Maastricht, Schuldenbremse, Schuldentragfähigkeit, Generationengerechtigkeit und andere Irrlehren

von Diskurs Hamburg

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  1. Staatsschulden und Inflation

Mit angezogener Bremse gegen die Wand

Die Mitglieder der Europäischen Union haben sich 1992 durch den Vertrag von Maastricht dazu verpflichtet, dass der staatliche Schuldenstand nicht mehr als 60 Prozent und das jährliche Haushaltsdefizit nicht mehr als 3 Prozent des BIP betragen darf. Deutschland hat sich zudem eine 2011 in Kraft getretene grundgesetzliche Schuldenbremse auferlegt, nach der die Neuverschuldung in einem Jahr nicht mehr als 0,35 Prozent des BIP betragen darf. Es sind zwar Abweichungen für konjunkturelle Schwankungen und nationale Notlagen vorgesehen, aber alle diese Grenzen für Schuldenstand, Haushaltsdefizit oder Neuverschuldung stehen derzeit im europäischen und deutschen politischen sowie im wissenschaftlichen Diskurs zu Disposition.

Dass die Sinnhaftigkeit dieser Begrenzungen nach dem Ende eines Jahrzehnts guter Konjunktur und historisch niedriger Zinsen nun in Zweifel gezogen wird, verwundert nicht. Für die Größen 60, 3 oder 0,35 Prozent orientierte man sich an Durchschnittgrößen der Vergangenheit, von denen man glaubte, dass sie erreichbare Zielgrößen darstellten. Diese Größen sind Ergebnisse politisch ausgehandelter Kompromisse, denen damit eine gewisse Willkür anhaftet. 

Beide, Wissenschaft und Politik sind gespalten. Die einen fürchten die Folgen nicht getätigter, schuldenfinanzierter Investitionen. Die anderen fürchten eine haltlose Finanzpolitik mit Folgen für Geldwertstabilität und Schuldentragfähigkeit und nehmen dafür ökonomisch unbegründete Selbstbeschränkungen in Kauf. Mit angezogener Bremse gegen die Wand.

Auch wenn die konkreten Größen kaum ökonomisch fundiert sind, gab es nachvollziehbare Gründe für derartige Verschuldungsgrenzen. In der Vorbereitung auf eine gemeinsame europäische Währung sollten die künftigen Euro-Länder zum einen darauf verpflichtet werden, durch Haushaltsdisziplin die Stabilität der gemeinsamen Währung nicht zu gefährden; man unterstellte also einen Zusammenhang zwischen Staatsverschuldung und europäischer Inflationsrate. Zum anderen sollte kein Land seine Schuldentragfähigkeit so überstrapazieren, dass dadurch eine Finanzkrise mit Ansteckungseffekten für die anderen Euro-Länder erzeugt würde. 

Die Mär von den inflationstreibenden Staatschulden

Offensichtlich haben aber weder Staatschuldenquote noch Defizitquote einen wesentlichen Einfluss auf die Inflationsrate der Euro-Zone gehabt (s. Abb.1). Obwohl die Staatsschuldenquote (orange Linie) bis 2019 angestiegen oder nur unwesentlich zurückgegangen ist, blieb die Inflationsrate (violette Linie) stets in der Nähe des 2-Prozent-Ziels der EZB oder deutlich darunter. Der Anstieg der Schuldenquote im Corona-Jahr 2020 von 85,9 auf 99,1 Prozent des BIP kann nicht für den um zwei Jahre zeitverzögerten Anstieg der Inflationsrate von 0,3 auf 8,4 Prozent herhalten; dafür hatte es bekannte, andere Gründe gegeben. Und die Staatsschuldenquote hatte überdies stets deutlich über dem politisch erdachten 60-Prozent-Ziel gelegen.

Die Defizitquote (blaue Linie) war im Jahr der Weltfinanzkrise 2008 von 1,6 auf 7,5 Prozent gesprungen, ohne dass sich die Inflation beschleunigt hatte. Die Defizitquote nahm danach stetig ab und unterschritt erst 2014 die Zielmarke von 3 Prozent. Aber die Inflationsrate bleib im Bereich der EZB-Zielmarke von 2 Prozent und darunter. Im Corona-Jahr 2020 stieg die Defizitquote von 0,4 auf 7,1 Prozent ebenfalls sprunghaft an, kann aber hier ebenso wenig wie die Schuldenquote zur Erklärung des zeitverzögerten Inflationsanstiegs herangezogen werden.

Abb. 1: Staatschulden- und Haushaltsdefizit-Quote am BIP sowie Inflationsrate in der Eurozone

     Quellen: Österreichische Nationalbank, Statista, European Central Bank

Defizitquote und Inflationsquote mit Faktor 10 multipliziert. Die mathematisch negative Defizitquote positiv dargestellt. Werte für 2023 ohne Monat Dezember.

Die Schuldenquote ist im Übrigen von der Defizitquote abgeleitet, gibt sie doch die kumulierten Haushaltsdefizite wieder. Würde man sich dauerhaft eine Defizitquote von 3 Prozent gestatten, würde bei einem Schuldenstand von Null nach 21 Jahren das 60-Prozent-Ziel der Schuldenquote überschritten. Die Maastricht-Kriterien sind also nicht nur willkürlich, sondern überdies auch noch redundant und widersprüchlich. 

Die deutsche Schuldenbremse ist nicht besser

Ähnlich wirkungslos auf die Inflationsrate ist die seit 2011 gültige Schuldenbremse (s. Abb. 2). Die gesamtstaatliche Neuverschuldung (rote Linie) bewegte sich von 2013 bis 2019 unterhalb der 0,35 Prozent-Grenze, ja sogar im negativen Bereich. Es wurden also Schulden abgebaut. Dennoch sank die Inflationsrate (blaue Linie) von 2016 bis 2018 nicht, sondern stieg trotz weiter rückläufiger Schulden leicht an. Nachdem die Neuverschuldung im Corona-Jahr 2020 sprunghaft anstieg, erreichte die Inflationsrate auch in Deutschland zwei Jahre später ein Maximum, das aber nicht auf die erhöhte Staatsnachfrage, sondern auf die in Deutschland besonders spürbare Verteuerung fossiler Energie zurückzuführen war. 

Abb. 2: Gesamtstaatliche Neuverschuldungsquote am BIP und Inflationsrate in Deutschland

     2023: Schätzung im Dezember 2023. Quellen: Statista, Wikipedia

Das Haushaltsdefizit gibt die kumulierten Neuverschuldungen wieder. Würde man sich jedes Jahr eine Neuverschuldung von 0,35 Prozent gestatten, würde man bei einem Defizit von Null nach neun Jahren das 3-Prozent-Defizitziel überschreiten. Dieses ganze System von Schuldenstands-, Defizit- und Neuverschuldungszielen ist redundant, widersprüchlich und wirkungslos.

  1. Schuldentragfähigkeit

Diese Schuldengrenzen erhöhen nicht die Schuldentragfähigkeit

Wenn die Begrenzungen von Schuldenstand, Haushaltsdefizit und Neuverschuldung nichts zur Inflationsbekämpfung beitragen, bleibt zu fragen, ob sie etwas zur Schuldentragfähigkeit bzw. zur Vermeidung einer Finanzkrise oder gar eines Staatsbankrotts beitragen.

Schuldentragfähigkeit [ist] die Fähigkeit eines Schuldners …, dem Schuldendienst (Zins und Tilgung) … fristgerecht und in voller Höhe nachkommen zu können.“ (Gabler Banklexikon). Warum die Schuldentragfähigkeit von Staaten gerade die 60-, 3- oder 0,35-Prozent-Grenzen erfordert, erschließt sich nicht. Sicherlich sind Verschuldungsgrade denkbar, die über die Schuldentragfähigkeit eines Staates hinausgehen wie historisch in Griechenland oder Argentinien. Aber die konkrete Höhe solcher Grenzen hängt immer vom Einzelfall ab, von der Steuerbasis, vom Schuldzinsniveau, von der künftigen Einkommenswirkung schuldenfinanzierter Investitionen u.a.m. Die Maastricht-Kriterien und die deutsche Schuldenbremse sagen nichts über die Schuldentragfähigkeit der europäischen Staaten aus, rein gar nichts.

