Volksabstimmungen. Qualitative und quantitative Kriterien der Eignung

von Diskurs Hamburg

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Nicht zufällig wird die direkte Demokratie (Volksabstimmungen) von einigen als die „wahre Demokratie“ sowie als unmittelbarer Ausdruck der Volkssouveränität betrachtet. Die Forderung nach mehr direkter Demokratie ist deshalb weit verbreitet. Ob allerdings eine direkte Demokratie zu besseren Ergebnissen im Sinne der „wahren Präferenzen“ der Bürger führt, ist fraglich. Die „Eignung“ wird daran gemessen, inwieweit die Entscheidungen den Präferenzen der Bürger entsprechen.[1]     

Offensichtlich ist, dass schon aus rein quantitativen Gründen von der sehr großen Zahl demokratischer Entscheidungen in einer Gesellschaft nur ein sehr kleiner Prozentsatz in Form von Volksabstimmungen entschieden werden könnte. Volksabstimmungen sind also keine systematischen Alternativen zur repräsentativen Demokratie, sondern kommen gegebenenfalls nur ergänzend für wenige Einzelfälle in Betracht.[2]

Bisher existieren in der Praxis für die Entscheidung, ob eine Volksabstimmung für ein bestimmtes Thema durchgeführt werden soll, vor allem quantitative Kriterien, insbesondere eine genügend große Anzahl von Unterschriften wahlberechtigter Bürger, evtl. in mehreren Stufen.

Als qualitative Kriterien, ob ein Thema für eine Volksabstimmung geeignet ist, werden hier primär der normative Gehalt und der Informationsstand (bzw. die erforderliche Fachkompetenz) betrachtet. Hinzu kommt der Informationsgehalt, die Themenspezifität der Antworten sowie die Transaktionskosten. Darüber hinaus werden die Abstimmungsbeteiligung, das Initiierungsquorum für eine Volksabstimmung und die Verfügbarkeit überlegener Entscheidungsstrukturen erörtert.

1 Normativer Gehalt und Fachkompetenz

Bei Entscheidungen für das Gemeinwesen geht es erstens um eine normative Kategorie (Ziele der Gesellschaft) und zweitens um eine instrumentelle Kategorie einer bestmöglichen Umsetzung, das heißt mit einem möglichst geringen Verzicht auf die Erreichung anderer relevanter Ziele der Gesellschaft. Dafür ist vor allem ein guter Informationsstand und in einigen Fällen sogar eine professionelle Fachkompetenz erforderlich.

Die Relevanz beider Elemente ist allerdings auf den einzelnen Aufgabenfeldern und bei den diversen Entscheidungsproblemen sehr unterschiedlich. Dies wird im Folgenden anhand von Abb. 1 veranschaulicht. Dort sind die verschiedenen gesellschaftlichen Entscheidungsfelder als Punkte in ein Diagramm eingeordnet, das durch die Dimensionen (a) normativer Gehalt (horizontale Achse) und (b) erforderliche Information und Fachkompetenz (vertikale Achse) definiert wird.

Abb. 1: Normativer Gehalt und erforderliche Fachkompetenz auf staatlichen Aufgabenfeldern

(a) Normativer Gehalt. Die Präferenzen der Bürger bilden grundsätzlich die normativen Maßstäbe für alle staatlichen Entscheidungen in einer Demokratie. Bei vielen Themen sind die politischen Präferenzen der Bürger aber nicht nur interpersonell unterschiedlich, sondern häufig a priori gar nicht bekannt, möglicherweise nicht einmal den betreffenden Bürgern selbst. Sie müssen erst in einem Meinungsbildungsprozess entwickelt bzw. offenbart werden. In Fällen unbekannter und/oder besonders heterogener Präferenzen sprechen wir von einem hohen normativen Gehalt eines Themas.

Ein geringer normativer Gehalt eines Themas liegt vor,wenn die Präferenzen der Bürger als bekannt angenommen werden können oder wenn die Ziele für die jeweiligen konkreten Entscheidungen bereits vorher durch Gesetze etc. hinreichend präzise und praxisgerecht definiert wurden.[1]

(b) Erforderlicher Informationsstand und Fachkompetenz. Darunter wird dasjenige Niveau von Kenntnissen und Fachkompetenz bezüglich funktionaler und empirischer Zusammenhänge (fachlicher Background, Knowhow, aktuelle Informationen etc.) verstanden, das vorhanden sein sollte, um auf diesem Feld gute Entscheidungen im Sinne der eigenen Präferenzen treffen zu können.[2] Es handelt sich um eine instrumentelle Kategorie, um die jeweiligen Ziele effizient (das heißt mit möglichst geringer Einbuße bei anderen Zielen) zu erreichen.[3]   

Markante Felder E, K, N und S

Bei den Themen in den Feldern E und K besteht ein geringer normativer Gehalt. Das heißt, die relevanten Präferenzen sind weitgehend bekannt oder z.B. in den Gesetzen und anderen Vorschriften, die die Aufgaben und Ziele festlegen, a priori verbindlich definiert. Hier geht es primär um eine gute Entscheidungsqualität (Entscheidungseffizienz), die mehr (Feld K) oder weniger (Feld E) Fachkompetenz erfordert.[4] Bei diesen bedarf es insofern keiner Volksabstimmungen.

Die Felder N und S umfassen Entscheidungsbereiche (bzw. Problemfelder) mit einem hohen normativen Gehalt. Im Feld N sind die sachlichen Zusammenhänge des Entscheidungsfeldes relativ klar und erfordern keine hohe Fachkompetenz. Es handelt sich primär um normative Entscheidungen für die Gesellschaft, wobei die politischen Präferenzen nicht evident sind und sich eventuell unter den Bürgern stark unterscheiden. Die Sachzusammenhänge sind offensichtlich und eine präferenzadäquate Abstimmung erfordert keine besondere Fachkompetenz. Das Feld N ist der Bereich von Themen, für die Volksabstimmungen grundsätzlich geeignet sein können.

Die schwierigsten Probleme stellen sich in Feld S, bei dem ebenfalls ein hoher normativer Gehalt existiert. Für eine individuelle Abstimmung ist eine hohe Fachkompetenz erforderlich,[5]  sodass viele Bürger damit überfordert wären, entsprechend ihrer Präferenzen „richtig“ abzustimmen. Je weniger sachkundig die einzelnen Bürger sind, desto größer ist in der Regel auch der Einfluss populistischer und interessengeleiteter Argumente auf das Ergebnis.[6] Hier sind die Bürger meistens gut beraten, die Entscheidungen ihren gewählten Repräsentanten (Parlament und/oder Regierung) zu überlassen, die die normativen Aspekte über einen demokratischen oder demoskopischen Prozess ermitteln können.

Die Einordnung eines Themas in das zweidimensionale Raster der Abb. 1 ist allerdings nicht exogen vorgegeben. Durch eine intensive Befassung der Bürger bzw. der Öffentlichkeit mit einem Thema, durch adäquate Expertenberatung und durch intensive Diskussionen der Alternativen in den Medien könnte ein Thema von S in Richtung N „verschoben“ werden.[7] Damit könnte evtl. auch ein schwieriges Thema „volksabstimmungsgeeignet“ gemacht werden. Dies wird durch gute Informationsangebote erleichtert.[8]

Das Erfordernis ausreichender Fachkompetenz kann bei vielen lokalen und regionalen Themen mit entsprechenden Informationsangeboten oft relativ einfach erfüllt werden, weil die Zusammenhänge meistens weniger komplex und die Bürger „näher dran“ sind bzw. sich über die Sachverhalte und Zusammenhänge leicht informieren können. Bei vielen bundespolitischen und europäischen Themen stellt das Kriterium dagegen eine erhebliche Hürde dar bzw. erfordert umfangreiche informative und diskursive Prozesse.

2      Informationsgehalt und Transaktionskosten einer Volksabstimmung

Geringer Informationsgehalt durch Ja-nein-Entscheidungen

Bei einer Volksabstimmung müssen sich die Bürger typischerweise zwischen zwei gegenteiligen inhaltlichen Alternativen für „ja“ oder „nein“ entscheiden. Dies macht schon deutlich, dass eine Volksabstimmung immer nur eine recht grobe Präferenzäußerung ermöglicht. Das heißt, der diesbezügliche Informationsgehalt über die Präferenzen der Bürger ist relativ gering. In der Praxis beinhalten die Probleme jedoch meistens mehrere politische Optionen und Varianten im Detail. In einem parlamentarischen Diskussionsprozess könnten die verschiedenen Varianten abgewogen und optimiert werden, bei einem Ja-Nein-Referendum nicht.

Themen-spezifische Motive ?

Bei einer Volksabstimmung geht man davon aus, dass sich das Abstimmungsvotum der Bürger auf das zugrundeliegende Thema bezieht. Nicht selten nutzen jedoch viele Bürger die Abstimmung, um der Regierung, der dominierenden Partei oder den jeweiligen Spitzenpolitikern ihren Protest gegen deren sonstige Politik auszudrücken, unabhängig vom Gegenstand der Volksabstimmung. Dies mag zwar vom Standpunkt eines kritischen Bürgers nachvollziehbar sein, trägt aber nur wenig zur Umsetzung des Volkswillens beim fraglichen Thema bei und verzerrt das Ergebnis möglicherweise erheblich.

Transaktionskosten

Bei einer Volksabstimmung sind die Transaktionskosten für die Bürger und für die staatlichen Institutionen vergleichsweise hoch. Mit Transaktionskosten sind dabei nicht in erster Linie die monetären Kosten gemeint, sondern vor allem die Inanspruchnahme der Aufmerksamkeit von Bürgern, Politikern und der medialen Öffentlichkeit durch ein bestimmtes Thema. Die Aufmerksamkeitskapazität der Öffentlichkeit für politische Themen ist notwendigerweise begrenzt. Dies gilt für die Inhalte und Kommentare von Zeitungen, TV-Nachrichten, politischen Sendungen und Talkshows ebenso wie für private Diskussionen unter Freunden oder am Arbeitsplatz. Wenn ein Thema zur Volksabstimmung ansteht, werden viele öffentliche Diskurse über einige Zeit auf dieses Problemfeld fokussiert und reduzieren damit die Aufmerksamkeit für andere Themen. Das wäre zwar für ein zentrales Thema der Gesellschaft akzeptabel, nicht jedoch für viele andere.

3        Abstimmungsbeteiligung

Man kann bei demokratischen Wahlen und Abstimmungen grundsätzlich nur dann von einer Repräsentativität des Ergebnisses ausgehen, wenn die Beteiligung der Bürger hinreichend hoch ist. Bei Volksabstimmungen ist die Beteiligung der Bürger in der Realität oft ziemlich gering.

Bei einer geringen Abstimmungsbeteiligung können die asymmetrischen Wahlanreize zu verzerrten Ergebnissen führen, sodass tendenziell die einschlägigen Partialinteressen gegenüber der Meinung der Bevölkerungsmehrheit bevorzugt werden. Dieser Effekt ist umso stärker, je weniger Bürger abstimmen. Dann würde das Ergebnis eventuell deutlich anders ausfallen als bei einer hohen Beteiligung. Nur eine große Abstimmungsbeteiligung erzeugt auch eine hinreichende demokratische Legitimation für das Ergebnis.

Für die gesellschaftlichen Folgen ist die Wahlbeteiligung bei Volksabstimmungen noch deutlich gravierender als bei Parlamentswahlen. Im Parlament geht jeder inhaltlichen Entscheidung eine Diskussion und gegebenenfalls eine fachliche Beratung durch ministeriale oder externe Experten voraus. Das ist unabhängig davon, ob das Parlament mit einer Wahlbeteiligung von 70 % oder 30 % gewählt worden ist. Bei Volksabstimmungen wird das Ergebnis mehr oder weniger direkt implementiert. Bei einer geringen Wahlbeteiligung (z.B. 30 %) wäre es nicht repräsentativ und hätte nur eine sehr eingeschränkte inhaltliche Legitimation.

Welche Mindestbeteiligung festgelegt werden sollte, damit das Ergebnis im rechtlichen Sinne „zählt“ (Abstimmungsquorum), lässt sich analytisch nicht zwingend begründen, sondern ist in gewisser Weise immer eine willkürliche Setzung. Unter pragmatischen Gesichtspunkten wird hier dafür plädiert, dass das Mindestquorum jedenfalls nicht unter 50 % aller Wahlberechtigten liegen sollte. Alternativ dazu wird von einigen für ein Zustimmungsquorum plädiert. Ein Zustimmungsquorum setzt die Anzahl der Ja-Stimmen ins Verhältnis zu allen Abstimmungsberechtigten.

Volksabstimmungen weisen grundsätzlich Kollektivgutprobleme auf: Viele Menschen stimmen ab, aber niemand trägt die persönliche Verantwortung. In der repräsentativen Demokratie gibt es fast immer bestimmte Personen, die eine einzelne Entscheidung in der Regierung oder im Parlament vorangetrieben, dafür geworben und letztlich nach einer entsprechenden Gremienabstimmung realisiert haben. Sie tragen dafür die öffentliche Verantwortung und zwar im Erfolgs- wie auch im Misserfolgsfall. Diese Tatsache schafft eine gewisse Anreizwirkung, gleichgültig, ob sich die Betreffenden um die Medienkommentare der nächsten Zeit sorgen, um ihre Wiederwahlchancen oder um ihren Platz in den Geschichtsbüchern. Etwas Derartiges existiert bei Volksabstimmungen nicht. Niemand ist für das Ergebnis „verantwortlich“. Hinzu kommt, dass alle Abstimmungen üblicherweise geheim sind. Wenn das Abstimmungsergebnis hinterher als „verfehlt“ beurteilt wird, will niemand dafür verantwortlich gemacht werden. Schon eine Kritik daran wird oft als „politisch inkorrekt“ angesehen, denn es war ja offenbar der Volkswille.

4        Initiierung und Entscheidung über eine Volksabstimmung

Eine zentrale Frage richtet sich darauf, wer die Abhaltung einer Volksabstimmung beantragen kann und welche Bedingungen erfüllt sein müssen. Nach verbreiteter Meinung kommen dafür in erster Linie Initiativen aus der Bevölkerung in Betracht. Es existiert in der Regel ein mehrstufiges Verfahren mit Unterschriftensammlungen, bevor aus einer Volksinitiative letztlich eine Volksabstimmung resultieren kann.

Die Initiierungsquoren sind in den einzelnen Staaten und in den deutschen Bundesländern unterschiedlich, allerdings meistens relativ gering (z.B. 2 % bis 10 %). Gelegentlich entsteht der Eindruck, ein System würde für um so demokratischer gehalten, je niedriger die Initiierungshürde für eine Volksabstimmung ist, da dann ein demokratisches Recht leichter genutzt werden kann. Ebenso kann man aber auch für ein „gefühltes Recht“ der Mehrheit der Bürger plädieren, nicht mit jedem Partialanliegen einer eventuell nur kleinen Gruppe behelligt zu werden, sondern dies von den Parlamenten regeln zu lassen, die dafür gewählt worden sind. Je geringer das Initiierungsquorum ist, desto kleiner und spezieller kann die Gruppe sein, die ihr momentanes Interesse an die große Glocke hängt.

Bei der Initiierung handelt es sich bisher in der Regel um eine Verfahrensweise, deren Ergebnis von der quantitativen Mobilisierung z.B. durch eine Bürgerinitiative abhängt (quantitatives Kriterium), aber nicht auf qualitative Kriterien der Eignung eines Themas Bezug nimmt, z.B. erforderliche Fachkompetenz, Informationsgehalt, Transaktionskosten, Relevanz etc. Eine Begründung besteht darin, dass es für die Beurteilung der qualitativen Kriterien bei einem konkreten Thema bisher kein geeignetes Gremium gibt, das nicht inhaltlich befangen ist. Da eine Volksabstimmung in der Regel primär als Oppositionsinstrument (gegebenenfalls auch für eine außerparlamentarische Opposition betrachtet wird, gilt auch das Parlament als voreingenommen, häufig zu recht.

Allein die Möglichkeit für eine Volksabstimmung wäre eine deutliche Warnung an die Politischen Institutionen, die Interessen der Bürger nicht zu übergehen.[9] Das heißt, dies hätte hat eine bedeutsame Vorfeldwirkung. Schon deshalb wird oft die Position vertreten, dass man Formen der direkten Demokratie auch auf der Bundesebene grundsätzlich ermöglichen sollte. Volksabstimmungen erhöhen die Partizipation und sind in einer demokratischen Gesellschaft von großer symbolischer und oft auch inhaltlicher Bedeutung. Mit der Möglichkeit zu Volksabstimmungen können die Bürger nämlich selbst politische Themen in die offizielle Politikdiskussion einbringen. Sie können geeignet sein, die gesellschaftlichen Diskurse zu intensivieren und das Interesse der Bürger an den politischen Entscheidungen des Staates zu steigern.

5        Alternative: Aktuelle Parlamentarische Fachräte

In der Demokratischen Reformkonzeption sind themenspezifische Aktuelle Parlamentarische Fachräte (APF) als Alternative zu Volksabstimmungen konzipiert worden. Aktuelle Parlamentarische Fachräte sind Gremien, die für ein aktuelles, wichtiges und eventuell konfliktäres Thema temporär installiert werden. Die Mitglieder werden von den Bürgern für die betreffende Problemstellung direkt gewählt und haben dafür eine formale und inhaltliche demokratische Legitimation.

Die Parlamentarischen Fachräte ermöglichen es grundsätzlich einzelnen Bürgerinitiativen, zivilgesellschaftlichen Gruppen etc., ihr Anliegen zu einem offiziellen politischen Thema und zum Gegenstand einer parlamentarischen Befassung zu machen.

Bei der Wahl zu einem APF entsteht im Ergebnis ein Gremium, das in normativer Hinsicht zum fraglichen Thema so ähnlich zusammengesetzt ist, wie das in der Gesamtheit der  Bürger auch der Fall ist. Anders als bei einer Volksabstimmung ist das Ergebnis allerdings noch nicht unmittelbar bindend für die Umsetzung in der Realität, sondern ist primär der Ausgangspunkt für fachliche und normative Diskussionen, sodass das Ergebnis vor einer möglichen Implementierung noch einem Rationalitätstest unterzogen werden kann.

Ähnlich wie bei Volksabstimmungen sind drei Fragen zu klären. (1) Wie wird die Wahl zu einem  bestimmten APF initiiert? (2) Wie findet die Wahl statt? (3) Welche Wirkung hat das Ergebnis auf die reale Politik?

(1) Wie wird die Wahl zu einem  bestimmten APF initiiert ?

Die Einrichtung eines Aktuellen Parlamentarischen Fachrats setzt voraus, dass ein solcher im Einzelfall mit der Formulierung einer expliziten politischen Forderung (Initiierungsforderung) zu einem wichtigen Thema beantragt wird. Als Antragsteller kommen Initiativen aus der Bevölkerung und von zivilgesellschaftlichen Gruppen in Betracht. Dazu müssen sie durch hinreichend viele Unterstützerunterschriften aus zahlreichen Regionen (quantitatives Kriterium) darlegen, dass es sich um ein relevantes gesellschaftliches Problem handelt und nicht lediglich um das spezielle Anliegen einer kleinen Gruppe.

Bei Volksabstimmungen beschränken sich die Zulassungsprozeduren bisher allein auf quantitative Kriterien, indem auf mehreren Stufen jeweils genügend viele Unterstützer-Unterschriften zusammenkommen müssen. Damit können qualititative Kriterien für die Eignung einer Volksabstimmung für ein bestimmtes Thema, wie sie hier in den Abschnitten 1 bis 3 erörtert wurden, nicht explizit zur Anwendung kommen. Der Grund ist vor allem darin zu sehen, dass es für die Beurteilung der qualitativen Kriterien bei einem konkreten Thema bisher kein geeignetes Gremium gibt, das nicht inhaltlich befangen ist. Das würde auch für das Parlament gelten.

In der Demokratischen Reformkonzeption stellt sich die Lage bezüglich der Entscheidung über die Durchführung einer Volksabstimmung oder der Einrichtung eines APF grundsätzlich anders dar. Dort existiert mit dem Bürgersenat eine demokratisch legitimierte Institution, die von den Parteien und den Politischen Institutionen unabhängig ist. Der Bürgersenat kann jeweils die Eignung anhand von qualitativen Kriterien prüfen.

Die konkrete Entscheidung, einen bestimmten APF temporär einzusetzen und Wahlen durchzuführen, trifft also der Bürgersenat. Dieser prüft, ob die Forderung und der zugrundeliegende Sachverhalt qualitativ für einen AktuellenParlamentarischen Fachrat geeignet sind. Allerdings ist das Kriterium der „erforderlichen Fachkompetenz“ hier weniger bedeutsam als bei Volksabstimmungen, da das Ergebnis nicht direkt implementiert wird, sondern ein repräsentatives Gremium zum fachlichen Diskurs gewählt wird, der gegebenenfalls noch durch Beratungen ertüchtigt wird.

Wenn dgegen ein parteien-unabhängiges Gremium wie der Bürgersenat nicht existiert, könnte ersatzweise eine Kommission aus Verfassungsrichtern verschiedener Bundesländer eingesetzt werden. Diese beauftragt Fachleute aus dem Themengebiet des Antrages mit der Beurteilung der Kriterien und entscheidet auf der Basis von deren Voten.  

(2) Wahlen zu Aktuellen Parlamentarischen Fachräten

Wenn das vorgenannte Entscheidungsgremium (Bürgersenat oder Kommission von Verfassungsrichtern o.ä.) die Installierung eines bestimmten Aktuellen Parlamentarischen Fachrats beschlossen hat, finden die Wahlen zum APF zeitlich parallel zu den nächsten Bundestagswahlen statt. Dafür können einzelne Bürger in ihrem Wahlkreis kandidieren. Jeder Kandidat benötigt dazu eine bestimmte Anzahl von Unterstützerunterschriften von wahlberechtigten Bürgern des Wahlkreises. Vor der Wahl erhalten alle Wähler vom Wahlamt einschlägige Informationen über die Kandidaten in einer vordefinierten Struktur.  

Besonders wichtig sind dabei die inhaltlichen Angaben der Kandidaten. Diese offenbaren dabei ihre Meinung zur Initiierungsforderung. In Kurzform erklären die Kandidaten auf einer Skala von 0 (völlige Ablehnung) bis 9 (völlige Zustimmung), in welchem Maße sie der Initiierungsforderung zustimmen. Die Ziffern erscheinen hinter jedem Namen auf dem Stimmzettel. Genauere Erläuterungen (spezifische Anmerkungen, gravierende Zweifel, Bedingungen etc.) sind über einen Link auf die Kandidaten-Webseite des Wahlamtes erreichbar.

Die verschiedenen Kandidaten erscheinen auf dem Stimmzettel eines Wahlkreises in der Reihenfolge der Zahl der Unterstützerunterschriften, die jeder Kandidat vorgelegt hat. Die Anzahl von Unterstützerunterschriften jedes Kandidaten werden vom Wahlamt zu bestimmten Terminen vor der Wahl publiziert. Die Kandidaten können gegebenenfalls darauf reagieren, indem sie z.B. zusätzliche Unterstützerunterschriften einwerben oder eventuell ihre Kandidatur zurückziehen, z.B. um die Wahlchancen eines Kandidaten mit ähnlicher Positionierung zu erhöhen.

Jeder Wähler hat eine Stimme und wählt nach seinen Präferenzen einen der Kandidaten des Wahlkreises. Da sich diese stärker unterscheiden, als das bei Ja-nein-Fragen möglich wäre, ist der Informationsgehalt der Wahlen zu einem Aktuellen Parlamentarischen Fachrat höher als bei Volksabstimmungen.

(3) Welche Wirkung hat das Ergebnis auf die  reale Politik?

Die Wahl zu einem APF und die damit verbundenen öffentlichen Diskurse erzeugen Informationen bezüglich der politischen Präferenzen der Wähler zu diesem Thema. Sie haben dafür eine direkte demokratische Legitimation, da sie speziell für diese Problemstellung gewählt werden.

Das Ergebnis der Wahl bezüglich der personellen Zusammensetzung ist der Ausgangspunkt für die Diskussionen und Entscheidungen im Aktuellen Parlamentarischen Fachrat. Dieser kann fachliche Gutachten beauftragen, Expertenanhörungen durchführen etc. Es existiert damit ein Gremium, das auf der Basis der Wahl und der internen Diskussionen und externen Erkenntnisse die Varianten und möglichen Kompromisse diskutieren kann. Es sind also demokratisch gewählte repräsentative Vertreter vorhanden, die auf der Basis neuer Erkenntnisse gegebenenfalls die Vorlage modifizieren können.

Das am Ende per Mehrheitsabstimmung festgestellte Ergebnis wird an das Parlament übermittelt und dort diskutiert. Das Parlament kann als demokratisch höchstlegitimiertes Gremium des Staates das Ergebnis übernehmen oder modifizieren und eventuell ein Gesetzgebungsverfahren einleiten. Falls die Reaktion des Parlaments nicht zur Zufriedenheit des Aktuellen Parlamentarischen Fachrats ausfällt, kann dieser gegebenenfalls das Verfahren zur Einleitung einer Volksabstimmung beantragen.


[1] Ein wichtiges Ziel ist eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass die Stimmabgaben individuell und kollektiv die „informierten Präferenzen“ der Bürger widerspiegeln. Es geht damit auch um die Frage, ob die Abstimmungen auf der Basis eines ausreichendes Maßes an Information und Urteilsfähigkeit getroffen werden. Weitere Kriterien sind z.B. die gesellschaftlichen Transaktionskosten in Relation zur Relevanz des Themas und die Verfügbarkeit überlegener Entscheidungsverfahren.

[2] Ebenfalls aus quantitativen Gründen können auch deshalb nur wenige Volksabstimmungen durchgeführt werden, weil die Informationsverarbeitungskapazitäten der Bürger und die diskursive Kapazität der Öffentlichkeit begrenzt sind. In einer bestimmten Zeitspanne können die meisten Bürger nur eine begrenzte Anzahl von Themen bewältigen, wenn man den Anspruch hat, dass sie in der Lage sein sollen, zu einer für sie rationalen Abstimmungsentscheidung zu gelangen,. Das Gleiche gilt grundsätzlich für die Diskussionskapazität der Öffentlichkeit insbesondere in den Medien, die zur Meinungsbildung unverzichtbar sind.

[3] Ein geringer normativer Gehalt bedeutet also keineswegs, dass die Präferenzen inhaltlich nicht bedeutsam wären, sondern nur, dass ihre Ermittlung im konkreten Fall keine besonderen Probleme verursacht.

[4] Die hohe Komplexität moderner Gesellschaften und der stark angewachsene wissenschaftliche, technologische und gesellschaftliche Erkenntnisfortschritt haben die Relevanz der Fachkompetenz für politische Entscheidungen in den vergangenen Jahrzehnten stark erhöht. Fachkompetenz entsteht durch Spezialisierung auf der Grundlage eines adäquaten theoretischen, methodischen und empirischen Backgrounds und erfordert genügend Zeit für eine vertiefte Befassung und Analyse.

[5] Ob man von irgendetwas mehr oder weniger haben möchte, lässt sich isoliert betrachtet häufig leicht sagen. Schwieriger wird es, wenn die jeweilige Änderung mit mehr oder weniger gravierenden Vorteilen oder Nachteilen in anderen Bereichen verbunden ist und wenn diese jeweiligen Kosten-Nutzen-Relationen in verschiedenen Situationen unterschiedlich sind. In der Ökonomie werden solche Zusammenhänge oft durch eine Indifferenzkurven-Analyse veranschaulicht. Um die Optimierungsaufgabe und ihre Lösung theoretisch präziser zu erfassen, wird beides an anderer Stelle (vgl. Kruse, Unabhängige staatliche Institutionen: Funktionalität und demokratische Legitimation, in: Theurl, Theresia (Hrsg.), Unabhängige staatliche Organisationen in der Demokratie, Berlin 2013, S. 46f) grafisch dargestellt und erläutert.

[6] Alle gesellschaftlichen Entscheidungen, die keinen hohen normativen Gehalt haben (Felder E und K), sollte man den Profis in den Fachinstitutionen übertragen. Das Feld E beinhaltet z.B. Routineaufgaben. Auch im Feld K sind die normativen Elemente weitgehend bekannt. Für eine gute Zielerreichung ist bei K eine hohe Fachkompetenz der staatlichen Entscheidungsträger nötig, während dies bei E nicht der Fall ist. Letzteres beinhaltet die klassischen Routine-Entscheidungen. Beim Extrempunkt A kann die optimale Lösung quasi automatisch (z.B. mittels einer geeigneten Software) generiert werden.

[7] Beim Feld S erfordern die Entscheidungen insbesondere dann eine hohe spezifische Fachkompetenz, wenn langfristige Wirkungen relevant sind (Nachhaltigkeit). Andererseits sind normative Gestaltungsfragen involviert, die eine inhaltliche demokratische Legitimation der Entscheidungsträger erfordern.

[8] Die Einflussnahme von Lobbyisten (bzw. von größeren oder kleineren Gruppen von Partialinteressen) auf die Politiker im Parlament und in der Regierung ist ein Argument für manche Bürger, die direkte Demokratie zu bevorzugen. Allerdings sind auch Volksabstimmungen ein Ziel von Beeinflussungsversuchen durch Partialgruppen, z.B. mittels gezielter Publikation interessengeleiteter Informationen, Einsatz populärer Fürsprecher für bestimmte Positionen etc. Die meisten Bürger sind in der Regel weniger als die Abgeordneten in der Lage, einen tendenziell manipulativen Charakter von interessengeleiteten Argumenten als solche zu erkennen.

[9] Dies gilt grundsätzlich auch für die Felder K und E bezüglich der Arbeit in einer Behörde oder in einer Politischen Institution. Wenn eine Aufgabenstellung neu und/oder überraschend ist, gehört sie evtl. in Feld K, erfordert also eine hohe Fachkompetenz und damit entsprechend qualifizierte Mitarbeiter. Wenn solche Entscheidungen im Laufe der Zeit zur Routine werden, wird man vermutlich   Entscheidungsregeln und Leitlinien für die Praxis formulieren, sodass sie von einfachen Sachbearbeitern erledigt werden können. Der Extrempunkt ist dann erreicht, wenn es möglich ist, die Entscheidungsaufgaben so vollständig zu analysieren und zu strukturieren, dass eine adäquate Software automatisch eine gute Entscheidung trifft (Punkt A).

[10] Vgl. dazu Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 231ff.  

[11] Die Meinung „Mit Volksentscheiden können die Politiker besser kontrolliert werden“ vertraten 66 % der Befragten in Decker, Frank/Marcel Lewandowski/Marcel Solar (2013), Demokratie ohne Wähler. Neue Herausforderungen der politischen Partizipation, Bonn, S. 61. Dort meinten 76 %, dass Volksentscheide dazu führen, dass sich mehr Leute für Politik interessieren. Vgl. für weitere empirische  Ergebnisse Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert, S. 242ff.


DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN