von Parteipolitikern beschlossen und können auch nur von diesen verändert werden. Die Tatsache, dass die (gerade an der Macht befindlichen) Politiker selbst über ihre Spielregeln und über die Kompetenzen der politischen und aller anderen Institutionen entscheiden können, ist hochproblematisch für die Funktionsweise des demokratischen Wettbewerbs, für die Gewaltenteilung und für das Funktionieren der Institutionen.
Bei Gesetzen, von denen die Parteien und die Politischen Institutionen selbst unmittelbar betroffen sind, können sie abhängig von der konkreten Ausgestaltung mehr oder weniger viele Vor- oder Nachteile haben und dies zum Kriterium ihrer Entscheidungen machen, oft zu Lasten Dritter. Zum guten Funktionieren eines demokratischen Rechtsstaates gehört die adäquate Definition der formalen Kompetenzen. Dies betrifft insbesondere die Unabhängigkeit von Gerichten und vielen Fachinstitutionen.
Die Abgeordneten entscheiden außerdem über die Parteienfinanzierung und ihre eigene Besoldung (Diäten), was man als Selbstbedienungsmöglichkeit bezeichnen kann. Es ist hochgradig unbefriedigend, dass die Abgeordneten ihr Gehalt selbst festlegen können, und zwar sowohl aus funktionalen Gründen als auch wegen des damit verbundenen Hautgout, der das Image der demokratischen Politiker negativ tangiert.
Dass die Entscheidungen über die Demokratieregeln bisher durch die Parteien erfolgen, kann man als fundamentalen Konstruktionsfehler des Grundgesetzes bezeichnen, der zahlreiche weitere Probleme nach sich zieht. Der Grund, warum diese Rechtslage damals geschaffen und seither nicht wesentlich modifiziert wurde, ist das Legitimationsmonopol, das in Abschnitt 5 erörtert wird.
5 Monopol für demokratische Legitimation
Die „demokratische Legitimation“ ist von herausragender normativer Bedeutung in einem demokratischen Staat. Eine solche ist grundsätzlich vorhanden, wenn eine Institution demokratisch auf eine rechtsstaatliche Wahl durch die Bürger zurückgeführt werden kann. Betrachten wir das Legitimationsmonopol auf Bundesebene anhand von Abb. 1 (vgl. Abschnitt 1).
In der Parlamentarischen Demokratie ist die Wahl des Parlaments durch die Bürger (Abb. 1, Pfeil 1) der Ausgangspunkt aller demokratischen Prozesse. Auf der Bundesebene existiert keine andere relevante Institution, die von den Bürgern gewählt würde und somit ein demokratisches „Mandat“ hätte. Damit verfügt der Bundestag de facto über ein Monopol für demokratische Legitimation.[17] Alle anderen Institutionen auf der Bundesebene erhalten ihre demokratische Legitimation ausschließlich (direkt oder indirekt) über das Parlament.
Ein zentrales Problem der demokratischen Delegation ist der „übergroße Delegationsumfang“.[18] Da mit einem einzigen Delegationsvorgang (das heißt bei einer Bundestagswahl alle vier Jahre mit einer einzigen Doppelstimme) sehr viele Präferenzelemente der Bürger bezüglich zahlreicher Politikfelder transportiert werden müssen, ist die normative Steuerungswirkung der demokratischen Prozesse begrenzt.
Ausgeübt wird das Legitimationsmonopol in Parlamentarischen Demokratien formal von allen Parlamentsparteien und faktisch von den Mehrheitsparteien, die ein Kollektivmonopol besitzen und den Politik-Kern bilden. Das Legitimationsmonopol verleiht ihnen eine umfangreiche Macht in weiten Bereichen des Staates und darüber hinaus. Der Vorteil eines Legitimationsmonopols besteht für deren Inhaber vor allem darin, dass sie erstens ihre inhaltlichen Ziele, Ideologien und Interessen durchsetzen können (Abb. 1, Pfeile 12 und 14), zweitens eine große Zahl staatlicher Positionen mit eigenen Parteigängern besetzen können (Pfeile 22 und 24) und drittens die Demokratie-Regeln nach eigenen Vorteilen gestalten können (enthalten in Pfeil 14), z.B. das Wahlrecht, die Kompetenzen der staatlichen Institutionen, die Parteiprivilegien etc. Dieser Aussage könnte man entgegenhalten, dass die genannten Effekte durch den Wettbewerb der betreffenden Parteien untereinander bzw. durch deren Blockademöglichkeiten relativiert werden. Das ist manchmal zutreffend, häufig aber nicht.
Das Monopol für demokratische Legitimation erweist sich als ein gravierendes Problem für zahlreiche rationale Entscheidungen der Gesellschaft.[19] Etliche Fehlentwicklungen, die teilweise schon auf den ersten Seiten dieses Beitrags erwähnt wurden, lassen sich auf das Legitimationsmonopol und den Politik-Kern (der die Aufhebung der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive offenbart) zurückzuführen.
Das Legitimationsmonopol wird von den Bundestagsparteien genutzt, insbesondere von den Mehrheitsparteien, die die Regierung bilden. Es sind also Parteipolitiker, die wiedergewählt werden wollen und überwiegend auch deren typische Merkmale und Verhaltensweisen zeigen, insbesondere ihre Tendenz zur Ausweitung von Macht und Einfluss auf weitere Bereiche des Staates und der Gesellschaft. Dies zeigt sich z.B. bei Richterwahlen und der Auswahl der Vorstände von Fachinstitutionen etc.
6 Überwindung des Monopols für demokratische Legitimation
Eine Überwindung des Legitimationsmonopols erfordert die Schaffung einer weiteren Institution, die hier als „Bürgersenat“ bezeichnet wird,[20] mit eigenständiger demokratischer Legitimation. Diese muss von der parteiendominierten Politik unabhängig sein und über wohldefinierte Rechte für bestimmte Entscheidungen und zur Auswahl von bestimmten gesellschaftlichen Entscheidungsträgern (z.B. Richter,Vorstände von staatlichen Fachinstitutionen etc.) verfügen. Für die gehörige demokratische Legitimation und für die entsprechende Autorität neben dem Parlament und den Parteien muss eine solche Institution von den Bürgern gewählt werden.
Einführung eines Bürgersenats
Der Bürgersenat ist eine zentrale und innovative Institution zur Stärkung der Gewaltenteilung, zur Erhöhung der inhaltlichen Rationalität und zur Eindämmung von übergriffigen Einflüssen der Parteien auf andere Institutionen (z.B. Gerichte, Fachinstitutionen).[21] Der Bürgersenat wird direkt von den Bürgern gewählt und hat damit eine eigenständige demokratische Legitimation für seine Aufgaben, die aufgrund präziser Definition aller Kompetenzen explizit nicht in Konkurrenz zu denen der politischen Institutionen stehen.
Ein Senator ist kein Berufspolitiker, der der Politischen Klasse angehört, sondern ein Volksvertreter, der seine Karriereziele nicht primär in der Politik sieht. Es soll sich um Bürger aus der Zivilgesellschaft handeln, die in aller Regel ihre bisherigen Berufe weiterhin ausüben. Die spezifische Arbeitsmethode wird terminlich daran ausgerichtet.
Aufgaben und Arbeitsweise
Die zentralen Aufgaben der Senatoren liegen erstens in der beratungsgestützten Auswahl adäquater Experten, die in ihrer Gesamtheit möglichst pluralistisch zusammengesetzt sein sollen, und zweitens in der sachgerechten Nutzung der vorliegenden Expertisen für die Entscheidungen des Bürgersenats. Diese bestehen anlassbezogen in Personalempfehlungen für Spitzenpositionen in Fachinstitutionen und Gerichten bzw. in der Erarbeitung der Demokratie-Regeln.
Für die institutionelle Struktur des Bürgersenats ist es von zentraler Bedeutung, dass er auf der Basis einer profunden Beratung durch Experten der jeweiligen Fachgebiete arbeitet und entscheidet. Das heißt, dass ein wesentlicher Teil der arbeitsintensiven, spezialisierten und fachlich anspruchsvollen Tätigkeiten an externe Experten delegiert wird. Diese geben dann eine begründete Entscheidungsempfehlung, auf deren Basis der Bürgersenat entscheidet.[22]
Unabhängigkeit von Parteien und Verbänden
Für die spezifischen Aufgaben des Bürgersenats ist es erforderlich, dass die Senatoren nicht an parteipolitischen Interessen orientiert sind und sie nicht in parteilichen Kategorien denken und handeln. Das Gleiche gilt für die Unabhängigkeit von Partialinteressen (Verbände). Es ist also eine strikte institutionelle und personelle Abgrenzung gegenüber den Politischen Institutionen, Parteien und Verbänden erforderlich. Diese ist realistischerweise nur dann erreichbar, wenn die Mitglieder der Politischen Klasse, aktuelle oder vormalige Angehörige der Politischen Institutionen und führende Partei- und Verbandsfunktionäre sowie die Mitarbeiter von Parteien, Fraktionen und Politikern von einer Kandidatur zum Bürgersenat explizit ausgeschlossen werden.
Wahl des Bürgersenats durch die Bürger
Die Anzahl der Bürgersenatssitze pro Bundesland wird proportional zur Anzahl der Wahlberechtigten der Bundesländer festgesetzt. Es wird hier davon ausgegangen, dass der Bürgersenat insgesamt aus ca. 100 bis 180 Sitzen besteht. Von diesen wird jeweils nur eine Teilmenge der Bürgersenatssitze revolvierend neu gewählt. Dies erfolgt in jedem Bundesland zu einem anderen Zeitpunkt, nämlich zeitgleich mit den dortigen Landesparlamentswahlen, was auch Vorteile für die Wahlbeteiligung hat. Auf diese Weise sind die Amtszeiten der einzelnen Bürgersenatoren überlappend.
Einige Monate vor dem Wahltermin müssen die Kandidaten (und ihre Stellvertreter) eine bestimmte Anzahl von Unterstützerunterschriften einreichen. Die Reihenfolge der Kandidaten auf dem Stimmzettel eines Wahlkreises richtet sich nach der Anzahl der Unterstützerunterschriften, die die Kandidaten vorgelegt haben. Eine staatliche Wahlkommission überprüft die Kandidaturen.[23] Die Information der Wähler über die Kandidaten erfolgt nach einem vorgegebenen Muster. Sie enthält die detaillierten Lebensläufe und Angaben über Ausbildungen, Berufstätigkeiten, Erfahrungen, Mitgliedschaften und andere relevante Zusammenhänge. Die Wahlkommission überprüft die Angaben der Kandidaten auf ihre Richtigkeit.[24]
Vor dem Wahltermin werden unter der Leitung der Wahlkommission einige Veranstaltungen durchgeführt, in denen die einzelnen Kandidaten ihre Person und ihre Eignung präsentieren und von den Bürgern befragt werden können. Diese Veranstaltungen werden im Internet übertragen, um möglichst vielen Bürgern die Möglichkeit zur Information zu geben. Zusätzlich erfolgen Online-Befragungen.
Aufgaben des Bürgersenats
Der Bürgersenat entscheidet auf Empfehlung von einschlägig fachkundigen Berufungskommissonen über die personelle Besetzung von Gremien und Ämtern, die unabhängig von parteipolitischen Interessen rein nach fachlichen Gesichtspunkten besetzt werden sollen. Außerdem entscheidet der Bürgersenat auf Vorschlag einer speziellen Kommission über die Demokratieregeln.
7 Fazit
Das institutionelle Ergebnisse kann anhand von Abb. 2 dargestellt werden, die analog zu Abb. 1 (Abschnitt 1) konstruiert ist. Sie macht deutlich, dass das Legitimationsmonopol, das auf einem einzigen Wahlvorgang beruht, überwunden wird und jetzt drei Wahlvorgänge existieren, mit denen die Bürger den von ihnen gewählten Institutionen eine demokratische Legitimation für ihren jeweiligen Zuständigkeitbereich vermitteln. Die Pfeile 1 und 2 betreffen den thematischen Bereich dieses Beitrags.
Der Pfeil 3 betrifft den Gegenstand des früheren Beitrags „Reform der Demokratie 1: Die Bürger wählen separat die Regierung und das Parlament“, Beitrag Diskurs D57-1. Für Pfeil 1 liefert der Beitrag Diskurs D58-1 „Demokratiereform 2: Ein besseres Wahlverfahren zum Bundestag. Mehr Einfluss für die Bürger und mehr Qualität im Parlament“ einen Reformvorschlag für eine bessere Rekrutierungsmethode zum Parlament.
Abb. 23
Da der Bürgersenat die Delegationsrechte über die Vorstände der Fachinstitutionen ausübt und sich dabei der Expertisse von einschlägigen Fachleuten bedient, kann man davon ausgehen, dass die staatlichen Entscheidungen deutlich effizienter ausfallen werden als bisher. Außerdem entscheidet der Bürgersenat (mit einschlägiger Expertenberatung) über die Demokratieregeln – und nicht mehr die Parteien selbst.
Abb. 2: Institutionelle Struktur der Demokratischen Reformkonzeption.
[1] Montesquieu, Charles (1994), Vom Geist der Gesetze, Stuttgart (Reclam), Original: De l᾽esprit des lois, Paris 1748. Vgl. auch Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 75ff
[2] Nur wenn eine solche Gewaltenteilung vorhanden ist und auch in politischen Krisen fortbesteht, kann ein Rechtsstaat nachhaltige Wirkungen entfalten. Das wiederum ist die Voraussetzung dafür, dass die Demokratie als Staats- und Regierungsform dauerhaft existiert. Andernfalls müsste man befürchten, dass sich die Gewählten der Kontrolle und der Abwahlmöglichkeit entziehen (z.B. Machtergreifung).
[3] Der Sponti-Spruch aus den 60er-Jahren „Keine Macht für niemand“ war damals zwar an linken Stammtischen populär, aber (abgesehen von der widersprüchlichen Formulierung) auch töricht. Linke, Rechte und Islamisten waren häufig bemüht, temporäre Machtpositionen (z.B. nach Wahlerfolgen, mit zum Teil illegalen Mitteln) zu dauerhaften Herrschaftsstrukturen auszubauen. Um das wirksam zu verhindern, benötigt der „Rest der Gesellschaft“ Machtmittel, die realistischerweise nur durch eine stabile Gewaltenteilung bereitgestellt werden können.
[4] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 216ff
[5] Ursprünglich hatten sich CDU/CSU und SPD, die damals auch quantitativ den Bundestag dominierten, darauf geeingt, dass jede im Zeitablauf vier Vorschlagsrechte haben sollte. Später wurde diese zur Einbeziehung von FDP und Grünen auf 3/3/1/1 modifiziert. Gegenwärtig entspricht diese starre Regelung nicht einmal mehr annähernd der Sitzverteilung im Bundestag.
[6] Ebenso wie ein Unternehmen, das ein Monopol auf einem Markt hat, dieses nicht freiwillig aufgibt, wollen auch die Parteien des Bundestages nicht zu Gunsten des Gemeinwohls auf ihr Legitimationsmonopol verzichten. Im Gegensatz zu wirtschaftlichen Märkten, auf denen eine Wettbewerbs- oder Regulierungsbehörde die bestehenden Zugangsbarrieren beseitigen, das Monopolunternehmen entflechten oder die Folgen eines Monopolmissbrauchs durch Regulierung beseitigen oder reduzieren können, existiert in der Verfassung für die politischen Institutionen kein derartiges Instrument.
[7] Vgl zu Fachinstitutionen Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 187ff , aus dem einzelne Textteile entnommen sind.
[8] Vgl. zur Nachhaltigkeit von staatlichen Entscheidungen Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 196ff
[9] Primärentscheidungsrechte sind die Befugnisse einer Institution, einer anderen Institution in deren Zuständigkeitsbereich im Einzelfall konkrete inhaltliche Vorgaben zu machen oder ggf. die Entscheidung selbst zu treffen. Die Budgetrechte umfassen alle Rechte, die finanzielle Ausstattung einer Institution zu bestimmen und damit wesentlichen Einfluss zu nehmen. Die personellen Delegationsrechte umfassen alle formalen Kompetenzen zur Auswahl, Entlassung und Anreizsetzung (Gehalt, Karriere, Macht etc.) gegenüber den Entscheidungsträgern in einer anderen Institution (Pfeile mit Dreiecksspitzen in Abb. 1 und 2). Vgl. zu den Dimensionen der Unabhängigkeit Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 202ff
[10] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 120ff.
[11] Vgl. zur Anreizdominanz der Parteien Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 53ff
[12] Dies kann man z.B. an der Existenz und überwiegend fachkompetenten und erfolgreichen Ministerialbürokratie ablesen. Deren Mitglieder sind einschlägig ausgebildet und nach Leistungskriterien aufgestiegen. Sie sind aber keinesweg unabhängig und dürfen sich ohne Genehmigung ihres Ministers nicht einmal in der Öffentlichkeit äußern, insbesondere wenn nicht sicher ist, dass dies der inhaltlichen Position des Ministers entspricht.
[13] Dies ist nicht nur eine Folge des kurzen Gedächtnisses der Parteifreunde und der Wähler, sondern oft auch eine Folge komplexer Wirkungszusammenhänge, die eine Zurechnung von Folgen auf bestimmte Entscheidungen schwierig macht.
[14] Vgl. zum „politischen Nachhaltigkeitsproblem“ ausführlicher Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert,S. 196ff und S. 265ff.
[15] Ludwig Erhard, Bundeswirtschaftsminister in den 1950er-Jahren, wusste von den Vorteilen einer unabhängigen Bundesbank (als Zentralbank der DM) und einem vergleichsweise unabhängigen Bundeskartellamt. Bundeskanzler Konrad Adenauer hat beides sehr kritisch gesehen, weil es seine (kurzfristige) Macht begrenzt hat. Mit zunehmendem Zeitverlauf hat er eingesehen, dass die Unabhängigkeit dieser zentralen makro- und mikroökonomischen Institutionen ein wesentlicher Faktor beim schnellen Wiederaufstieg der deutschen Wirtschaft (Wirtschaftswunder) war. Empirische Untersuchungen für zahlreiche Länder zeigen, dass die Inflationsrate (die damals das Hauptproblem für die gesamtwirtschaftliche Stabilität war) umso geringer ausfällt, je unabhängiger die jeweilige Zentralbank ist. Vgl. dazu und für Literaturbelege zum Zusammenhang zwischen der Unabhängigkeit der Zentralbank und der Inflationsrate Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 205ff.
[16] Es ist kein Zufall, dass die Politiker für die EU beide Institutionen entweder abgeschafft (Bundesbank als Zentralbank) oder ihnen die wichtigsten Kompetenzen bzw. die großen Fälle (Bundeskartellamt) entzogen haben? In beiden Bereichen sind die EU-Nachfolgebehörden in der Praxis deutlich weniger oder gar nicht unabhängig von der Politik. Dies ist besonders deutlich bei der Wettbewerbspolitik zu sehen, bei welcher die „Generaldirektion Wettbewerb“ (quasi die europäische Wettbewerbsbehörde) in direkter Abhängigkeit von der Politik der EU-Kommission steht, die jeden einzelnen Fall politisch entscheidet. Dies entspricht der These einer Tendenz zur Ausweitung der Macht der Politiker.
[17] Wie fast alle Monopole wirft auch das demokratische Legitimationsmonopol gravierende Probleme auf. In der Ökonomie haben monopolistische Märkte unter anderem die Eigenschaft, dass die Monopolunternehmen zum Nachteil der Konsumenten höhere, nicht leistungsgerechte Gewinne realisieren können, insbesondere durch höhere Preise, mindere Qualitäten etc. Hinzu kommt meistens eine geringere Produkt- und Prozess-Innovation.
[18] Bei dem übergroßem Delegationsumfang einer Bundestagswahl sind die Wähler quasi gezwungen, ihre politischen Präferenzen bei zahlreichen Themen mit einer einzigen Stimmabgabe zu delegieren. Die Demokratie basiert zur Steuerung und Sanktionierung aller staatlichenEntscheidungen (Präferenztransfer) auf dieser einen Stimmabgabe, obwohl klar ist, dass wegen des übergroßen Delegationsumfangs deren Kanalkapazität dafür bei weitem nicht aussreicht. Für eine differenziertere Alternative bzw. Ergänzung vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 167ff.
[19] Die Tatsache, dass die Parteipolitiker über ihre eigenen Kompetenzen und demokratischen Spielregeln (und die der anderen Institutionen) selbst entscheiden können, hat seinen Grund primär darin, dass in der Parlamentarischen Demokratie keine nicht-parteiendominierte Institution existiert, die für solche Entscheidungen eine hinreichende demokratische Legitimation aufweist
[20] Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 177ff
[21] Vgl. zum Bürgersenat und seine Funktionen und Befugnisse in der demokratischen Reformkonzeption Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 177ff.
[22] Die besondere Funktionsweise des Bürgersenats, d.h. die Konzentration auf die eigentlichen Entscheidungsfunktionen, sowie die Existenz eines Stellvertreters für jeden Senator ermöglichen es, gleichzeitig das Senatorenamt und einen normalen anspruchsvollen Beruf auszuüben. Dies ist auch förderlich für die Zielsetzung, besonders qualifizierte Persönlichkeiten zu gewinnen. Die Senatoren erhalten eine Entlohnung, die (gemessen am Zeitaufwand) an der Bezahlung von Spitzenkräften in anderen Bereichen der Gesellschaft orientiert ist.
[23] Sie stellt fest, ob der Kandidat ein Mindestalter und mehrjährige Berufserfahrung aufweisen kann und das passive Wahlrecht zum Bürgersenat hat oder ob er gegebenenfalls als Parteipolitiker oder als Verbandsfunktionär gelten muss. Sollte ein Bürgersenator während seiner Amtszeit in ein Parlament oder in einen Parteivorstand gewählt oder zum Regierungsmitglied oder zu einem Verbandsvorstand ernannt werden, scheidet er aus dem Bürgersenat aus und eine Nachfolgeregelung tritt in Kraft.
[24] Diese Kandidateninformation an die Öffentlichkeit erfolgt über Webseiten, die von der Wahlkommission betrieben werden. In Papierform erhält jeder Wähler die wichtigsten Angaben auch zusammen mit seiner Wahlbenachrichtigung vor der Wahl.
