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Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist seit vielen Jahren in der Kritik. Dies basiert im Kern auf der Tatsache, dass er aus Zwangsbeiträgen aller Bürger (und weiterer „Zahlungspflichtiger“) finanziert wird und die Rundfunkbeiträge somit einen steuerähnlichen Charakter haben.
Einerseits befreit dies die Anstalten davon, sich auf einem wettbewerblichen Medienmarkt bewähren zu müssen, der über ihre Erlöse entscheiden und damit auch ihre Ausgabe-Möglichkeiten (z.B. Gehälter, Rechte- und Produktionskosten) begrenzen würde. Die Rundfunkbeiträge als Quasisteuer decken alles ab, ohne dass die Anstalten sich dafür anstrengen müssen. Andererseits erfordert diese komfortable Lage im Gegenzug, dass die Rundfunkanstalten bestimmten Restriktionen unterliegen, die private erwerbwirtschaftliche Unternehmen (mit Konkursrisiko) nicht haben. Dies gilt einerseits für das finanzielle Gebahren, das immer unter den Gesichtspunkt betrachtet werden muss, ob sich dies unter einer steuerähnlichen Finanzierung rechtfertigen lässt.[1]
Andererseits bedeutet es für die Inhalte, dass die öffentlich-rechtlichen Programme in allen normativen Aspekten (weltanschaulich, gesellschaftlich, politisch) einem generellen Pluralitätspostulat folgen und grundsätzlich eine Ausgewogenheit anstreben. Dies gilt nicht für jede einzelnen Sendung, wohl aber für die Programme insgesamt. Die nachvollziehbare Zielsetzung war es „eigentlich“, vorrangig solche Inhalte anzubieten, die ansonsten unterrepräsentiert wären. Stattdessen dominiert heute eine Strategie der Einschaltquotenmaximierung.
1 Hauptprobleme des öffentlichen Rundfunks
1.1 Fehlende Pluralität der Programme und Redaktionen
Die öffentlich-rechtlichen Hauptprogramme von ARD und ZDF sind bei politischen und gesellschaftlichen Aussagen von Pluralität oder gar Ausgewogenheit weit entfernt. Plural müssten sie aber sein, da sie ihre Erlöse zur Kostendeckung nicht auf einem wettbewerblichen Zuschauermarkt erwirtschaften müssen, sondern aus staatlichen Zwangsbeiträgen aller Bürger finanziert werden, deren Höhe von Politikern festgesetzt wird. Der Staat — in diesem Fall die Bundesländer über einen Rundfunk-Staatsvertrag — entscheidet nicht nur über die Höhe der Beiträge. Er hat den öffentlich-rechtlichen Anstalten) außerdem ein Monopol für werbefreies (genauer werbearmes) Free-TV verschafft.
Die ARD- und ZDF-Hauptprogramme haben politisch seit langem eine starke links-grün-woke Schlagseite,[2] was sowohl die Auswahl der Sendeinhalte als auch die Kommentierung betrifft.
In der Berichterstattung und Kommentierung ist eine klare Tendenz für linke Politiker und Parteien (Linke, Grüne, SPD) erkennbar, während konservative und liberale Politiker und Parteien nicht nur kritisch (was grundsätzlich in Ordnung wäre) sondern auch unsachlich und herabsetzend bewertet. Man skandalisiert einzelnen Äußerungen,[3] während Deutschland gleichzeitig gravierende politische Probleme hat, deren Analyse und Kommentierung jede öffentlich-rechtliche Sendezeit wert wäre. Dazu bräuchte man Fachkompetenzen und Analysefähigkeiten. Aber schlichte moralbasierte Herabsetzungen („irgendetwas wird schon hängenbleiben“) sind anspruchsloser und bringen in der eigenen Blase mehr Applaus.
Das gilt grundsätzlich auch für die AfD, die je nach kurzfristiger Opportunität ignoriert oder diffamiert wird. Völlig unabhängig davon wie man selbst zu dieer Partei steht: Eine Partei, die bei den demokratischen Parlamentswahlen ca. ein Viertel aller Wählerstimmen erhält, kann von einem politischen Journalisten weder ignoriert noch diffamiert werden, wenn er noch ernstgenommen werden will. Wie wäre es zur Abwechselung einmal mit einer argumentativen Auseinandersetzung mit einigen (nach meiner Meinung abwegigen) Positionen der AfD (z.B. zu Euro, EU, NATO, Russland)?
Viele sprechen von ARD und ZDF als links-grünen Propagandasendern — durchaus auch mit Blick auf Umfragen und Parlamentswahlen. Die Kommentare sind außerdem oft antisemitisch und israelfeindlich und verteidigen islamistische Akteure im In- und Ausland selbst dann, wenn diese demokratiefeindlich, intolerant, aggressiv, frauenfeindlich und homophob auftreten.
Die Ursache der groben Fehler und einseitigen Kommentierungen basiert im wesentlichen darauf, dass die meisten Journalisten in den politisch und gesellschaftlich relevanten Redaktionen überwiegend links und/oder grün zu verorten sind. Liberal oder konservativ eingestellte Journalisten können in den Anstalten beruflich keine Karriere machen oder werden von Kollegen und/oder Führungspersonen sogar persönlich herabgesetzt und gemobbt.[4] Neueinstellungen erfolgen systematisch nach den gleichen Politikfarben, was auch auf diese Weise die Entwicklung einer Meinungspluralität verhindert, da sie die Insider der eigenen Blase vor argumentativem Widerspruch „schützt“. Genau das wäre für ein ernstzunehmendes Medienobjekt jedoch besonders nötig – vor allem aber für eines, das von allen Bürgerndurch Zwangsbeiträge finanziert wird. Da die Zuschauer — anders als bei marktgängigen Medienobjeken — keinerlei Einfluss auf die inhaltliche Ausrichtung und die Meinungsvielfalt haben, sind die Folgen erwartbar und empirisch für jeden offensichtlich.
Die öffentlich-rechtlichen Journalisten treten zudem oft in einem überheblichen Belehrungsgestus gegenüber den Zuschauern auf, was angesichts des eher mittelmäßigen fachlichen und intellektuellen Niveaus grundsätzlich unangemessen ist und manchmal peinlich wirkt. Dies gilt z.B. auch für die penetrante klimapolitisch motivierte „Erziehung“ der Öffentlichkeit durch Berichte und Kommentare, die oft eine globale und eine ökonomische Perspektive vermissen lassen und naturwissenschaftliche Erkenntnisse nur einseitig und politisiert widergeben.
ARD und ZDF gehören seit einiger Zeit zu den Hauptakteuren der vielbeklagten Defacto-Einschränkung der Meinungsfreiheit. Dies merken deren Insider vermutlich selbst nicht einmal, weil die eigene Meinung immer „die richtige“ zu sein scheint, wenn man nicht genügend Toleranz aufbringt. Meinungsvielfalt und faire Kommentare gibt es in einem Medienunternehmen in der Praxis nur dann, wenn die Gesamtheit der Redakteure, die politisch und gesellschaftlich relevante Sendungen machen und verantworten, ebenfalls plural zusammengesetzt ist und alle die Meinungsfreiheit und die Meinungspluralität für unsere Gesellschaft als wichtige und anzustrebende Werte betrachten.
1.2 Ineffiziente Strukturen und überhöhte Kosten
Die programmlichen Mängel des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems addieren sich zu den ebenfalls seit langer Zeit bekannten Ineffizienzen aufgrund der verfehlten institutionellen Strukturen der Anstalten, die falsche Anreize setzen. Sie eröffnet diverse Selbstbedienungs-Möglichkeiten und führt zusammen mit programmfremden Ausgaben zu starkt überhöhten Kosten zu Lasten der Beitragszahler.
Im öffentlichen Rundfunksystem, das aus vielen Einzelanstalten besteht, existieren zahlreiche Doppelstrukturen, die zu Ineffizienzen und überhöhten Kosten führen.[5] Seit langem wären zahlreiche Restrukturierungen auf den Produktionsebenen des Fernsehens möglich und erforderlich gewesen, die zu gravierenden Kosteneinsparungen geführt hätten, ohne dass die redaktionelle Dezentralität und die politischen Länderkompetenzen in Frage gestellt würden. Dazu wären jedoch wirtschaftliche Effizienzanreize notwendig gewesen, wie sie in den meisten Unternehmen in anderen Bereichen der Gesellschaft vohanden sind. Beim öffentlichen Rundfunk können jedoch alle Kostensteigerungen ziemlich problemlos auf die Beitragszahler abgewälzt werden.
Bisher sind die Governance Strukturen des öffentlichen Rundfunks vor allem dadurch gekennzeichnet, dass die Anstalten sich selbst regieren und keiner effektiven Kontrolle unterliegen, die für Kosteneffizienz, Programmqualität und publizistische Vielfalt sorgen könnte.
Dies hat im Laufe der Zeit dazu geführt, dass die Anstalten zu einem Selbstbedienungsladen für die Insider wurden(z.B. überhöhte Intendantengehälter). Dies betrifft sowohl die Finanzierung über die Rundfunkbeiträge als auch die Programmpolitik, der auch Konzepte wie „Programmauftrag“ und „Grundversorgung“ keine Grenze gesetzt haben, weil sie diese selbst interpretieren konnten und zur Ausdehnung ihrer Aktivitäten genutzt haben. Dies erfolgte auch zum Nachteil der privaten Konkurrenten auf den Medienmärkten.
2 Ordnungspolitik im Rundfunk
2.1 Entstehung der Sonderstellung der Anstalten
Bei der Neugestaltung des Rundfunksystems zu Beginn der Bundesrepublik wurde erstens eine Kanalknappheit (für den Transport der Signale von den Anstalten zu den Zuschauern) als Begründung für die ÖRRA und fortdauernden massiven Eingriffe des Staates in die Rundfunkmärkte angeführt. Zweitens war das preislicheAusschlussprinzip bei der terrestrischen Austrahlung von Hörfunk-und TV-Programmen nicht anwendbar.[6]
Insofern blieb nur entweder ein staatliches Rundfunkangebot, das typischerweise aus Steuermitteln finanziert wird, oder (wie es in den meisten Ländern der Welt üblich war und ist) werbefinanzierte Programme. Jeder Staatsrundfunk beinhaltet das Problem, das die Politiker aus Eigeninteresse in die Programme (und damit auch in die politische Ausrichtung) hineinregieren können bzw. dies zum Gegenstand parteipolitischer Auseinandersetzungen machen.
Werbefinanzierte Programme sind dagegen durch regelmäßige Werbeunterbrechungen gekennzeichnet. Diese sind nicht nur eine Zeitvergeudung für die Zuschauer, sondern in ihrer dümmlichen Erscheinungsform auch nervtötend und eine Zumutung für die Intelligenz der meisten Zuschauer. Der scheinbare Gratischarakter führt zusammen mit dem Erlösinteresse der Sender dazu, dass das gesamte Programm auf ein minimales Qualitätsniveau herabgedrückt wird.[7]
Da die Parteien in Deutschland bei einem werbefinanzierten Rundfunk zu Recht eine systematische Verflachung des Programms und einen zu starken Einfluss gewinnorientierter Unternehmen auf die öffentliche (und damit auch politische) Meinungsbildung befürchteten, entschied sich die Politik (repräsentiert durch die Bundesländer) für eine Variante des Staatsrundfunks. Diese wurde als „öffentlich-rechtlicher Rundfunk“ bezeichnet, hatte eine gewisse institutionelle Unabhängigkeit von den politischen Institutionen und wurde nicht aus Steuermitteln finanziert, sondern durch separate Rundfunkgebühren (später Rundfunkbeiträge). Allerdings wurde versäumt, institutionelle Sicherungen einzubauen, die für Effizienz und Pluralität sorgen könnten.
Jede Institution, die unter Kritik steht und/oder Probleme hat, ihre Kosten zu decken, versucht dennoch, ihr Überleben zu sichern. Bei einem privaten, erwerbswirtschaftlichen Unternehmen geht dies maximal so lange, bis die Eigentümer die Geduld verlieren und/oder der Konkursrichter eingreift. Dies ist ein wichtiger Effizienzmechanismus einer marktwirtschaftlichen Ordnung und erzeugt im Vorfeld entsprechende Anreize.
Bei einem Staatsunternehmen oder einem solchen, bei dem eine Produktion politisch erwünscht ist, kann der Staat dessen Weiterleben aus Steuermitteln (insbesondere mit Subventionen) noch eine Weile verlängern (oft gegen jede ökonomische Vernunft) und nicht selten nach dem politischen Lobbyismus der Insider.
Bei den ÖRRA, die zu den Hätschelkindern der Politik gehören, weil die Politiker negative Kommentare fürchten, ist dies deutlich einfacher, da die Kosten und andere Nachteile von den Beitragszahlern/Zuschauern getragen werden müssen, wenn die Anstalten implizit mit ihrer Meinungsmacht winken/drohen.
2.2 Ausnahmebereich öffentlicher Rundfunk ?
Durch den technologischen Fortschritt wurden schon bald alle ökonomisch-funktionalen Gründe für einen besonderen „Ausnahmebereich Rundfunk“ obsolet. Einerseits wurde durch eine Multiplizierung und Diversifizierung (Kabel, Satellien, Internet) der Distributionswege deren frühere Kanalknappheit überwunden. Andererseits wurde spätestens durch die Digitalisierung das Ausschlussprinzip für einzelne Programme (und auch für einzelne Sendungen) anwendbar.
Als einzige Begründung für eine ordnungspolitische Sonderstellung des Rundfunk in einem ansonsten marktwirtschaftlichen Wirtschaftssystem blieben nur noch meritorische Argumente. Man wollte z.B. Bildungs- und kulturelle Inhalte des Rundfunks für jedermann verfügbar machen, die in einem rein marktgesteuerten Sytem nicht, in zu geringem Umfang, in geringer Qualität und/oder geringer Vielfalt vorhanden wären.
Unter Ökonomen werden meritorische Argumente für Staatseingriffe für (oder gegen) einen bestimmten Konsum, die im Kern paternalistisch („der Staat weiß besser als Du selbst, was gut für Dich ist oder auch nicht“) sind, grundsätzlich kritisch betrachtet. Die damit einhergehenden staatlichen Konsumbeeinflussungen lassen sich ökonomisch aber ebenso gut (oder wenig) rechtfertigen wie die staatliche Finanzierung von Opernhäuser oder (negativ) die Sonderbesteuerung von Alkohol und Tabak. Entscheidend ist der objektiv begründbare, sachgerechte Umfang solcher „Konsum-Korrekturen“, der oft mit externen Effekten auf die Gesellschaft zusammenhängt.
Außerdem wollte man eine hohe Pluralität, Vielfalt und Ausgewogenheit der gesellschaftlichen und politischen Meinungsäußerungen der Journalisten der Rundfunkanstalten gewährleisen. Dieses Ziel wird jedoch seit langer Zeit verletzt, da keine institutionellen Vorkehrungen geschaffen wurden, die diesbezüglich für eine Meinungspluralität sorgen könnten, so dass de facto nur für die ÖRRA-Insider eine echte Freiheit und relevante Möglichkeit zur Meinungsäußerung bestand. Der hiesige Vorschlag einer institutionellen Neugestaltung des ÖRR (Abschnitt 3) legt dafür die Grundlage.
ÖRRA Abschaffen oder reformieren ?
Viele Ökonomen sind aus ordnungspolitischen Gründen der Auffassung, dass sich gegenwärtig ein aus Zwangsbeiträgen finanzierter Rundfunk in einer Marktwirtschaft ordnungspolitisch gar nicht mehr rechtfertigen lässt, unterschätzen die gesellschaftliche Bedeutung meritorischer Aspekte und fordern eine Abschaffung der Rundfunkanstalten in der bisherigen institutionellen Form und die Abschaffung der Rundfunkbeiträge.
Dieser politischen Folgerung kann ich mich nicht anschließen, und zwar vor allem aufgrund meiner Ablehnung (und der vieler anderer) des Fernsehkonsums durch permanente Werbeunterbrechungen, also eines Fernsehwerbungs-Zwangskonsums. Dies wäre nämlich die faktische Folge einer Abschaffung des öffentlichen Rundfunks. Mit Ausnahme von Spielfilmen und populären Sportveranstaltungen, die durch Pay-TV dauerhaft angeboten werden können (und auch jetzt schon werden), würde eine Abschaffung des öffentlichen Rundfunks allerdings bedeuten, dass im wesentlichen nur werbefinanzierte Programme existieren würden und zwar gerade bei politischen und gesellschaftlich relevanten Inhalten. Durch die Werbeunterbrechungen des Programms im Kontext eines werbefinanzierten Geschäftsmodells[8] wird auch das Produkt selbst (Rundfunkprogramm) stark verändert, das heißt verschlechtert.[9] Das gesamte Programm würde auf ein minimales Qualitätsniveau herabgedrückt werden.
Wegen der nervtötenden, dümmlichen Werbeunterbrechungen bin ich wie viele andere Bürger — aber anders als etliche Ökonomen — grundsätzlich ein Befürworter der Existenz öffentlicher Fernsehprogramme — und zwar neben und in Konkurrenz zu privaten abonnements-finanzierten und werbefinanzierten Programmen.
Damit besteht dann auch hinsichtlich der Präsentation, der Finanzierung und der redaktionellen und geschäftlichen Leitung der Programme eine Konkurrenz und für die Zuschauer eine Auswahl zwischen werbefinanzierten, privaten Pay-TV und öffentlich angebotenen Programmen. Letzteres erfordert allerdings eine grundlegende Reform des öffentlichen Rundfunks.
2.3 Reformresistenz der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
Seit vielen Jahren wird eine starke und anhaltende Kritik an den Rundfunkanstalten geübt. Dennoch reagieren die Anstalten nicht auf die Vorwürfe, um ihren Kritikern den Wind aus den Segeln zu nehmen. Sie haben das offensichtlich gar nicht nötig, weil sie sich hinter ihren politischen Burgmauern (verteidigt von ängstlichen Politikern) unangreifbar fühlen. Die überfällige Reform der öffentlich-rechtlichen Anstalten kommt seit vielen Jahren nicht vom Fleck.
Dies liegt erstens an dem massiven, egoistischen Widerstands der links-grünen Insider, die um ihre Privilegien fürchten, die nur durch die politisch erzeugte Sonderstellung (Monopol für Rundfunkbeiträge, Unabhängigkeit von Performance-Variablen, mangelnde Aufsicht über die Erfüllung von Programmzielen etc.) entstehen konnten.[10]
Zweitens liegt es an der speziellen Konstruktion der Länderstaatsverträge, die de facto eine Reformresistenz erzeugt haben. Dies dokumentiert die heutige Reforminkompetenz der Politiker, die nahezu unverständlich ist.
Der medienpolitische Sprecher der CDU im sächsischen Landtag, Andreas Nowak,[11] hat vor einiger Zeit der Frankfurter Allgemeinen Zeitung ein Interview gegeben, das unter dem Titel „Alle sind irritiert über die Borniertheit der Anstalten“ erschienen ist.
Nowaks Kritik an den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist zutreffend, wenngleich noch zu moderat. Aber wo es um die Reformerfordernisse und Reformmöglichkeiten geht, scheint er völlig naiv zu sein.[12] Es ist für Staatsbetriebe, die durch leistungs-unabhängige, steuerähnliche Zwangsbeiträge finanziert werden, völlig weltfremd, zu erwarten, dass sie ihre eigenen Privilegien abschaffen. Wozu haben wir eigentlich Politiker?
Eigentlich ist es für die Politik (insbesondere für die großen Parteien CDU und SPD) ziemlich einfach, grundlegende institutionelle Reforn in Gang zu setzen. Es müssten sich nur einige Bundesländerregierungen darüber verständigen, die Rundfunkstaatsverträge zu kündigen und eine bessere institutionelle Struktur zu konzipieren.[13]
3 Dringend gesucht: Bessere Struktur des öffentlichen Rundfunks.
Mehr Einfluss für die Zuschauer
3.1 Reform-Ziele
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk sollte das Ziel haben, im Interesse der Zuschauer ein Programm anzubieten, das für die Zuschauer attraktiv ist, außerdem bestimmte meritorische Ziele verfolgt und politische und gesellschaftliche Vielfalt und Pluralität aufweist.
Die publizistische Vielfalt ist seit langem ein zentrales Ziel der Medienpolitik. Es bezieht sich nicht auf einzelne Sendungen, sondern auf das gesamte Programmangebot für die Zuschauer. Die Vielfalt umfasst die konsumtive, die meritorische und die institutionelle Vielfalt.
Die konsumtive Vielfalt bezieht sich auf die präferenzrelevanten Merkmale bei der Programmwahl der einzelnen Zuschauer, ist also gleichbedeutend mit einer großen Auswahl beim Konsum. Für alle primär konsumtiven TV-Inhalte (Unterhaltung, Sport, Dokus etc) ist dies wegen der parallel verfübaren werbefinanzierten und Pay-Angebote für die Medienpolitik heute ebenso wenig relevant wie die Angebotsvielfalt in den Supermärkten. Das regeln die Konsumentscheidungen der Bürger automatisch.
Darüber hinaus geht der Begriff der meritorischen Vielfalt, der sich auf kulturelle und Bildungselemente des Fernsehens und auf seine Wirkungen auf die gesellschaftliche und politische Meinungsbildung, die Beeinflussung von Wertvorstellungen etc. bezieht. Die meritorische Vielfalt ist ein Nachbar der Meinungspluralität. Von wettbewerblichen, privaten Medienanbietern, die ihre Erlöse von ihren Konsumenten (Leser, Zuschauer etc.) beziehen, kann eine interne Meinungspluralität nicht erwartet werden. Von einem öffentlichen Angebot kann man das sehr wohl erwarten und auch die Finanzierung davon abhängig machen.
Die institutionelle Vielfalt bezieht sich auf die Anzahl und Heterogenität der jeweiligen Entscheidungsträger. Die Programmentscheidungen sollten weitgehend unabhängig voneinander getroffen werden und nicht einer gemeinsamen unternehmerischen Führung unterliegen.
3.2 Grundlagen des Reformkonzeptes
Der Kern des Reformkonzeptes besteht darin, dass im öffentlichen Rundfunk alle grundlegenden Entscheidungen von Gremien getroffen werden, die direkt oder indirekt von den Rundfunkbeitragszahlern gewählt werden. Dies verleiht ihnen eine demokratische Legitimation. Als eine adäquate institutionelle Organisationsform bietet sich dafür eine Genossenschaft an, wobei jeder Beitragszahler ein stimmberechtigtes Mitglied der Genossenschaft ist.[14]
Das traditionelle Prinzip des „one Genosse, one vote“ betont den egalitären, eher gemeinwirtschaftlichen als kapitalistischen Charakter und schützt die Unternehmen vor unerwünschten Übernahmen. Gleichzeitig sorgt die Konstruktion für ein wirtschaftlich rationales Verhalten auf den relevanten Input- und Output-Märkten.
Die Finanzierung der Institutionen und Programme erfolgt wie bisher durch Rundfunkbeiträge. Allerdings sind die Beiträge (anders als bisher) nicht für alle Bürger obligatorisch. Jedes Genossenschaftsmitglied kann seine Mitgliedschaftkündigen, verliert damit seine Mitsprache- und Stimmrechte in der Rundfunk-Genossenschaft, zahlt keine Rundfunkbeiträge mehr und verliert seine Konsummöglichkeiten als Zuschauer.
Dies setzt voraus, dass alle öffentlichen Programme (und gegebenenfalls einzelne Sendungen) dem Ausschlussprinzip unterworfen werden. Das bedeutet, dass alle Signale (digital) verschlüsselt werden und somit die Sendeinhalte nur von zahlenden Abonnenten konsumiert werden können.
3.3 Ökonomische Struktur
Durch die Freiwilligkeit der Beiträge wird der öffentliche Rundfunk praktisch zu einem Abonnement-Fernsehen/Hörfunk (Pay-TV). Das ist vergleichbar mit einem Tennis- oder Golfclub, der entsprechende Anlagen unterhalten und Personal bezahlen muss. Dies wird überwiegend aus Mitgliedsbeiträgen gedeckt, über deren Höhe die Mitglieder selbst entscheiden. Die Mitgliedschaft ist freiwilig. Jeder Club steht grundsätzlich in Konkurrenz zu anderen Clubs und kommerziellen Tennis- bzw. Golf-Nutzungsangeboten.
Dem öffentlichen Rundfunk ist kommerzielle Werbung untersagt. Dieser hat entsprechend auch keine Werbeeinnahmen.[15]
Rundfunkanstalten
Die Rundfunkanstalten können einzeln oder gemeinsam (zunächst wie bisher) verschiedene Programme betreiben, z.B. wie bisher die ARD ein bundesweites Hauptprogramm und evtl. zusätzlich einzelne regionale oder Sparten-Programme für verschiedene Zielgruppen.
Die jetzt bestehenden Rundfunkanstalten können grundsätzlich in ihrer gewachsenen Struktur (zunächst) weiterbestehen wie bisher. Dies dient der (temporären) Erhaltung der eingefahrenen institutionellen und Organisations-Strukturen der Anstalten, der Weiterführung der produktiven Vermögensbestandteile (Produktionseinrichtungen etc.), das Weiterbestehen der rechtlichen Verhältnisse zu außenstehenden Kunden und Lieferanten und das Weiterführen der bisherigen Arbeitsverhältnisse mit den Mitarbeitern. Außerdem reduziert es den Reformwiderstand, die jede Organisationsveränderung mit sich bringt.
Allerdings verändern sich die Governance-Strukturen gravierend, das heißt die grundlegenden Entscheidungsprozesse und die Verteilung der Entscheidungsbefugnisse.
Vertikale Struktur
Während in der Anfangsphase des Fernsehens die Rundfunkanstalten vertikal noch stark integriert waren, das heißt sie ihre eigenen technischen und künstlerischen Produktionsbetriebe, Studies etc. sowie den damit verbundenen Personalbestand unterhalten haben, wurde dies aus wirtschaftlichen Gründen im Laufe der Zeit zunehmend vertikal desintegriert und wettbewerblichen Prozessen unterworfen, die für Qualität und Effizienz sorgen können.
Zahlreiche Aufgaben im produktiven, technischen, administrativen und kaufmännischen Bereich könnten noch effizienter gestaltet werden, wenn sie in eigene operative Einheiten ausgegliedert und diese dann als Dienstleister für die Programmveranstalter (und andere Nachfrager) tätig werden. Sie müssen in einem internen und externen Wettbewerb stehen, um für eine effiziente Leisungserbringung und für Innovationen zu sorgen, was insgesamt zu höherer Effizienz des Sektors führen und die Kosten senken würde.
3.4 Rundfunkversammlung als höchstes Entscheidungsgremium
Die Rundfunkversammlung kann ca. 150 bis 180 Mitglieder umfassen. Die Mitglieder der Rundfunkversammlung sind Bürger (Zuschauer), die diese Funktion nicht hauptamtlich ausüben. Sie werden in Relation zum Zeit- und Arbeitsaufwand gut entlohnt, auch um qualifizierte Bürger zu gewinnen.
Die Rundfunkversammlungen entscheiden über die Höhe der Rundfunkbeiträge. Dies erfolgt im Rahmen von medienpolitischen Prinzipien, die von Parlamenten beschlossen werden. Die allgemeinen Wettbewerbsbehörden haben das Verhältnis zwischen öffentlichen und privaten Fernseh- und Hörfunk-Programmen im Blick, um z.B. Verdrängungstrategien zu verhindern.
Die Mitglieder der Rundfunkversammlungen werden von den Beitragszahlern in Online-Abstimmungen gewählt. Für die Sitze in einer Rundfunkversammlung können grundsätzlich alle interessierten, diesbezüglichen Beitragszahler kandidieren.
Die Amtszeit jedes einzelnen Mitglieds der Rundfunkversammlung beträgt vier Jahre. Jedes Jahr wird ein Viertel von ihnen neu gewählt. Es sind also jederzeit Mitglieder mit unterschiedlich langen Rundfunkgremienerfahrungen und Restamtszeiten vorhanden, was zur Kontinuität der Rundfunkversammlung beiträgt, ohne dauerhafte Machtstrukturen zu ermöglichen.
Die jeweiligen Viertel werden regional abgegrenzt, das heißt Deutschland wird in vier Viertel unterteilt. Innerhalb dessen werden Wahlkreise gebildet, deren Beitragszahler jeweils bestimmte Sitze der Rundfunkversammlung wählen. Dies dient der Transparenz für die Wähler, die unter den Kandidaten auswählen.
Die Bewerbung eines Kandidaten besteht aus zwei Teilen. Der erste enthält personelle Angaben über Lebenslauf, Beruf, Ausbildung, fachliche und sonstige Erfahrungen, Mitgliedschaften in Parteien, einschlägigen Organisationen, Verbänden etc. Die Richtigkeit dieser Angaben wird von einer objektiven Instanz aufgrund vorgelegter Belege überprüft und testiert. Der zweite Teil enthält Angaben des Kandidaten darüber, welche Prinzipien er für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk für besonders wichtig hält und für welche Angebotspolitik (Programm, Kosten, Gebühren etc.) er sich in der Rundfunkversammlung einsetzen wird.
Die Rundfunkversammlung beauftragt für nicht-normative Funktionen wie z.B. die Rechnungslegung, die Überwachung der technischen und betrieblichen Effizienz, die Kostenkontrolle, die rechtliche Vertretung der Anstalten nach innen und außen etc. externe Experten. Dies können je nach spezifischer Aufgabe z.B. die staatlichen Rechnungshöfe sein, kommerzielle Rechnungsprüfungsgesellschaften, Anwaltskanzleien, spezialisierte renommierte Beratungsfirmen oder andere Experten-Teams etc. Solche Dienstleistungen können ebenso wie die Produktion von Dokumentationen, Filmen, Shows etc. über wettbewerbliche Märkte organisiert werden, was für eine qualitativ hochwertige und kosteneffiziente Bereitstellung sorgen wird. Dies wird schon gegenwärtig partiell praktiziert.
3.5 Allokation der Rundfunkbeiträge auf Anstalten und Redaktionen
Budgets und individuelle Entlohnungen sind (wie in anderen Unternehmen auch) relevant für die Anreizstruktur zur programmlichen, inhaltlichen und wirtschaftlichen Performance der einzelnen Teilbereiche (Rundfunkanstalten, Redaktionen, Sendungen) des öffentlichen Rundfunks. Die Rundfunkversammlungen entscheidet nicht nur über die Höhe der Rundfunkbeiträge, sondern auch über die Kriterien und Berechnungsmodi, nach denen die Allokation der Beiträge auf die einzelnen Anstalten, Programme und Redaktionen erfolgt.
Aus meritorischen Gründen ist es erforderderlich, dass die Allokation des Beitragsaufkommens nicht allein nach Einschaltquoten einzelnener Programme und Sendungen erfolgt, sondern qualitative Bewertungen des Programmangebotseinbezieht. Für die Vorbereitung von Entscheidungen der Rundfunkversammlungen über die Programmpolitik und einzelne Programmbestandteile, Budgets und Entlohnungen beauftragen die Rundfunkversammlungen Studien, die auf der Basis von Zuschauerbefragungen und einschlägiger fachlicher Expertise die Qualität des Angebots und seiner Bestandteile nach verschiedenen relevanten Kriterien detailliert bewerten.
Dazu gehört auch die Prüfung, inwieweit die Programme den Vorgaben und Empfehlungen entsprechen, die die Parlamente für den öffentlichen Rundfunk beschlossen haben, z.B. ob das Programmangebot als pluralistisch und insgesamt (d.h. nicht für jede einzelne Sendung) als weitgehend ausgewogen angesehen werden kann.
4 Fazit
Die Mängel des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems sind seit langer Zeit gravierend. Noch problematischer ist, dass dies auf festgefügten Machtstrukturen einer politisch erzeugten Länderstaatsvertragskonstrution beruht, die eine zähe Reformresistenz zur Folge hatte. Deshalb haben die Anstalten auch nicht auf Kritik an zahlreichen Ineffizienzen und programmlichen Schieflagen und mangelnder Pluralität durch eigene Reformen reagiert. Sie fühlten sich nahezu unangreifbar, weil die Politiker Angst vor den meinungsbildenden und wahlbeeinflussenden Kommentaren der Anstalten hatten.
Daraus kann man den Schluss ziehen, dass die gegenwärtige Governance Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunk völlig ungeeignet ist. Die Politiker sollten aus Führungspositionen im dem meinungsrelevanten Rundfunksektor völlig zurückgezogen werden. Dies ist nur durch eine völlig neue institutionelle Konstruktion erreichbar.
Eine solche wird in diesem Beitrag skizziert. Die Programme des „neuen öffentlichen Rundfunk“ bestehen neben den bisherigen werbefinanzierten und Pay-Programmen sowie zahlreichen weiteren audiovisuellen Angeboten (Streaming etc.).
Die Governance Struktur des neuen öffentlichen Rundfunks basiert auf einer Quasi-Selbstverwaltung durch alle Rundfunkbeitragszahler, für die sich der rechtliche Rahmen einer Genossenschaft anbietet. Der Rundfunkbeitrag ist (anders als bisher) nicht für alle Bürger obligatorisch, sondern ist ökonomisch eher mit einer Abonnementszahlung vergleichbar, über deren Höhe die Mitglieder selbst entscheiden.
[1] Für Übertragungsrechte von populären Sportveranstaltungen, die regelmäßig besonders teuer sind, gilt dies natürlich nicht. Außerdem werden solche Sportveranstaltungen ohnehin in privaten Programmen übertragen. Wenn auf den diesbezüglichen, wettbewerblichen Rechtemärkten die beitrags- (d.h. steuerfinanzierten) Rundfunkanstalten als Nachfragekonkurrenten auftreten (und somit die Preise nach oben treiben), ist dies wie eine staatliche Subventionierung, die einen fairen Wettbewerb verzerrt.
[2] Dies wäre zwar bei einem marktfinanzierten, wettbewerblichen Programm akzeptabel, aber nicht bei einer Zwangsfinanzierung durch alle Bürger (und weitere Nutzer).
[3] Ein Beipiel ist Bundeskanzler Friedrich Merz, der bei öffentlich-rechtlichen Journalisten besonders unbeliebt ist. Bei dem skandalisiert man einzelnen Äußerungen (z.B. Paschas, Migranten, Stadtbild, Belem), die damit erst zu einem öffentlichen Aufreger gemacht werden, obwohl sie inhaltlich zutreffend (oder mindestens problemlos sagbar) sind und oft auch der Mehrheitsmeinung der Bevölkerung entsprechen,
[4] Der vor kurzem öffentlich gewordenen Skandal um Julia Ruhs ist dabei nur die Spitze des Eisbergs. Das meiste erfolgt unterhalb der Oberfläche, die der Öffentlichkeit zugänglich ist.
[5] Historisch ist dies der Tatsache geschuldet, dass der Rundfunk nach dem 2. Weltkrieg unter den damaligen technischen und redaktionellen Bedingungen als Länderaufgabe konzipiert wurde und die einzelnen Länderpolitiker eifersüchtig darauf geachtet haben, dass möglichst viele Einrichtungen (und einschlägige Arbeitsplätze) in ihrem Gebiet geschaffen wurden. Vor allem ermöglichte dies auch einen direkteren Einfluss auf die Journalisten und deren Kommentare zu den Länderpolitiken.
[6] Als Ausschlussprinzip wird es in der Ökonomie bezeichnet, wenn eine Ware oder Dienstleistung nur gegen die geforderte Zahlung erhältlich ist, nicht ohne diese.
[7] Wer jemals in den USA gelebt hat, weiß, dass die daraus entstehenden Bildschirmangebote auf Dauer kaum erträglich sind.
[8] Bei einem werbefinanzierten TV-Programm wird das Ausschlussprinzip nicht für die Sendeinhalte gegenüber den Zuschauern angewendet, sondern für die Werbespots gegenüber den Werbetreibenden. Beide sind bei der Fernsehnutzung eng verknüpft (parasitäre Publizität), was die Voraussetzung für die Erlöse ist. Wenn alle Zuschauer bei jeder Werbeunterbrechung wegschalten würden, also die Verknüpfung aufheben, würde das Geschäftsmodell obsolet und müsste durch ein anderes ersetzt werden.
[9] Ein Spielfilm mit Werbeunterbrechungen und derselbe ohne Werbeunterbrechungen sind zwei unterschiedliche Produkte.
[10] 2022 hat der vieljährige WDR- und ARD-Vorsitzende Tom Buhrow, der seit langer Zeit einer der mächtigsten Akteure im System der Rundfunkanstalten ist, im Übersee-Club in Hamburg unter dem vielversprechenen Titel „Wir müssen die große Reform wagen“ einen Vortrag zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk gehalten. Sein Titel klingt nach Reformwillen. Sein Inhalt ist jedoch übervoll von Ausführungen darüber, was alles nicht geht, welche Lobbyisten sich querstellen würden etc. Insofern kann man das Pseudo-Postulat des Titels nur als Heuchelei bezeichnen. Da dem Buhrow-Artikel auch — blamabel für einen gelernten Journalisten — jede inhaltlich-konzeptionelle Linie fehlt, kann man davon ausgehen, dass er noch nie über wirkliche ÖRRA-Reformen nachgedacht hat und sie vermutlich auch gar nicht will. Sein Motiv war vermutlich die Kalmierung der lästigen Kritik an den Privilegien der Anstalten und ihrer Insider. Auch dies ist typisch für die Anstalten.
[11] Diese Stimme einer ehemaligen Volkspartei aus einem Landtag ist hochgradig relevant, weil „Medien“ nach der föderalen Kompetenzverteilung, die am Beginn der Bundesrepublik von Politikern geschaffen wurde, Ländersache ist. Dort müssten die Reformen beginnen.
[12] Er sagt zu ARD und ZDF: „Ich erwarte, dass von ihnen mehr eigene Vorschläge kommen, wo und wie künftig weniger produziert werden kann. Wir leisten uns den teuersten öffentlich-rechtlichen Rundfunk Europas“.
[13] Die Parteien haben in Deutschland die alleinige Macht und könnten sie nutzen, wenn sie vorher in einem intensiven Analyse- und Diskussionsprozess eine Reform des öffentlichen Rundfunks konzipieren würden. Deutlich vernünftiger wäre es allerdings, die Analyse und Konzeption einem multidisziplinären Expertengremium zu überlassen, nachdem sie diesem die wichtigsten Ziele vorgegeben haben.
[14] Dieser Genossenschft muss man nicht explizit beitreten. Jeder bisherige Beitragszahler ist automatisch ein stimmberechtigtes Mitglied in der Rundfunk-Genossenschaft.
[15] Die bisherigen ÖRRA-Werbeerlöse, die in der zuschauerstarken Vorabendzeit entstehen, bilden eine zusätzliche Wettbewerbsverzerrung zu Lasten der privaten Free-TV-Anbieter, die praktisch ihre gesamten Kosten durch Werbeerlöse decken müssen.