Auch „Investitionen“ des Staates sind ökonomisch Konsum

Unbestritten sollten sich Staaten dauerhaft nur im Ausmaß ihrer Schuldentragfähigkeit verschulden. Die Schuldentragfähigkeit ist ein akzeptables Kriterium zur Schuldenbegrenzung, nicht aber die Maastricht-Kriterien oder die deutsche Schuldenbremse. 

Eine Konsumkreditbank gewährt einem Konsumenten Kredit für ein Konsumgut, das im gebrauchten Zustand keine verwertbare Sicherheit darstellt. Die Kreditentscheidung basiert allein auf den Einnahmen- und Ausgabenverhältnissen des Konsumenten. Ist sein künftiges Einkom-men hoch genug und sind seine übrigen Verpflichtungen künftig nicht zu hoch, dass er Zinsen und Tilgung des Konsumentenkredits bedienen kann? Nur um diese Frage geht es.

Ein Unternehmer erhält einen Kredit für eine Investition, wenn absehbar ist, dass er damit innerhalb der Tilgungsfrist einen return on invest erwirtschaftet und darüber hinaus eine Rendite, die die Kreditzinsen deckt. Der Unterschied des Unternehmenskredits zum Konsumkredit liegt darin, dass mittels der Investition Zins und Tilgung erwirtschaftet wird. Der Schuldendienst für den Konsumkredit wird hingegen aus anderen Einkommensquellen des Schuldners bedient.

Nun gibt es die golden rule, nach der der Staat nur Investitionen kreditfinanzieren soll. Konsumausgaben und Investitionen lassen sich zum einen nicht immer scharf trennen. Zum anderen lassen sich die Erträge staatlicher Investitionen i.d.R. nur als positive externe Effekte feststellen, da der Staat als Staat (nicht als Unternehmer) nicht zu Marktpreisen tätig ist. Im Ergebnis sind also alle Staatsausgaben ökonomisch Konsum, da sie keine unmittelbar finanzwirksamen Erträge erwirtschaften. (Dass die Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung Staatsausgaben für dauerhafte Wirtschaftsgüter als Investitionen zählt, ist für die Schuldentragfähigkeit unerheblich.)

Auf die künftigen Steuereinnahmen kommt es an …

Weil alle Staatsausgaben Konsum sind, bleibt es für die Schuldentragfähigkeit allein entscheidend, ob der Schuldendienst wie bei Konsumenten mit künftigen (Steuer-)Einnahmen gedeckt werden kann. Allerdings kommt hier noch eine investive Komponente hinzu. Es gibt Staatsausgaben, die zu (vermehrten) künftigen Steuereinnahmen führen, z.B. Bildungsausgaben, die via besser ausgebildeter Steuerbürger zu höheren zu versteuernden Einkommen führen. Das herkömmliche Kriterium „dauerhafte Wirtschaftsgüter“ ist dabei nicht zwingend, es sei denn, man sieht einen ausgebildeten Lehrer auch als „dauerhaftes Wirtschaftsgut“ an. 

Man könnte für jeden Etatposten eine Schätzung vornehmen, welche Wirkungen auf künftige Steuereinnahmen damit mutmaßlich verbunden sind. Aber externe Effekte von Staatsausgaben sind nur schwer abzuschätzen, und man würde sich im Gewirr politischer und ideologischer Wertungen verstricken. Pragmatischer und wohl nicht ungenauer wäre ein anderer Ansatz: Da es eine ziemlich feste Relation zwischen Wirtschaftswachstum und Entwicklung der Steuereinnahmen gibt, kann man sich mit einer langfristigen Abschätzung des Wirtschaftswachstums begnügen. So wie eine Konsumkreditbank zur Ermittlung der Schuldentragfähigkeit eines Konsumenten von dessen Einkommen seine sonstige Verpflichtungen abzieht, sind von den künftigen Steuereinnahmen die unabänderlichen Ausgabenverpflichtungen abzuziehen, um den Spielraum für den Schuldendienst, mithin die Schuldentragfähigkeit zu ermitteln.

… und auf die unabänderlichen Ausgaben

Während eindeutig ist, was Staatseinnahmen sind, ist es nicht so eindeutig, was die unabänderlichen Ausgaben des Staates sind. Sicherlich gehören dazu die Verpflichtungen gegenüber Dritten wie Zins und Tilgung für früher aufgenommene Schulden, vertraglich fixierte Bestellungen für Güter und Leistungen von Lieferanten, staatsvertraglich vereinbarte Leistungen unter Gebietskörperschaften und tarifvertraglich vereinbarte Personalkosten. In der Regel werden unter den unabänderlichen Ausgaben auch die gesetzlich fixierten Sozialleistungen und die nicht tariflich vereinbarten Beamtengehälter sowie gesetzlich fixierte Subventionen gerechnet. 

Aber Gesetze kann man ändern, so dass auch „unabänderliche“ Ausgaben dem politischen Willen unterliegen. Zu den unabänderlichen Ausgaben wird man auch solche ohne vertragliche Verpflichtung gegenüber Dritten zählen, für die der politische Wille unabänderlich ist, was für den größten Teil der Staatsausgaben gilt. Je niedriger die unabänderlichen Ausgaben sind, desto größer ist der Spielraum für den Schuldendienst und damit die Schuldentragfähigkeit. Anders gewendet: Haushaltsdisziplin verschafft Verschuldungsspielraum.

  1. Effizienz von Staatsschulden

Staatsschulden als durchlaufender Posten ohne Effekt?

Nun tilgt der Staat fällige Schulden regelmäßig durch neue Schuldenaufnahme. Es lässt sich mit etwas Mathematik der gymnasialen Mittelstufe zeigen, dass in einer Modellwelt ohne Konjunktur- und Zinsschwankungen, in der die Bruttokreditaufnahme im Maße des Zinssatzes wächst (was der Realität nahekommt, s. Abb. 3), die Bruttokreditaufnahme eines Jahres vollständig für den Schuldendienst der Vorjahre benötigt wird (s. Anhang). Die Staatsschulden werden dann zu einem durchlaufenden Posten, der von demselben Personenkreis der Staatsgläubiger gleichzeitig aufgenommen und an diesen zurückgezahlt wird, und die Kreditaufnahme wird zur reinen Maschinerie zur Erzeugung von Zinseinkommen für Käufer von Staatsanleihen.

Abb. 3:  Veränderungsrate gesamtstaatliche Bruttokreditaufnahme (gleitender 3-J.-Durchschn.) und Zinsen 10-jähr. Bundesanleihen (Mittelwert Jahreshöchst und -tiefststand) in Deutschland. Quellen: Destatis und boerse.de

Wir leben zwar nicht in einer Modellwelt mit konstanten Zinsen. Aber die Übereinstimmung von Verschuldungswachstum und Zinssatz in „normalen“ Zeiten ist frappierend (s. Abb. 3). Man erkennt die beschleunigte Verschuldung in Zeiten der Ölpreisschocks der 1970er Jahre, nach der deutschen Wiedervereinigung, nach der Finanzkrise 2008 und zur Corona-Pandemie. So ist die mathematisch hergeleitete Schlussfolgerung über die Staatsschulden als durchlaufendem Posten zur Generierung von Zinseinkommen nicht mehr so überraschend. Nur in Zeiten beschleunigten Schuldenwachstums hat die Schuldenaufnahme noch einen expansiven Effekt.

Schuldentragfähigkeit – definiert als die Differenz künftiger Einnahmen und unabänderlichen Ausgaben – und Schuldenausweitung im Maß des Zinssatzes haben auf den ersten Blick nichts miteinander zu tun. Aber wenn wegen des Schuldendienstes für frühere Schulden nur noch eine beschleunigte Schuldenaufnahme einen anderen ökonomischen Effekt als ein durchlaufener Posten zur Generierung von Zinseinkommen hat, dann stellt sich die Frage, wann diese Beschleunigung nicht mehr mit der Schuldentragfähigkeit vereinbar ist.

Die Ineffizienz tragfähiger Schuldenaufnahme

Die Veränderungsrate der Bruttokreditaufnahme des wiedervereinigten Deutschlands (violette Linie, Abb. 4) lag bis auf die Jahre historisch extrem niedriger Zinsen von 2012 bis 2018 regelmäßig über der Wachstumsrate des BIP (orange Linie) und drohte damit die Schulden-tragfähigkeit zu vermindern. Sie lag in den genannten Krisenphasen (Wiedervereinigung, Finanzkrise, Corona) mit über dem Durchlaufposten hinausgehenden expansiven Effekt über dem Zinsniveau (rote Linie). Wenn die Verschuldung einen wirtschaftlichen Effekt – zur Konjunkturstützung oder zur Finanzierung staatlicher „Investitionen“ – haben und damit effizient sein soll, muss ihre Zunahme über dem Maß des Zinsniveaus liegen. Wenn die Verschuldung aber dauerhaft die Schuldentragfähigkeit nicht gefährden soll, muss ihre Wachstumsrate unter der BIP-Wachstumsrate – hier für die Wachstumsrate des Steueraufkommens genommen – liegen.

Abb. 4:  Veränderungsrate gesamtstaatliche BruttokreditaufnahmeZinsen 10-jähr. Bundesanleihen und BIP-Wachstum in Deutschland. 2023: Schätzung. Quellen: Destatis und boerse.de

Wenn nun aber das Zinsniveau über der BIP-Wachstumsrate liegt, ist die Schuldenregel – Schuldenwachstum über dem Zinsniveau und unter der BIP-Wachstumsrate – nicht erfüllbar. Diese Regel wäre nur in dem Ausnahmejahrzehnt von 2012 bis 2022 erfüllbar gewesen, und gerade in dieser Phase hat sich die deutsche Politik für eine ineffiziente Verschuldung noch unterhalb des Zinsniveaus entschieden. Im Jahr 2023 haben sich die Verhältnisse mit angestiegenen Zinsen und stagnierendem BIP wieder umgekehrt. Auch deshalb wird jetzt die Debatte über die Abschaffung der Verschuldungsbremsen so heftig geführt. Im Sinne einer effizienten Verschuldungspolitik müsste man jetzt das Verschuldungstempo über das gestiegene Zinsniveau hinaustreiben, würde dabei aber in Zeiten von Stagnation die Schuldentragfähigkeit gefährden. 

Es ist nicht so, dass man einfach nur die Schuldentragfähigkeit als Verschuldungsgrenze beachten muss, denn unter dieser Grenze kann die Verschuldung zu niedrig, weil ineffizient sein.

Dauerhaft untragbare Schulden? 

Wie lange kann der Staat alte Schulden mit neuen tilgen? Das scheint zumindest länger zu funktionieren als es in Deutschland praktiziert wird, das hinsichtlich der Schuldenstandquote im Mittelfeld vergleichbarer Länder liegt (s. Abb. 5). Es geht also auch mit höherer Verschuldung, ohne dass gleich der Staatsbankrott droht, aber auch mit niedrigerer, ohne dass die staatlichen Leistungen verkümmern.

Was geschieht aber, wenn die Schuldentragfähigkeit durch Neuverschuldung dauerhaft überschritten wird? Entweder müssen dann irgendwann unabänderliche Ausgaben politisch doch abgeändert werden, um den Schuldendienst leisten zu können und die Schuldentragfähigkeit wieder herzustellen. Im Klartext: Das Niveau staatlicher Leistungen muss zurückgefahren werden. Oder die Verschuldung muss noch schneller wachsen, um den dauerhaft ansteigenden Schuldendienst durch immer neue Schulden abdecken zu können. Man stopft dann immer größere Löcher mit immer noch größeren Löchern. 

Abb. 5:  Schuldenstandquote am BIP ausgewählter OECD-Länder. April 2023. Quelle: Wikipedia

Theoretisch kann man das unendlich lange fortsetzen. Bei sonst konstanten Verhältnissen würde die Verschuldung dann im Maße des Zinssatzes wachsen, wenn die Neuverschuldung als durchlaufender Posten nur der Altschuldentilgung dient. Solange der Zinssatz unter dem langfristigen BIP-Wachstum liegt, würde dadurch auch die Schuldentragfähigkeit nicht gefährdet. Wie wir gesehen haben, ist das aber nur in Ausnahmesituationen so. 

Wenn über die Altschuldentilgung hinaus die Neuverschuldung auch noch für „echte“ Staatsausgaben verwendet wird, kann die Verschuldung nicht mehr exponentiell (mit konstanter Rate), sondern hyperexponentiell (mit exponentiell steigender Rate) ins Unermessliche wachsen. Praktisch kommt dieses perpetuum mobile dann zum Halten, wenn die Gläubiger dem Staat keine neuen Kredite mehr einräumen wollen. Je länger man die Tilgung alter durch neue Schulden betrieben hat, desto schmerzhafter wird dann die Wiederherstellung der Schuldentragfähigkeit. Wie das war, konnte man 2010/11 in Griechenland erleben.

  1. Generationengerechtigkeit und „Zukunftsinvestitionen“

In der aktuellen Debatte über die Staatsverschuldung wird immer wieder die Generationengerechtigkeit ins Feld geführt. Die einen sagen, dass heute aufgenommene Schulden künftige Generationen mit dem Schuldendienst belasten. Die anderen halten dagegen, dass die Erträge heute schuldenfinanzierter Investitionen künftigen Generationen zugutekommen. Einmal abgesehen davon, dass i.d.R. schon die heutige Generation den von ihr verursachten Schuldendienst zu leisten hat und auch schon Nutznießer der schuldenfinanzierten Staatsausgaben ist, wissen wir es jetzt besser: Eine Verschuldungsveränderung unter dem Zinsniveau ermöglicht überhaupt keine Investitionen für spätere Generationen, sondern verpufft im Schuldendienst für Altschulden, und eine Verschuldungsveränderung schneller als das Wirtschaftswachstum führt zur Schuldentragunfähigkeit und damit zur Einschränkung des Niveaus staatlicher Leistungen für künftige Generationen.

Politiker, die das Niveau der staatlichen Leistungen erhöhen wollen, haben nur eine Möglichkeit: Sie müssen die Staatseinnahmen erhöhen, indem sie die Steuersätze erhöhen oder indem sie in dem Sinne investive Ausgaben tätigen, dass daraus höhere Steuereinnahmen resultieren. Durch Schuldenaufnahme gelingt es dauerhaft nicht, weil die Schulden irgendwann zurückgezahlt werden müssen oder weil die Gläubiger irgendwann die Löcher nicht mehr mit noch größeren Löchern stopfen werden. There’s no such thing as a free lunch.

Anhang: Der Schuldendienst frisst die Bruttokreditaufnahme

Der Staat nehme in jeder Periode t Kredite in der Höhe dauf (Bruttokreditaufnahme). Alle Kredite haben die gleiche Laufzeit n und werden zum gleichen Zinssatz r aufgenommen. Die Kredite sollen zum Ende der Laufzeit nach n Perioden mit einem Einmalbetrag vollständig getilgt werden. Die Summe aller Zins- und Tilgungszahlungen des Staates, also die Annuität at sei die Annuität jeder Periode t. Dann ist

 (1)      at = dt – n + r ×Si dt – i                            mit i = 1…n,

also die Tilgung des vor n Perioden aufgenommenen Kredits dt – n sowie die Zinsen auf alle in der Periode noch laufenden Kredite r ×Si dt – i.

Die Bruttokreditaufnahme wachse pro Periode mit einer konstanten Rate g. Dann gilt

(2)       dt – i = 1/(1 + g)i ×dt                                            

Durch Einsetzen von (2) in (1) und Ausklammern von dt erhält man

(3)       at = dt ×(1/(1 + g)n + r ×Si1/(1 + g)i)    

Wenn nun die Bruttokreditaufnahme im Maße des Zinssatzes wächst, also g = r ist, dann wird aus dem Term in der Klammer 

      1/(1 + r)n + r ×Si1/(1 + r)i

Setzen wir nun q = 1 + r, dann wird daraus 

   = 1/qn + (q – 1)×Si1/qi

und nach der bekannten Summenformel für geometrische Folgen 

(4)          = 1/qn + (q – 1)×(q – 1)/(qn ×(q – 1)) = 1,

was sich nach Kürzen durch (q – 1) sofort ergibt. Mithin gilt nach Einsetzen von (4) in (3)

(5)       at = dt

Die staatliche Gesamtannuität at ist dann genauso hoch wie die Bruttokreditaufnahme dt.derselben Periode Die Verwendung der Bruttokreditaufnahme ist bei konstantem Wachstum im Maße des Zinssatzes also vollständig durch Zinsen und Tilgung für die Bruttokreditaufnahmen der Vorperioden festgelegt.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN