Replik (I): Bürger an die Macht – aber wie?

von Diskurs Hamburg

Eine Replik auf Jörn Kruse

Kruse lässt mit seiner Reformkonzeption keinen Stein auf dem anderen

Jörn Kruse, emeritierter Professor für Wirtschaftspolitik und ehemaliger Abgeordneter der Hamburgischen Bürgerschaft, hat Anfang 2021 sein Buch Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert vorgelegt. Nachdem seine ersten Aufsätze zum Thema schon vor vielen Jahren publiziert wurden, verarbeitet er darin unter anderem aus der Sicht eines Ökonomen auch seine politischen Erfahrungen als „teilnehmender Beobachter“, wie er es einmal genannt hat. Bürger an die Macht präsentierteine „Demokratische Reformkonzeption“, die – um es vorweg zu nehmen – kaum einen Stein unseres Verfassungsgebäudes auf dem anderen lässt.

Dem Autor dieser Replik, der ebenfalls Ökonom ist, ist das Ansetzen an den Anreizstrukturen für Politiker von Haus aus sympathisch. Kruse identifiziert in der Politik ein sog. Prinicipal-Agent-Problem: Der Agent (hier: Politiker) täte nicht oder nur mangelhaft das, was sein Principal=Auftraggeber (hier: Wähler) von ihm erwartet, und der Principal – das macht das Problem dieser Asymmetrie aus – kann in unserem Verfassungssystem nichts dagegen ausrichten. Der Autor dieser Replik teilt aus eigenem Erleben auch die Kritik am Mechanismus der adversen Personalselektion in den Parteien: Die Parteien wählten nicht das Personal aus, das sich auch außerhalb der Politik bewähren würde, und züchteten anstatt unabhängiger Personen mit eigener Urteilskraft eine hörige Gefolgschaft heran. Zutreffend prangert Kruse das „resistente Kollektivmonopol“ der Politiker an und als Spezialist für Ordnungspolitik legt er seine Reformkonzeption auf eine Erhöhung der Wettbewerbsintensität an.

Die Reformkonzeption ist zum Teil sehr detailliert und kann hier nicht in derselben Detailtiefe behandelt werden. Es werden nur die tragenden Säulen seines Reformgebäudes berührt, wobei es zwangsläufig zu einer verkürzten Darstellung kommt. Insbesondere die Bestimmungen zum Wahlrecht und die Vorschläge zur direkten Demokratie werden hier nicht erörtert.

Fünf direkt gewählte Körperschaften sind etwas kompliziert

Die Reformkonzeption sieht allein auf Bundesebene fünf direkt gewählte Körperschaften vor: 1. das Parlament als Gesetzgeber, 2. Parlamentarischen Fachräte mit Beratungsrechten, 3. den Regierungskonvent, der die Regierung wählt, 4. den Bürgersenat als zweite Kammer sowie 5.die Landtage, aus denen der weiterhin vorgesehene Bundesrat entsteht. Derzeit kommt unsere Verfassung mit zwei Körperschaften (Bundestag und Bundesrat) aus, was die politische Entscheidungsbildung bisweilen schon kompliziert genug gestaltet. Das Zusammenspiel von fünf Körperschaften führt absehbar zu Kompetenzstreitigkeiten und Verzögerungen mit der Konsequenz von Kompromissen auf kleinstem Nenner. Überdies ist anzuzweifeln, ob das Interesse der Bürger so groß ist, sich mit den verschiedenen Wahlvorgängen und deren Sinn durchzufinden. So gewinnen die Bürger auch nicht mehr Macht.

Der Segen des Föderalismus für Machtbalance und Wettbewerb wird unterschätzt

Der deutsche Föderalismus ist zwar nicht das Thema von Bürger an die Macht. Mit seiner Generalkritik am Verfassungssystem unterschätzt Kruse jedoch die Bedeutung des deutschen Föderalismus als Entscheidungskorrektiv und Teil der Machtbalance. Der Bürger kennt immer auch einen konkurrierenden Gegenentwurf aus seinem oder aus einem anderen Bundesland. Auch so kann man die politische Wettbewerbsintensität erhöhen und damit Anreize zur Verbesserung schaffen, was wir aktuell genau in der Pandemie-Bekämpfung erleben.

Parlamentsunabhängige Regierungslegitimation macht nicht parteienunabhängiger

Die Reformkonzeption sieht vor, dass das nach Verhältniswahlrecht zu wählende Parlament für Haushalt und Gesetzgebung (ohne „Demokratieregeln“) zuständig ist. Die Regierung wird unabhängig davon von einem Regierungskonvent bestimmt, was der Regierung Unabhängigkeit von Parteien und (wechselnden) Koalitionen verschafft. Die Parlamentarier sind dann nicht mehr gezwungen, „ihre“ Regierung zu stützen, sondern sie können sich unabhängig rein an der Sache orientieren und ihr Mandat auch mit wechselnden Mehrheiten frei ausüben.

Es gibt andernorts und auch in der Geschichte Verfassungssysteme mit voneinander unabhängiger Legitimation von Parlament und Regierung. Aber weder in Frankreich noch in den USA sind dadurch die Regierungen von den Parteien unabhängiger geworden; das Gegenteil ist bisweilen eingetreten. Ein von den Parteien zu besetzter Regierungskonvent wird das auch nicht richten. Der Regierungskonvent wird von einer vor der Wahl zu bildenden Parteienkoalition nach dem Prinzip the winner takes it all besetzt. Wenn Machterhalt ein dominanter Anreiz für Politiker ist, dann werden Politiker auch die Machtoption einer vom Parlament unabhängigen Legitimation ausnutzen, so auch der Block der en bloc gewählten 50 Mitglieder des Konvents. So wird das Ziel, das resistente Kollektivmonopol aufzubrechen, nicht erreicht.

Ex ante-Koalitionen führen zum Duopol oder gar zum Monopol

Der von Kruse reklamierte Vorteil einer ex ante-Koalitionsvereinbarung (vor der en bloc-Wahl des Regierungskonvents) sei es, dass die Wähler vor der Wahl erführen, was die Parteien „mit der Stimme machen“. Mögliche Koalitionspartner sollen sich vor der Wahl auf ein gemeinsames Programm verpflichten. Papier ist geduldig; auch gewählte Koalitionen können nach der Wahl etwas anderes tun als sie vorher ankündigen. Das erinnert an das Programme commun der französischen Sozialisten, Kommunisten und Radikalen von 1972. Zwei Jahre nach seiner Wahl zum Präsidenten und mit satter Mehrheit in der Nationalversammlung vollzog Mitterrand die Wende zum Austeritätsprogramm.

Die en bloc-Wahl des Regierungskonvents mit der Bildung von ex ante-Koalitionen konvergiert zwangsläufig zu einem faktischen Mehrheitswahlsystem. Es müssen sich vor der Wahl chancenreiche Wahlbündnisse bilden, was zu einer Polarisierung und einem Duopol führt. Koalitionen etwa von bürgerlichen und linken Parteien wie Schwarz-Grün, Deutschland, Ampel oder GroKo werden entweder nicht mehr stattfinden, oder sie werden die Regierungsbildung alternativlos monopolisieren. Mit wem etwa sollten die Grünen antreten? Mit der Union? Das führte zum Monopol, da alle anderen Randkoalitionen zu schwach wären. Mit SPD und Linken? Das führte zum polarisierten Duopol linke gegen bürgerliche Parteien. Der geneigte Leser mag das anhand von Wahlchancen und Programmaffinität selbst ausdeklinieren. Mit der en bloc-Wahl von ex ante-Koalitionen wird das Gegenteil von dem erreicht, was Kruse sich wünscht: Ein repräsentativ(er)es System mit höherer Wettbewerbsintensität.

Die Schlüsselstellung kleiner Koalitionspartner ist ein Scheinproblem

Kruse moniert die dem vermeintlichen Wählerwillen entgegenstehende Machtstellung eines kleineren Koalitionspartners, das Der Schwanz wedelt mit dem Hund-Problem, und plädiert deshalb für wechselnde Mehrheiten und für Minderheitsregierungen, die sich ihre Mehrheit im Parlament fallweise suchen müssen.

Nehmen wir die sozialliberale Koalition der 1970er Jahre, in der die FDP Teile der SPD-Programmatik nicht mitmachen wollte. Den Beifall der Union dazu hatte sie und damit eine Mehrheit der Wähler. Das Ergebnis war ein Kurs der linken Mitte, der ein breiteres Wählerspektrum repräsentierte als eine reine SPD-Politik. Oder nehmen wir die christlich-liberale Koalition unter Kohl, in der die FDP nicht die Mittel-, sondern die Randposition einnahm. Sozialpolitisch hat sich die FDP kaum durchsetzen können, weil die Union immer die SPD als Wettbewerber um die Mitte hatte. Das Ergebnis war wiederum eine Politik mit breiter Wählerzustimmung. (Das Lambsdorff-Papier von 1982 ist erst mit der Agenda 2010 umgesetzt worden.) Das Der Schwanz wedelt mit dem Hund-Problem ist ein wohlfeiles Scheinproblem, das die völlige Umgestaltung des Verfassungssystems nicht rechtfertigt.

Die Parteien werden auch einen Bürgersenat kapern

Der Bürgersenat ist die originellste Neuerung der Reformkonzeption. Er fungiert als klassische Zweite Kammer (eigentlich Dritte Kammer neben dem Bundesrat), entscheidet exklusiv über Demokratieregeln (Verfassung und Wahlrecht) und trifft Personalentscheidungen, die vom Parteienproporz freigehalten werden sollen (Gerichte, Fachbehörden). Die Bürgersenatoren werden in einem reinen Persönlichkeitswahlrecht gewählt. Hier sollen in besonderer Weise, wie es der Buchtitel indiziert, nicht Parteien, sondern Bürger an die Macht kommen.

Es bleibt jedoch die Frage offen, wie sich die Kandidaten vor der Wahl in unserer Mediengesellschaft gegenüber den Bürgern ohne Parteien präsentieren sollen? Es stellt sich auch die Frage nach dem Kandidatenreservoir außerhalb der Politik: Gibt es genügend Bürger, die zwar geeignet aber angesichts ihrer außerpolitischen Erfolge und Verpflichtungen auch interessiert sind? Wer wäre denn überhaupt bereit und dazu in der Lage, einen individuellen, parteiunabhängigen Wahlkampf zu finanzieren und zu führen?

Auch wenn man diese Probleme meint lösen zu können, wird man es nicht verhindern, dass sich die Bürgersenatoren in Clubs, Kreisen oder doch wieder Fraktionen zusammenfinden. Auch innerhalb der SPD-Bundestagsfraktion gibt es Fraktionen, die Seeheimer, die Linke und das Netzwerk. Und jeder Abgeordnete tut gut daran, sich einer davon anzuschließen, wenn er überhaupt etwas bewirken will. Das ist überall so. Und man will wohl nicht annehmen, dass die Parteien es unterlassen werden, Kontakte zu den Bürgersenatoren zu knüpfen und diese für sich und ihre Anliegen einzunehmen zu versuchen.

Es mangelt in unserem Land nicht an fachlicher Expertise

Kruses Buch durchzieht das Anliegen, mehr Fachkompetenz in die Politik zu bringen. Dem könnte man entgegenhalten, Facharbeit sei nicht die Aufgabe der Politik. Sie sollte vielmehr zwischen unterschiedlichen Interessen und Präferenzen oder in Zielkonflikten vermitteln. Die Reformkonzeption sieht dennoch die Wahl von fachkundigen, parteiunabhängigen Bürgern in ständige oder aktuelle parlamentarische Fachräte mit Anhörungs- und Initiativrechten vor.

Die Politik leidet nicht unter einem Mangel an fachlicher Expertise. Es mangelt nicht an Enquete-Kommissionen, Sachverständigenräten, Forschungsinstituten, Experten-Hearings etc. auch nicht an fachkundigen Beamten. Jedes Angebot sucht sich seine Nachfrage. Jeder, der zu einem Thema etwas zu sagen hat, findet auch einen Weg, es bei den zuständigen Politikern zu Gehör zu bringen. Politiker weigern sich auch nicht, Expertenrat zur Kenntnis zu nehmen. Es ist aber so, dass die einen Politiker lieber den Rat der einen Experten und die anderen lieber den der anderen hören. Neue Fachräte werden dem auch nicht abhelfen.

Wenn das Übel in den Parteien liegt …

Kruses Kritik an den Parteien ist nachvollziehbar. Sein Ansatz, das Principal-Agent-Problem durch eine höhere Wettbewerbsintensität für die Agenten anzugehen, ist logisch. Die Beteiligung parteiunabhängiger Bürger ist eine Option dafür. Eine erweiterte Gewaltenteilung durch weitere Verfassungsorgane theoretisch auch. Letzteres, wie gezeigt, jedoch nicht notwendig.

Wenn aber das Übel in den Parteien liegt, sollte man dann nicht zunächst in den Parteien ansetzen? Niemand will auf die Parteien verzichten, aber man könnte sie reformieren. Muss man dazu den ganzen Staatsaufbau umkrempeln? Ob unsere Demokratie dann besser funktioniert, können wir kaum wissen. Eingriffe zunächst nur in die Parteien, bärgen weniger Risiko. Es ist Kruse zu danken, dass er den Diskurs darüber mit seinem außerordentlich konstruktiven Beitrag belebt hat. Vielfach wird im politischen Diskurs nur herumgemäkelt. Wie es besser zu machen sei, liest man seltener. Darum ist dem Buch eine hohe Aufmerksamkeit zu wünschen.

Jörn Kruse: Bürger an die Macht. Wie unsere Demokratie besser funktioniert.

Kohlhammer 2021, 296 S., 29,00 € 

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN