Das politische Nachhaltigkeitsproblem. Eine hohe Hürde für demokratische Politiker

von Diskurs Hamburg

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Wir erleben häufig Politiker, die ihre Entscheidungen an kurzfristigen Zielen (z.B. positive Medien-Kommentare, gute Popularitätswerte bei Meinungsumfagen, erhoffte Verbesserung der Wiederwahlchancen etc.) orientieren und dabei längerfristige Ziele der Gesellschaft (z.B. Wohlstand, Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen und Arbeitsplatzsicherheit der Bürger, hohes Pro-Kopf-Einkommen, Umwelt- und Lebensqualität etc.) vernachlässigen und faktisch opfern. Dies gilt nicht für alle Entscheidungen und Politikfelder, jedoch insbesondere für solche, die längerfristige Wirkungszusammenhänge beinhalten und bei denen einschlägige Fehlentscheidungen kurzfristig nicht oder nur zu wesentlich höheren Kosten revidiert werden können.  

1     Politisches Nachhaltigkeitsproblem

Viele Entscheidungen, die kurzfristig politisch opportun erscheinen, sind längerfristig nachteilig. Die nach Einschätzung von Experten für die Gesellschaft langfristig „richtigen“ Entscheidungen sind kurzfristig oft unpopulär. Dies gilt zum Beispiel häufig in der Wirtschaftspolitik.  

Ganze Politikfelder sind dadurch charakterisiert, dass für langfristig vernünftige Entscheidungen kurzfristig „politische Kosten“ anfallen, während die gesellschaftlichen Vorteile erst viel später sichtbar werden. Politische Kosten können die Form von Finanzmitteln haben, die dadurch nicht mehr für andere, wählerstimmenrelevante Verwendungen ausgegeben werden können sowie evtl. Preisererhöhungen, einzelne Arbeitsplatzverluste oder andere kurzfristige Nachteile für die Bürger beinhalten. 

Wenn die langfristig vorteilhaften Entscheidungen aus Gründen kurzfristiger Anreizstrukturen der Politiker unterbleiben, wird das als „politisches Nachhaltigkeitsproblem“ bezeichnet.[1]

Die Beurteilung langfristiger Wirkungen erfordert in der Regel eine höhere einschlägige Fachkompetenz als das für kurzfristige Effekte der Fall ist. Viele Politiker unterschätzen systematisch die längerfristigen Entscheidungseffekte negativer Art. In der Folge neigen sie dazu, diese unterzubewerten. Das heißt, dass schon die Erkenntnis und Akzeptanz der langfristigen Wirkungszusammenhänge erhebliche Probleme darstellen und zwar sowohl bei den Politikern als auch bei den Bürgern. Dass viele Politiker die negativen längerfristigen Entscheidungswirkungen systematisch unterschätzen, kann wegen ihrer kurzfristigen Motive auch ein psychologisches Verdrängungsphänomen sein. 

Für manche Betrachter besteht der Unterschied zwischen einem Parteipolitiker und einem Staatsmann darin, dass ein Parteipolitiker kurzfristig Popularität und Wahlen gewinnen will, während ein Staatsmann an die spätere Bewertung seiner Arbeit in den Geschichtsbüchern denkt.

Wegen des politischen Nachhaltigkeitsproblems ist es für die Gesellschaft im Allgemeinen nicht vorteilhaft, auf Politikgebieten, die langfristige Zusammenhänge aufweisen, die Entscheidungen auf Personen oder Institutionen zu übertragen, deren dominante Anreize relativ kurzfristiger Natur sind. Dies trifft allerdings gerade für Parteipolitiker in einer Demokratie zu. 

Bei ihnen verlangen die aktuellen Mehrheitserfordernisse und ihre Karriereinteressen, kurzfristig eine politische Zustimmung zu bekommen. Auch die Lobbyisten, die die Politiker zu beeinflussen versuchen, haben in aller Regel eine kurzfristige Interessenlage, was die Situation gegebenenfalls weiter erschwert. Ein Politiker, der eine nachhaltige (das heißt eine langfristig vernünftige) Politik verfolgen will, muss befürchten, dafür schon kurzfristig abgewählt zu werden, bevor die Vorteile überhaupt öffentlich sichtbar werden. Für die einzelnen Politiker lohnt es sich unter Karrieregesichtspunkten oft nicht, eine nachhaltige Politik zu betreiben. 

Kurzsichtige Entscheidungen und Verhaltensweisen sind kein Sonderproblem demokratischer Politiker und Parteien. Es entspricht in vielen Bereichen der Erfahrung, dass auch bei einzelnen Menschen  die längerfristig „richtigen“ Entscheidungen oft durch kurzfristige Motive verdrängt werden.  Nach Homer hat Odysseus sich an den Mast seines Schiffes fesseln lassen, weil er antizipiert hat, dass er von den Sirenen verführt und aus kurzfristigen Motiven evtl. Dinge tun würde, die seine längerfristigen Ziele gefährden. Er hat sich also in weiser Voraussicht seine kurzfristige Handlungsfreiheit temporär genommen, um längerfristig Erfolg zu haben. Es lohnt sich, darüber nachzudeneken, in welcher Weise dies in demokratischen Gesellschaften zur Vermeidung des politisches Nachhaltigkeitsproblem genutzt werden kann.[2]

Viele Bürger haben selbst oft nur kurzfristige Entscheidungshorizonte und vernachlässigen langfristige Zusammenhänge und Ziele, obwohl das häufig zu ihrem Nachteil ist. Das gilt sowohl für den privaten wie für den politischen Bereich. Fast alle Bürger möchten möglichst lange gesund bleiben. Kurzfristig ist ihr Verhalten bei den Themen Ernährung und Sporttreiben damit jedoch oft nicht kompatibel. 

Bei vielen politischen Entscheidungen der Bürger, z.B. bei Volksabstimmungen, scheinen kurzfristige Motive oft längerfristige Einsichten zu verdrängen. Dies ist wiederum ein valides Argument gegen die Abhaltung von Volksabstimmungen bei Themen, die durch längerfristige Sachzusammenhänge geprägt sind.

Während man den einzelnen Bürger ihre kurzfristige Sichtweise schon aufgrund begrenzter  kognitiver Fähigkeiten und mangelnder Sachkenntnisse nachsehen muss, gilt dies für gesellschaftliche Entscheidungen nicht. In einer modernen Gesellschaft mit hochentwickelten Bildungs- und Wissenschafts-Institutionen müssen die Bürger den Anspruch haben, dass das vorhandene (oder beschaffbare) Wissen über längerfristige Zusammenhange auch rational für politische Entscheidungen genutzt wird.

Tatsächlich entstehen jedoch gravierende Probleme für die Zukunftsfähigkeit einer demokratischen Gesellschaft durch Politiker, die relativ kurzfristig wiedergewählt werden wollen, damit am Nachhaltigkeitsproblem scheitern und gravierende Wohlfahrtsverluste erzeugen. Für diese Probleme existieren keine generellen Lösungen. Es gibt aber Verbesserungsoptionen für Teilbereiche, die man institutionell in das politische System einbauen könnte, wie nachfolgend skizziert wird.

2     Beispiele fehlender politischer Nachhaltigkeit 

2.1    Demografie und Alterssicherung

Seit langer Zeit wächst die Lebenserwartung der Menschen ebenso wie die durchschnittliche Ausbildungsdauer. Wenn man von einem bestimmten Standard-Renteneintrittsalter ausgeht, wächst damit die Rentenbezugsdauer und sinkt gleichzeitig die Lebensarbeitszeit, in der die Renten prinzipiell erarbeitet und finanziert werden müssen. Wenn man bedenkt, dass der Anteil schwerer körperlicher Arbeit in der modernen Gesellschaft stark abgenommen und die Bedeutung von Knowhow und Erfahrung für die Produktivität zugenommen hat, wäre es eine vernünftige Konsequenz, das Renteneintrittsalter schrittweise nach hinten zu verschieben.[3]

Dies geschieht jedoch nicht bzw nicht im erforderlichen Umfang, mit zu vielen Ausnahmen  und zu wenigen effizienten Anreizen. Dies ist die nahezu einhellige Beurteilung aller Experten seit Jahrzehnten, was in den einschlägigen Studien nachgelesen werden kann.[4] Dennoch verweigern sich die meisten Politiker dieser einfachen demografischen Einsicht, weil sie es (insbesondere bei bestimmten Alterskohorten) offenbar für unpopulär halten, was allerdings inhaltlich bei sehr vielen Bürgern fraglich ist, wenn gewisse Flexibilitäten und kostenneutrale Wahlmöglichkeiten eingebaut würden. Mit den ineffizienten Folgen dieses politischen Nachhaltigkeitversagens belasten die Politiker die junge Generation über Gebühr und mindern die Wettbewerbsfähigkeit unseres Landes.

Der letztjährige SPD-Kanzlerkandidat Olaf Scholz, der die objektiven Zusammenhänge sicher auch kennt, hielt es noch 2021 für eine vielversprechende Wahlkampfidee, populistische, unrealistische Versprechungen zum Renteneintrittsalter und zur Rentenhöhe nach dem impliziten Motto “nach mir die Sintflut“ zu machen.

2.2       Höhe der Staatsverschuldung

Prinzipiell hat fast jede Regierung in einer Demokratie kurzfristig das Interesse, durch zielgruppen-adäquate Staatsausgaben Popularität und Wählerstimmen zu gewinnen. Dies kann bei unzureichenden Staatseinnahmen auch durch schuldenfinanzierten Staatskonsum realisiert werden. Die Nachteile der Verschuldung  —  also insbesondere die Rückzahlungspflicht und die Minderung der Kreditwürdigkeit mit der Folge erhöhter Schuldzinsen  —  werden erst anfallen, wenn die jetzigen politischen Entscheidungsträger schon nicht mehr im Amt sind. Also: Nach mir die Sintflut. 

Von den gegenwärtigen Politikern werden die künftigen Verbindlichkeiten und deren Nachteile tendenziell verdrängt und der Nutzen aus gegenwärtigem, schuldenfinanzierten Staatskonsum typischerweise zu hoch bewertet, sodass es bei überhöhter Staatsverschuldung zu einer Ausbeutung zukünftiger Generationen kommen kann.

Da man diese dysfunktionalen Anreize demokratischer Politiker grundsätzlich seit langem kennt, sind schon vor vielen Jahren Regeln für die Höhe der Staatsverschuldung formuliert und rechtlich kodifiziert worden, die grundsätzlich wie eine Schuldenbremse wirken sollen. Dies ist grundsätzlich eine vernünftige Vorgehensweise. Allerdings enthalten solche Regeln fast immer Ausnahmeklauseln, die es ermöglichen sollen, in außergewöhnlichen Situationen (extreme Katastrophen, Kriege etc.) die definierte Schuldengrenze zu überschreiten.    

Frühere Versuche, die Staatsverschuldung mit solchen institutionellen Regeln zu begrenzen, haben die Erfahrung mit sich gebracht, dass die eingebauten Ausnahmeklauseln, die eigentlich für den Notfall gedacht waren, von den Politikern bei der erstbesten Gelegenheit opportunistisch genutzt wurden. Das Hauptproblem bestand darin, dass die gleichen Politiker, die von einer höheren Staatsverschuldung politische Vorteile hätten (oder das mindestens glaubten) auch selbst das Vorliegen einer Ausnahmesituation feststellen konnten. Das kann man auch als Einladung zum Regelbruch bezeichnen.

2.3       Investitionen in  Infrastrukturen

Der Neu- und Ausbau leistungsfähiger Infrastrukturen z.B. bei Straßen, Eisenbahnen, U-Bahnen, Kommunikation, Digitalisierung, Krankenhäuser, Schulen, Universitäten etc., die oft hohe Staatsausgaben erfordern, ist von herausragender Bedeutung sowohl für die Effizienz und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen eines Landes als auch für die Lebensqualität seiner Bürger.

Deren Nutzen für die Unternehmen und die Bürger wird jedoch bei vielen dieser Investitionen erst in den nächsten Jahrzehnten sichtbar. Die Kosten entstehen jedoch kurzfristig, sodass eine alternative Verwendung der Finanzmittel für einen gegenwärtigen politischen Konsum oder eine Umverteilung, die Wählerstimmen verspricht, nicht mehr möglich ist (oder nur mit noch höherer Verschuldung). 

Hinzu kommen oft massive Konflikte mit regionalen Bürgerinitiativen, die sich oft (unter anderem wegen investitionsfeindlicher, multipler Klagemöglichkeiten und wegen übermäßig langer Gerichtsverfahren) über viele Jahre oder gar Jahrzehnte  hinziehen und insofern für die Entscheidungsträger kurzfristig hohe politische Kosten und Abwahlrisiken mit sich bringen können. 

Viele Politiker wollen sich das nicht antun und handeln ebenfalls nach dem Motto „nach mir die Sintflut, was dann z.B. zunehmende Staus, schlechtes Funktionieren des Staates, sinkende Produktivität der Wirtschaft und sinkende Lebensqualität zur Folge hat. 

Auch das Kaputtsparen der Bundeswehr durch Politiker, die die deutschen Budgetmittel lieber für wahlrelevante Zwecke ausgegeben haben, gehört in diese Kategorie. Dass man damit gleichzeitig durch das Brechen von Verträgen (2%-BIP-Ziel) und andere Egoismen die Partner in der NATO, die man evtl. noch einmal brauchen könnte, gegen sich aufbringt, gehört zum gleichen Thema deutscher Politiker-Ignoranz aufgrund mangelnder Weitsicht.  

2.4       Ordnungspolitik

Eine effiziente (und das heißt immer: eine langfristig orientierte) Ordnungspolitik auf mikro- und makroökonomischen Feldern wird für die meisten Bürger im Regelfall gar nicht sichtbar. Dennoch ist die Aufrechterhaltung einer funktionierenden Wettbewerbsordnung und einer stabilen Währung längerfristig von großem Vorteil für die Volkswirtschaft und für alle Bürger. 

Die Schaffung einerseits der D-Mark mit Entscheidungsgremien, deren Mitglieder tatsächlich stabilitätsorientert  und von der Politik unabhängig waren, und andererseits einer Wett-bewerbsordnung mit einer ebenfalls von der Politik weitgehend unabhängigen Wettbewerbsbehörde (Bundeskartellamt) waren wesentliche Faktoren für das Gelingen des Neustarts nach der Gründung der Bundesrepublik und für Wettbewerbsfähigkeit und Wohlstand in Deutschland in den nachfolgenden Jahren. 

Kurzfristig verursacht eine vernünftige Ordnungspolitik allerdings oft „politische Kosten“ für die gewählten Politiker, wenn diese glauben oder vorgeben, durch Aufweichung von Regeln im Einzelfall Arbeitsplätze retten zu können, was meistens eine Illusion ist.

2.5       Vorsorge für widrige Eventalitäten 

Es gehört zu den elementaren Aufgaben einer staatlichen Daseinsvorsorge, sich für überraschende Probleme zu wappnen. Dazu gehört z.B. der Katastrophenschutz für den Fall von Hochwasser und anderen Naturereignissen, das Vorhalten von Krankenhäusern und Personal für den Fall von Katastrophen, Pandemien, Kriegen (hier oder anderswo) etc.

Viele Bürger haben zahlreiche kostenträchtige Versicherungen für Risiken verschiedener Art und sie hoffen, dass sie diese niemals benötigen werden. In ähnlicher Weise erwarten die Bürger jedes entwickelten Staates, dass dieser für widrige Eventualitätem Vorsorge trifft. Jede umsichtige und verantwortungsvolle Regierung wird sich dessen bewußt sein. Allerdings nimmt die Bereitschaft zu solchen Vorsorgemaßnahmen stark ab, wenn diese sehr kostenintensiv sind oder die Staatskasse leer ist. Hier ist die Versuchung groß, auf Kosten der Sicherheit der Bürger Budgetmittel einzusparen.

In die gleiche Kategorie fallen politische Entscheidungen, die kurzfristig billig und opportun sind, aber zukünftige Optionen und Reaktionsmöglichkeiten auf widrige Ereignisse redu-zieren oder ausschließen. Wenn eine Regierung oder die ganze Politischen Klasse eines Landes den Beschluss zum Ausstieg aus der Kernenergie faßt, weil sie auf die dauerhafte Verfügbarkeit billigen Importgases aus Russland (das dann 55% Marktanteil hatte) vertraut, geht die Regierung ein beträchtliches Risiko ein.

Wenn sie außerdem die inländische Exploration von Fracking verbietet und gleichzeitig versäumt, LNG-Terminals (ebenso wie andere Länder) zu bauen und entsprechende Gas-bezugsverträge abzuschließen, erhöht sich das Risiko noch weiter. Schon lange weiß jeder, dass Kohlekraftwerke zur Reduzierung von CO2-Emissionen aus klimapolitischen Gründen zurückgefahren werden sollen. Wenn dann noch der Ausbau von Solar- und Windenergie (die beide nicht grundlastfähig sind) zu langsam vorangeht, können die naiven Politiker nur hoffen, dass es keine negativen Überraschungen gibt. Dies hat sich inzwischen jedoch als fataler Irrtum erwiesen.

Die jetzige, dramatische Energiekrise mit starken Preisanstiegen und Blackout-Ängsten ist eine direkte Folge törichter, ideologiegetriebener Fehlentscheidungen deutscher Regierungen. Jetzt mit dem Finger auf Putin zu zeigen, hilft dabei nicht weiter. Einzelne sonnige Gemüter können sich durch die bunte Welt träumen. Die Bürger eines Landes erwarten von ihren Politikern kluge Weitsicht und Verantwortungsbewußsein. Schön wär’s. 

2.6       Umwelt und Klima

Viele Ausgaben für den Umweltschutz können als Investitionen in die längerfristige Lebens-qualität betrachtet werden.  Auf diesem Feld scheint unsere Politische Klasse gegenwärtig einmal nicht am politischen Nachhaltigkeitsproblem zu scheitern.  

Ein verwandtes Beispiel liefert die Klimadiskussion. Die zugrundeliegenden längerfristigen Zusammenhänge zwischen CO2-Emissionen und Klimaveränderungen sind seit Jahrzehnten bekannt und zwar nicht nur für Experten, sondern auch für Politiker. Letztere wussten (mehr oder minder eingestanden oder verdrängt), dass man die negativen externen Effekte des Klimawandels z.B. durch eine generelle Mengensteuer auf Kohlendioxidemissionen dämpfen könnte. Stattdessen haben sie jedoch über sehr lnge Zeit in erster Linie die politischen Kosten (aufgrund von Belastungen für die Wähler) gesehen und haben folglich nicht nachhaltig gehandelt. Wenn man vor 30 Jahren adäquate CO2-Preise eingeführt hätte, wären aufgrund von technologischen Innovationen und diversen Anpassungseffekten die negativen Wirkungen für die Bürger (Klimakosten) weit geringer ausgefallen als dies zukünftig der Fall sein wird. Erst seit den Politikern ihre Versäumnisse jetzt durch Klimademonstrationen (die zur Zeit fast religiöse Züge tragen) und entsprechende Wahlmotive auch politisch „auf die Füße fallen“, ergreifen sie entsprechende Maßnahmen. Das immerhin kann man jetzt positiv erwähnen.

3     Strukturelemente des politischen Nachhaltigkeitsproblems

Das Kernelement des politischen Nachhaltigkeitsproblem wurde in Abschnitt 1 bereits erläu-tert, nämlich die kurzfristige Anreizstruktur von Politikern in einer Demokratie, die bei lang-fristigen Sachzusammenhängen zu Fehlentscheidungen führen können.

Darüberhinaus sollen hier noch drei weitere Strukturelemente betrachtet werden, die zur Erklä-rung des Phänomens beitragen können und gegebenenfalls auch zur systematischen Lösung oder Minderung des Problems.    

3.1    Fachkenntnisse über langfristige Zusammenhänge 

Wenn man das Nachhaltigkeitsproblem lösen oder reduzieren will, muss man die langfristigen Zusammenhänge erst einmal kennen. Das heißt, es bedarf einer einschlägigen professionellen Fachkompetenz, die für eine Prognose über die Auswirkungen potentieller Entscheidungen oder (was oft ebenso relevant  ist) Nichtentscheidungen die systematischen Effekte von Zufalls-ereignissen unterscheiden können. Dies betrifft nicht einmal in erster Linie die politischen Entscheidungsträger selbst, die im Normalfall ohnehin nicht über eine spezialisierte Fachkompetenz verfügen (können). Es betrifft vor allem die adäquate Nutzung von professioneller Fachkompetenz von unabhängigen Experten in staatlichen und nicht-staatlichen Institutionen.              

3.2    Umgang mit Risiken. Abschätzung und Information

Ein Sonderproblem der Fachkompetenz ist der Umgang mit den Risiken außergewöhnlicher Katastrophen (z.B. Hochwasser durch Regen und Sturmfluten, Erdbeben, Tsunamis, Vulkane, Meteoriten, Pandemien etc). Das betrifft die Abschätzung ihrer Ereignis-Wahrscheinlichkeit, ihrer materiellen und sonstigen Folgen sowie die spezifischen Möglichkeiten ihrer Vermeidung oder Verminderung sowie deren Kosten.[5]   

Die Wahrscheinlichkeit verschiedener Naturkatastrophen (Elementarschäden) und deren Fol-gen kann ein einzelner Bürger oder eine einzelne Gemeine natürlich nicht selbst abschätzen.[6] Allerdings könnte man durch eine Wahrscheinlichkeitsanalyse auf der Basis der weltweit verfügbaren statistischen Datensätze das Risiko für bestimmte Ereignisse in einzelnen Regionen eingrenzen. Dies wird in der Praxis nur funktionieren, wenn der Staat die Analysen beauftragt und bezahlt. In vielen Fällen dürften solche Analysen bei einschlägigen Versichrungs-Unternehmen bereits vorhanden sein.[7] 

3.3    Erfolgskontrolle der Politik 

Ein Problem ist, dass nicht nur die politischen Entscheidungen selbst oft sehr kurzsichtig sind, sondern auch die Analysen und Bewertungen durch durch die Öffentlichkeit. Eine nachträgliche Bewertung von einzelnen politischen Entscheidungen anhand von deren Folgen halten viele nur für die Sache von Historikern, da sie angeblich  keinen Effekt für die aktuelle Politik haben. Das ist jedoch ein Irrtum, wenn mann es im intertemporalen Zusammenhang betrachtet.

Wenn die Politiker wüssten, dass ihre Entscheidungen im Kontext einer Erfolgskontrolle zeitnah analysiert und Erfolge und Fehler ihnen zugerechnet werden, würden sie vermutlich weniger auf die Meinungsumfragen unter den Bürgern schielen, die selbst relativ kurze Horizonte haben und stattdessen stärker auf die Inhalte und mehr einschlägige Fach-kompetenz nutzen. Denn spätestens vor den nächsten Wahlen würden die Medien und je nach Bewertungsergebnis die Oppositions- oder die Regierungspolitiker selbst die Beurteilung öffentlich machen.                 

4     Lösungsoptionen

4.1    Verbindliche Entscheidungsregeln

Auf vielen Fachgebieten sind inhaltliche Entscheidungsregeln entwickelt worden, die geeignet sind, Einzelfall-Entscheidungen zu vereinfachen und zu optimieren, um z.B. den jeweiligen Mitarbeitern ihre Aufgabe zu erleichtern und diese kontrollierbarer zu machen. Beispiele dafür sind etwa die unternehmerischen Kalkulationsregeln und volkswirtschaftliche Preissetzungs-regeln.

Die Entscheidungsregeln entsprechen langfristiger Rationalität und abstrahieren von den kurzfristigen Interessen einzelner Akteure. In längerfristiger Betrachtung kann man sich oft auf solche Regeln verständigen und diese verbindlich machen, da dann spätere individuelle Inter-essen noch nicht dominieren oder noch nicht einmal sichtbar sind.  

Ein Beispiel für eine solche inhaltliche Regel auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene des Staates ist eine Schuldenbremse, die eine bestimmte Verschuldungsgrenze in Abhängigkeit von objektiven Kriterien verbindlich definiert. Auf eine solche können sich verschiedene Politiker und Parteien langfristig (also bevor die jeweilige individuelle Interessenlage konkret wird) verständigen, weil sie (1) die Rationalität einer solchen Regel, die von ihnen mit professioneller Expertenberatung erstellt worden ist, einsehen und sie (2) noch nicht antipizieren, in welcher Rolle sie sich später wiederfinden werden.

Eine Schuldenbremse ist vorteilhaft für eine Regierung, die gerade ins Amt kommt. Bei einer funktionierenden Schuldenbremse übernimmt jede neue Regierung von ihren Vorgängern die Staatsfinanzen in einem akzeptablen Zustand, das heißt ohne überhöhte Altschuldenlasten. Die internationale Kreditwürdigkeit ist nicht gefährdet und die Schuldzinsen befinden sich im üblichen Bereich. Viele Politiker werden deshalb „langfristig“ eine Schuldenbremse grund-sätzlich befürworten.

Ganz anders ist die Interessenlage einer amtierenden Regierung, wenn der Staat sich bereits kurz vor der Schuldengrenze befindet oder diese bereits verletzt hat, gleichgültig, ob sie selbst oder ihre Vorgänger dies zu verantworten hat. Da ihre Handlungsmöglichkeiten durch die Schuldengrenze einschränkt sind, fürchtet sie, bei einer regelkonformen Finanzpolitik von den Bürgern abgewählt zu werden und sucht nach einer Ausweichmöglichkeit. 

Ein naheliegender Weg, eine Schuldengrenze zu umgehen, eröffnet sich oft durch Ausnahmeklauseln. Solche werden üblicherweise in die Gesetze, die die Regeln kodifizieren, eingebaut, damit der Staat auch in außergewöhnlichen Notlagen (Kriege, Naturkatastrophen  etc.) handlungsfähig bleibt. Solche Ausnahmeklauseln sind grundsätzlich vernünftig und notwendig, solange ihre Nutzung tatsächlich auf außergewöhnliche Fälle  beschränkt bleibt (und diese nicht von der Regierung selbst erzeugt wurden). Hier liegt häufig das Problem. 

Frühere Versuche, die Staatsverschuldung auf diese Weise zu begrenzen, haben die Erfahrung mit sich gebracht, dass die eingebauten Ausnahmeklauseln von den Politikern oft opportunistisch genutzt wurden. Wenn das möglich ist, ist die Schuldenbremse nicht  glaub-würdig und wird in der Praxis nicht funktionieren.

Das Kernproblem des Missbrauchs von Notfallklauseln bestand darin, dass die betreffenden Politiker mit ihrer Parlamentsmehrheit vormals eigenständig entscheiden konnten, dass ein Notfall vorlag. Zentrale Probleme bestehen also in der Festlegung, durch welche Kriterien ein Notfall definiert ist und wer im Einzelfall dessen Vorliegen feststellen kann, um die Inanspruchnahme einer Ausnahmeklausel zu rechtfertigen.       

Eine institutionelle Lösung des Problems erfordert, dass dies von den betreffenden Politikern möglichst unabhängig ist. Im gegenwärtigen deutschen Politiksystem könnte man eine spezifische Schuldenkontrollinstitution schaffen, die bezüglich ihrer Personalia und Entschei-dungen von den betreffenden Politikern unabhängig ist. Eine weitere Möglichkeit ist die Übertragung der Aufgabe auf das Bundesverfassungsgericht, das sich dann für die fachliche Bewertung in- und ausländischer Experten bedient.  

Ähnliche Möglichkeiten der Schaffung verbindlicher Entscheidungsregen gibt es auch auf anderen Feldern, z.B. in der Rentenpolitik. Die Festsetzung des Renteneintrittsalters und der damit zusammenhängenden Variablen, die gegenwärtig nach kurzfristiger politischer Oppor-tunität  entschieden werden, könnte ebenfalls durch ein automatisches Rechenverfahren ge-leistet werden, in das die relevanten Faktoren eingehen.     

In der Reformkonzeption  trifft der der Bürgersenat, der ohnehin von den Bürgern  gewählt wird  und von den Parteien gänzlich unabhängig ist,[8] alle Entscheidungen des Umgangs mit solchen Regeln in behaupteten Sondersituationen,.         

4.2    Unabhängige Fachinstitutionen

Eine andere Möglichkeit der Vermeidung von kurzfristigem politischen Opportunismus besteht in der Übertragung von operativen Nachhaltigkeitsthemen auf unabhängige Fachinstitutionen oder externe Fachkommissionen, deren Mitglieder keinen Wiederwahl-zwängen unterliegen und eine längerfristige Anreizstruktur haben.

Die normativen Grundlagen von solchen Institutionen, die eine demokratische Legitimation erfordern, werden in den Gesetzen definiert, die diese unabhängigen Fachinstitutionen konstituieren und die entsprechend vom Parlamentbeschlossen werden. Damit können die politischen Akteure des Parlaments ihre Erkenntnisse und längerfristigen Ziele (wie Odysseus) gegen einen kurzfristigen politischen Opportunismus ihrer selbst und ihrer Nachfolger absichern. 

In einigen Ländern existieren auf wichtigen Feldern seit längerer Zeit vergleichsweise unab-hängige Institutionen (z.B. Zentralbanken, Wettbewerbs- und Regulierungsbehörden und zahlreiche fachspezifische Aufsichtsinstitutionen, die primär nach sachlicher Rationalität entscheiden).[9]

 Diese werden entsprechend ihrer jeweiligen Aufgaben vorrangig etwa die Währungsstabilität sichern bzw. die Aufrechterhaltung der Wettbewerbsordnung gewährleisten, während Politiker oft deren Einschränkungen in Kauf nehmen, wenn sie z.B. kurzfristige (vermeintliche) Arbeitsmarktziele verfolgen und dabei die längerfristigen Auswirkungen  aus den Augen verlieren.

Zum Beispiel gehörten die Bundesbank und das Bundeskartellamt zu den erfolgreichsten und wirkmächtigsten staatlichen Institutionen der neugegründeten Bundesrepublik Deutschland. Diese hatten einen großen Anteil daran, dass Deutschland nach dem Neubeginn eine stabile Währung und eine funktionierende Wettbewerbsordnung hatte, die für den deutschen Erfolg auf den Weltmärkten und das sog. „Wirtschaftswunder“ mit steigendem Pro-Kopf-Einkommen und Wohlstand der Bürger mit verantwortlich waren. Beide haben sich national und auch international eine hohe Reputation erworben.

Die empirische Evidenz aus verschiedenen Ländern zeigt, dass die Zentralbanken und Wett-bewerbsbehörden inhaltlich umso erfolgreicher sind, je unabhängiger von den parteiendominierten Politischen Institutionen sie arbeiten können.

Politiker betrachten unabhängige Institutionen jedoch kritisch, da sie ihre eigene diskretionäre Macht einschränken. Dies gilt umso mehr, je erfolgreicher die Institutionen sind (wie früher die Bundesbank und das Bundeskartellamt). Nach Möglichkeit vermeiden sie es deshalb, freiwillig solche Fachinstitutionen als „Unabhängige“ zu institutionalisieren. Es ist insofern keineswegs ein Zufall, dass beide im Zuge der Kompetenzverlagerung auf die EU abgeschafft (Zentralbank) oder zurückgestuft (Wettbewerbsbehörde) und durch in Institutionen ersetzt wurden, die politisch dominiert sind und sich häufig auch so verhalten.

Die Vorteile von weitgehend unabhängigen Fachinstitutionen beruhen einerseits auf der (gegenüber Politikern) weit höheren Fachkompetenz, die durch einschlägige Ausbildung, Spezialisierung und langjährige Erfahrung entsteht. Andererseits haben die Mitarbeiter von Fachinstitutionen in der Regel eine vergleichsweise längerfristige Anreizstruktur. Im Gegensatz zu den Politikern haben Experten vor allem ihre mittel- und längerfristige professionelle Reputation im Auge. Ihre Leistungen werden im Wesentlichen von ihrem fachlichen Umfeld bewertet.  Sie folgen dem Bestreben, sich nicht vor ihren Fachkollegen zu blamieren, sondern sich (auch im Urteil späterer Bewertungen) einen guten Ruf zu erwerben.[10]  Fachleute werden eher längerfristige professionelle Problemlösungen anstreben als Politiker  —  allerdings lässt man sie nicht immer.  

4.3    Transparenz der Entscheidungsgrundlagen

Auf einigen Feldern mit politischen Nachhaltigkeitsproblemen ist es aus demokratischer Sicht nicht möglich oder nicht zweckmäßig, die staatlichen Aufgaben auf politikunabhängige Fachinstitutionen zu übertragen, zum Beispiel weil sonst das Budgetrecht des Parlaments beeinträchtigt würde.[11] Außerdem würden viele Politiker heftigen Widerstand gegen die Ein-führung von Entscheidungsrechten für von ihnen unabhängige Institutionen leisten, da sie darin eine partielle Entmachtung sehen würden. 

Auch wenn es solche Gründe dagegen gibt, bestimmte langfristige Entscheidungen von den Politischen Institutionen auf unabhängige Fachinstitutionen zu übertragen, so gilt dies jedoch nicht für die Aufbereitung der Optionen bei der Entscheidungsvorbereitung. Insofern liegt es nahe, für die Nachhaltigkeitsbereiche einen Zwischenschritt einführen, indem die eigentlichen Entscheidungen von den dafür erforderlichen Analysen institutionell getrennt werden. Die Entscheidung selbst wird dann weiterhin allein von den gewählten Politischen Institutionen getroffen. 

Jedoch werden die theoretischen und empirischen Analysen der Optionen der unabhängigen Fachinstitutionen oder externen Fachkommission nicht (wie sonst üblich) exklusiv nur für die politischen Entscheidungsträger erarbeitet, sondern sie werden auch unmittelbar für eine öffentliche Diskussion verfügbar gemacht. Das heißt, die politischen Entscheidungen sind nicht länger eine Black-Box, von der der Öffentlichkeit nur das Ergebnis vermittelt wird. Die institutionellen Regeln werden so gestaltet, dass die Politiker zwar die Fragestellung und die Ziele, aber nicht die Methoden und Ergebnisse oder Art und Zeitpunkt der Publikation bestimmen können.

Damit ändert sich die Entscheidungssituation für die Politiker. Ein starkes Abweichen der Entscheidungen von den Analyseergebnissen würde einen politischen Erklärungsbedarf erzeugen. Sie können zwar weiterhin ihr demokratisches Mandat frei nutzen und ggf. auch unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten „unvernünftig“ handeln, aber die Fachleute und die Journalisten würden die Diskrepanzen diskutieren und bewerten. In der Regel kann man wohl davon ausgehen, dassdie Politiker dann nachhaltiger entscheiden werden. 

Unter den gegenwärtigen Bedingungen von Politik und Öffentlichkeit ist das eine eher weiche Erwartung auf mehr Nachhaltigkeit. Wenn in der Reformkonzeption der öffentliche Stellenwert von unabhängigen Fachinstitutionen und Expertise stark anwächst, ist das auch für die Nachhaltigkeit förderlich. 


[1] Vgl. zum „politischen Nachhaltigkeitsproblem“ ausführlicher Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert,S. 196ff und S. 265ff.

[2] Vgl. dazu Abschnitt 4. 

[3] Dies  kann z.B. durch automatische Anpassungsmechanismen erfolgen, die diskretionäre politische Entscheidungen erübrigen.

[4] Vgl. z.B. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), Vorschläge für eine Reform der gesetzlichen Rentenversicherung, Gutachten Mai 2021

[5] Das Ahrtal-Hochwasser von 2021, das in ähnlicher Weise zuletzt vor ca 200 Jahren stattfand, hätte sich in der Entstehung nach menschlichem Ermessen nicht vermeiden lassen, wohl aber die hohe Zahl der Todes-opfer, wenn entsprechende Warnsysteme funktioniert und Evakierungspläne vorhanden gewesen und genutzt worden wären. Welche Dämme und Rückhaltebecken welche Schäden hätten vermeiden können und wie deren finanzielle und landschaftliche Folge ausgesehen hätten, muss einstweilen offen bleiben.

[6] Politiker sehen in Sachverhalten und Entwicklungen, die zukünftig Probleme oder Risiken mit sich bringen können, zunächst vor allem die kurzfristigen politischen Kosten. Deshalb entstehen politische Nachhaltig-keitsprobleme oft schon in der Frühphase, das heißt bei der mangelhaften Problemwahrnehmung. Potentielle Risiken und Langfristprobleme sind oft leichter und kostengünstiger zu lösen, je früher man ihnen begegnet. Dies beinhaltet eine frühzeitige Beauftragung von Experten mit Analysen von Risiken und Handlungs-optionen für diverse Szenarien. Dem muss eine Veröffentlichung der Resultate und eine Diskussion im Parlament und in der Gesellschaft folgen. Da Politiker, die auf kurzfristige Popularität achten, möglicher-weise negative Reaktionen in der Bevölkerung fürchten und deshalb mit solchen Problemaufrufen zögerlich sein werden, kommt in solchen Fällen eine unabhängige Fachinstitution infrage.

[7] Noch einen Schritt weiter würde man gehen, wenn für jeden Standort (Haus, Dorf etc) der verpflichtende Abschluss einer Elementarschaden-Versicherung vorgegeben wird. Dann würden im Wettbewerb stehende Versicherungs-Unternehmen die Prämien kalkulieren. Allein die Kenntnis dieser Prämien würde potentiellen Bauherren eine Information geben, ob es sinnvoll ist, an einer bestimmten Stelle ein Haus zu bauen oder besser nicht.

[8]  Vgl. Kruse (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 177ff. 

[9]  Viele haben für die längerfristige Rationalität staatlicher Entscheidungen eine ähnliche Bedeutung wie die unabhängigen Gerichte, obwohl sie zur Exekutive gehören.     

[10] Derartige Anreize können auch dann vorhanden sein, wenn die eigene Karriere nicht direkt von der Meinung der Fachkollegen abhängt, stehen aber oft damit im Zusammenhang. Eine positive externe Einschätzung der Leistung fördert spätere Aufstiegsmöglichkeiten.

[11] Deshalb wird man z.B. die zukünftigen Investitionen in die Infrastrukturen nicht über längere Zeiträume den jeweils gewählten Parlamenten entziehen können, obwohl man grundsätzlich einen Zehn-Jahres-Investitions-plan demokratisch beschließen könnte. Das Problem besteht darin, die zukünftigen Ausgaben gegen die kurzfristigen Motive späterer Politiker abzusichern, was einer partiellen Entmachtung der zukünftigen Parlamente gleichkäme.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN