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Nachdem der 19. Bundestag noch in seiner letzten Sitzung vor dem Ende seiner Wahlperiode ein sog. Finanzpaket im Grundgesetz verankert hat,[1] ist die Debatte über die Sinnfälligkeit der Schuldenbremse des Grundgesetzes wieder aufgeflammt.
- Das Finanzpaket erhöht die Schuldenquote von 62% auf 70% des BIP
Das beschlossene Finanzpaket sieht zum einen eine zusätzliche Verschuldung in Höhe von 500 Mrd. € als Sondervermögen für zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur vor, davon je 100 Mrd. € für den Klimaschutz und für die Bundesländer. Diese 500 Mrd. sollen auf zwölf Jahre verteilt werden; schneller sind mutmaßlich auch gar keine Baukapazitäten für die vorgesehenen Investitionen bereitzustellen. Die jährliche zusätzliche Verschuldung beträgt dann bis einschließlich 2036 jahresdurchschnittlich 41,7 Mrd. €.
Zum anderen sieht das Finanzpaket vor, dass die Ausgaben für Verteidigung einschließlich Zivilschutz von mehr als einem Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) nicht mehr unter die grundgesetzliche Schuldenbremse einer jährlichen Neuverschuldung von 0,35 Prozent des BIP fallen. Bei einem BIP von rund 4.400 Mrd. € [2] und einem möglicherweise künftigen Verteidigungsbudget von 3 Prozent des BIP würde das ab 2029 eine zusätzliche Neuverschuldung –über die alte Schuldenbremse hinaus – von jährlich 2% x 4.400 € = 88 Mrd. € bedeuten. Bis 2028 einschließlich wirkt sich das nach dem russischen Überfall auf die Ukraine beschlossene Sondervermögen von 100 Mrd. € so aus, dass immerhin das gültige NATO-Ziel von 2 Prozent des BIP erreicht wird. Wenn wir die Lücke zu 3 Prozent für die Jahre 2026 und 2027 dann mit 1 Prozent ansetzen, würde die zusätzliche Verschuldung in diesen beiden Jahren immerhin noch je 44 Mrd. € ausmachen.[3]
Rechnet man diese Zusatzverschuldung für Verteidigungsausgaben ebenso wie die für Infrastruktur auf zwölf Jahre, dann würden sich zusätzlich 2 x 44 Mrd. € + 9 x 88 Mrd. € = 880 Mrd. ergeben, zusammen mit der zusätzlichen Neuverschuldung für Infrastruktur eine mögliche Neuverschuldung von jährlich 41,7 Mrd. € + 88 Mrd. = 129,7 Mrd. Die Schuldenbremse des Grundgesetzes sieht dagegen nur 0,35 Prozent von einem mutmaßlichen BIP von 4.400 Mrd. €, also ganze 15,4 Mrd. € Neuverschuldung vor.
Abb. 5: Schuldenstandquote am BIP ausgewählter OECD-Länder. 3. Quartal 2024. Quelle: Wikipedia
Rechnet man die Zusatzverschuldung für Verteidigung von 880 Mrd. €, die Sondervermögen für Infrastruktur von 500 Mrd. € und den derzeitigen Stand der deutschen Staatsverschuldung von 2.689 Mrd. € zusammen und hinzu noch die nach der Schuldenbremse weiterhin erlaubte Zusatzverschuldung von 0,35 Prozent (12 x 15,4 Mrd. €), ergibt sich nach zwölf Jahren ein Schuldenstand von rechnerisch 4.254 Mrd. €.
Da die Nettokreditaufnahme des Staates tatsächlich niemals negativ ist, Staatsschulden also immer durch neue Kredite getilgt werden, wird die Staatsverschuldung in zwölf Jahren auch nicht darunter liegen. Die deutsche Staatschuldenquote am BIP wird anstatt heute bei 62 Prozent unter Berücksichtigung der BIP-Entwicklung [4] dann bei 70 Prozent und damit immer noch deutlich unter dem heutigen Durchschnitt der Euro-Zone liegen, s. Abb. 1 und Abb. 2.
Abb. 2: Entwicklung des gesamtstaatlichen Schuldenstandes nach Abwertung in Relation zur BIP-Entwicklung. eigene Berechnung
Dieses Ausmaß an Verschuldung muss nicht so kommen. Es ist dafür lediglich eine Ermächtigung durch das Finanzpaket erteilt worden. Ob diese Ermächtigung auch ausgeschöpft wird, liegt im Ermessen der Regierungsmehrheiten dieses und künftiger Bundestage.
- Die Reformnotwendigkeit der Schuldenbremse ist Konsens
Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15.11.2023, in dem das Gericht die Verschiebung einer Corona-Kreditermächtigung aus dem Vorjahr in den Klima-Transformationsfonds untersagte, da Kreditermächtigungen jährlich auf die Schuldenbremse anzurechnen sind, begann eine Debatte über die Reform der Schuldenbremse. Die Festlegung der Neuverschuldung auf 0,35 Prozent des BIP ist in der Tat willkürlich und ökonomisch nicht begründet.
Ökonomisch begründet hingegen war die vor Einführung der Schuldenbremse bis 2008 gültige und unter Ökonomen als Golden Rule bezeichnete Regel des Grundgesetzes, nach der Schulden nur in Höhe staatlicher Investitionen aufgenommen werden durften. Dahinter stand die Vorstellung, dass staatliche Investitionen einen return on investerzeugen würden, mit dem sich die Investition amortisieren und die Schuldzinsen bedienen lassen würden. Es muss allerdings eingeräumt werden, dass nicht immer klar abgegrenzt werden kann, was Investitionen und was Konsum sind, und ein return on invest als vermehrte Steuereinnahmen weder ex ante noch ex post immer plausibel dargestellt werden kann bzw. konnte.
Die Vorschläge von Ökonomen, des Sachverständigenrats Wirtschaft, der Bundesbank, verschiedener Parteien und der Gewerkschaften laufen allesamt auf eine Lockerung der Schuldenbremse hinaus, zum Teil als „pragmatische Vorschläge“ unterhalb der Schwelle einer Grundgesetzänderung. Da wurden Ausnahmeregeln, Übergangsregeln nach Notsituationen, neue Berechnungsmethoden der Konjunkturkomponente, Variationen in Abhängigkeit von der Schuldenquote am BIP oder überhaupt andere Grenzen wie 0,5 statt 0,35 Prozent und auch die Rückkehr zur Golden Rule vorgeschlagen. Allen Vorschlägen gemeinsam ist die Unzufriedenheit mit der 2009 unter dem Eindruck der Euro-Schuldenkrise einzig in Deutschland so eingeführten Schuldenbremse und die damit verbundene Erkenntnis, dass die erforderlichen staatlichen Ausgaben so nicht zu finanzieren sind. Gleichzeitig gibt es auch in Europa eine Debatte darüber, die ebenfalls willkürlichen europäischen Maastricht-Schuldenregeln zu reformieren.
Es gibt Vorschläge, anstatt höherer Schulden die Steuern zu erhöhen oder die Ausgaben umzuschichten. Aber in einer Größenordnung der errechneten 129,7 Mrd. jährlicher Neuverschuldung durch das Finanzpaket wird weder das eine noch das andere oder beides zusammen möglich sein. Statt höherer Steuern sind eher Steuersenkungen zur Überwindung der Investitionsschwäche der Wirtschaft erforderlich. Und Kürzungen im sozialen Bereich werden in diesem Umfang politisch nicht durchsetzbar sein. Das soll nicht heißen, dass eine kritische Durchleuchtung der Effizienz staatlicher Ausgaben stattfinden muss. Aber so eine Größenordnung von 121,4 Mrd. € (ohne den Länderanteil von 8,3 Mrd. € = 100 Mrd. €/12 Jahre) zu erreichen, also ein Viertel des Bundesshaushalts 2025 von 488 Mrd. €, ist völlig unrealistisch, zumal auch die demographische Entwicklung die öffentlichen Finanzen höher belasten wird.
- Die Angst vor Schulden ist unbegründet
- Inflationsgefahr
Gegen eine zu hohe (was ist zu hoch?) Schuldenaufnahme wird immer wieder die Inflationsgefahr angeführt. Der empirische Befund der letzten Jahrzehnte in der Euro-Zone liefert dafür keine Begründung. Die Erhöhung der Defizitquoten nach der europäischen Finanzkrise hatte überhaupt keine Auswirkungen auf die Inflationsraten. Der Inflationsschub von 2022 ist trotz anhaltender hoher Staatsverschuldung wieder abgeklungen und hatte seine Ursache bekanntlich nicht in der Verschuldung, sondern in dem Angebotsschock infolge der Corona-Pandemie und in der Energiepreiserhöhung infolge des russischen Ukraine-Überfalls, s. Abb. 2.
Abb. 2: Staatschulden- und Haushaltsdefizit-Quote am BIP sowie Inflationsrate in der Euro-Zone
Quellen: Österreichische Nationalbank, Statista, European Central Bank. Defizitquote und Inflationsrate mit Faktor 10 multipliziert. Die negative Defizitquote ist positiv dargestellt.
Auch theoretisch steht die Inflationserwartung auf wackeligen Beinen. Das Geld, das die Investoren in deutschen Staatspapieren anlegen, wird ja nicht neu geschaffen, sondern es wird anderen Anlagemöglichkeiten entzogen. Duch Staatsverschuldung entsteht eine Umlenkung der Nachfrage auf andere Güter. Wenn die Kapazitätsausweitung mit der Zusatznachfrage nach öffentlichen Gütern wie Straßen oder Panzern Schritt hält, gibt es keine Inflation. Die vermehrte Ausgabe von deutschen und europäischen Staatsschuldtiteln kann sogar zu einer Stärkung des Euro als Reservewährung und damit zu einer Aufwertung des Euro und mithin zu einer Senkung der Importpreise führen.
- Generationengerechtigkeit
Ein anderes Argument, das stets gegen die Schuldenaufnahme angeführt wird, ist die sog. Generationengerechtigkeit. Die Schulden, die die heutige Generation aufnimmt, müsste die künftige Generation zurückzahlen – und das wird implizit behauptet: ohne etwas von den schuldenfinanzierten Investitionen zu haben. Aber ist es nicht umgekehrt so, dass uns Heutigen die allenthalben marode Infrastruktur und die Verteidigungsunfähigkeit der Bundeswehr von vorangegangenen Generationen eingebrockt wurde, die entsprechende (schuldenfinanzierte) Investitionen vernachlässigt haben? Ist es nicht gerade generationengerecht, wenn die Älteren den Jüngeren eine Welt hinterlassen, in der sie selbst auch leben wollten.
Und was heißt überhaupt „Generationengerechtigkeit“? In der ökonomischen Theorie wird dazu gefordert, die Nachwelt „mit alledem auszustatten, was notwendig ist, damit sie einen Lebensstandard hat, der mindestens so hoch wie unser eigener ist“, so der Wachstumstheoretiker Robert Solow. Nun ist es ja nicht so, dass die schuldenaufnehmende Generation die daraus finanzierten Investitionen kostenfrei erhält, denn es werden ja durchaus Ressourcen für die Zukunft umgelenkt, die dem heutigen Konsum entzogen werden. Die Zinsen darauf werden dann in der Tat künftigen Generationen aufgebürdet, die aber auch einen Nutzen davon haben.
Entscheidend bei dieser Betrachtung ist, dass die Schuldenaufnahme auch für Investitionen mit einem generationsübergreifenden Return on Invest verwendet werden. Für Investitionen etwa in Verkehrsinfrastruktur oder in Bildung lässt sich das i.d.R. darstellen. Mit Blick auf die Verteidigungsausgaben rechne man einmal den Kosteneffekt aus, wenn Deutschland unter russischer Hegemonie in den einstigen Zustand der DDR zurückversetzt würde. Oder glaubt jemand, Deutschland würde unter russischer Hegemonie nur wieder in den Zustand der Merkel-Jahre mit billigem Gas zurückversetzt?
- Anreizwirkungen
Ein drittes, durchaus gewichtiges Argument gegen die Schuldenaufnahme sind deren Anreizwirkungen. In den Verhandlungen um das Finanzpaket haben die Grünen durchgesetzt, dass damit zusätzliche Investitionen zu finanzieren sind, dass also der Anreiz entfällt, mit der Schuldenaufnahme indirekt zusätzlichen Staatskonsum zu finanzieren. Ob das während der zwölf Jahre, auf die das Finanzpaket angelegt ist, immer gelingen wird, mag offenbleiben.
Die Energiewirtschaftsexpertin und Mitglied des Sachverständigenrats Veronika Grimm weist mit Blick auf die von den Grünen in das Finanzpaket hineinverhandelten 100 Mrd. € Investitionen für Klimaschutz darauf, dass dadurch der Anreiz entfiele, die vielfältigen klimaschutzbezogenen Subventionen zu überprüfen und ggf. abzubauen, die angesichts des wirksamsten Instruments der CO2-Bepreisung überflüssig sind.
Es ist zwar zutreffend, dass die Verschuldung die Anreize zur Haushaltsdisziplin mindert. Aber es würden ohne Verschuldung auch notwendige Investitionen unterbleiben. Haushaltsdisziplin und Verschuldung dürfen sich nicht ausschließen, und der Anreiz dazu bleibt, dass wir bei der Unersättlichkeit der Bedürfnisse immer unter dem „kalten Stern der Knappheit“ leben werden.
- Entscheidend ist die Schuldentragfähigkeit
„Nun tilgt der Staat fällige Schulden regelmäßig durch neue Schuldenaufnahme. Es lässt sich … zeigen, dass…[wenn ] … die Bruttokreditaufnahme im Maße des Zinssatzes wächst (was der Realität nahekommt), die Bruttokreditaufnahme … vollständig für den Schuldendienst … benötigt wird. Die Staatsschulden werden dann zu einem durchlaufenden Posten… und die Kreditaufnahme wird zur reinen Maschinerie zur Erzeugung von Zinseinkommen für Käufer von Staatsanleihen.“ [5] Wenn die Schuldenaufnahme also langfristig einen über den Schuldendienst hinausgehenden, investiven Zweck haben soll, muss sie langfristig schneller wachsen als die Höhe des Zinssatzes. In Krisenzeiten oder Zeiten besonderer staatlicher Herausforderung wie der Integration der neuen Bundesländer ist das in Deutschland auch so gewesen, s. Abb. 3.
Abb. 3: Veränderungsrate gesamtstaatliche Bruttokreditaufnahme (gleitender 2-J.-Durchschn.) und Zinsen 10-jähr. Bundesanleihen in Deutschland. Quellen: Destatis und boerse.de
Das perpetuum mobile staatlicher Schuldenaufnahme kann so lange fortgeführt werden, wie die Schuldentragfähigkeit aufrecht erhalten bleibt. Wenn alte Kredite stets durch die Aufnahme neuer Kredite getilgt werden, hängt die Schuldentragfähigkeit des Staates daran, dass die Kapitalmärkte weiterhin bereit sind, für die Tilgung von Altschulden wiederum Kredite zur Verfügung zu stellen. Sie werden dazu bereit sein, solange sie in ihren Portfolios einen entsprechenden Anteil festverzinslicher, „sicherer“ Anlagen halten wollen und solange sie darauf vertrauen, dafür die vereinbarten Zinsen zu erhalten.
Die Schuldentragfähigkeit des Staates hängt also letztlich an seiner Fähigkeit die Schuldzinsen zu bedienen. Wenn die Schuldzinsen nicht auch durch neue Kredite gedeckt werden sollen, hängt die Schuldentragfähigkeit an der Fähigkeit des Staates, die Schuldzinsen durch andere Einnahmen zu decken – idealerweise durch die infolge der schuldenfinanzierten Investitionen erwirtschafteten zusätzlichen Steuereinnahmen.
Bei einem wie oben in Relation zur nominalen BIP-Entwicklung errechneten, in zwölf Jahren aufgelaufenen Schuldenstand von 4.154 Mrd. € (ohne Länderanteil) und einem angenommenen Zinssatz von über die Jahre durchschnittlich 2,5 Prozent, wären jährlich rund 100 Mrd. Zinsen aus dem Bundeshaushalt aufzuwenden. Der derzeitige Zinsaufwand des Bundes beträgt 34 Mrd. € auf einen Bundesschuldenstand von 1.720 Mrd. € (= 2,0 Prozent); dem liegen aber teilweise noch Kredite aus der Niedrigzinsphase zugrunde.
Der künftige Zinsaufwand ist die große Unbekannte und das große Risiko des Finanzpakets. Nach der überschlägigen Kalkulation müssten dann 104 Mrd. € – 34 Mrd. € = 70 Mrd. € real(!) mehr Steuereinnahmen erwirtschaftet werden, wenn nicht staatliche Leistungen eingeschränkt oder Zinsen aus Krediten finanziert werden sollen. Bei einer oben unterstellten nominalen BIP-Entwicklung von 3,66 Prozent p.a. und einem angenommenen Zinssatz von 2,5 Prozent könnte das funktionieren. Die öffentlichen Investitionen müssten dann eine Rendite von mehr als 2,5 Prozent in Form zusätzlicher Steuereinnahmen abwerfen.
Bei einer verbesserten Verkehrs-, Energie- und Daten-Infrastruktur, die der steuerzahlenden Privatwirtschaft zu höherer Produktivität verhilft und deren Investitionen lohnender macht ist das grundsätzlich denkbar. Auch bei einer infolge von Bildungsinvestitionen besser ausgebildeten labour force, die durch höhere Einkommen höhere Steuern zahlt, ist das denkbar. Aber damit das funktioniert, hilft nicht Geld allein, sondern gerade deren effizienter Einsatz.
Bei den Verteidigungsausgaben kann man zwar auf die Multiplikatoreffekte einer florierenden inländischen bzw. europäischen Rüstungsindustrie hoffen. Ökonomisch bleiben Rüstungsausgaben jedoch Konsum. Hier ist auf Sicht doch daran zu denken, entsprechend dem Vorschlag des Verteidigungsexperten Carlo Marsala einen „Verteidigungs-Soli“ auf die Einkommensteuer zu erheben. Den mittlerweile ausgelaufenen Wiedervereinigungs-Soli hatte unsere Volkswirtschaft auch verkraftet, und für diese Entscheidung braucht es keine Zweidrittel-Mehrheit im Bundestag, und sie war auch wegen der ablaufenden Wahlperiode des 19. Bundestages nicht so eilbedürftig.
Wenn der „Verteidigungs-Soli“ so wie der Wiedervereinigungs-Soli auf dieselbe Steuerbasis mit demselben Zuschlagsatz von 7,5 Prozent wie 1991 ausgestaltet würde, würde er immerhin Mehreinnahmen etwa 0,75 Prozent des BIP erbringen und den Schuldenstand unter unveränderten Voraussetzungen nach zwölf Jahren von den errechneten 4.254 Mrd. € auf rechnerisch 3.585 Mrd. € und den jährlichen Zinsaufwand unter ebenfalls unveränderten Voraussetzungen von 104 Mrd. € auf 90 Mrd. € reduzieren. In den 1990er Jahren hat man das eine getan, ohne das andere zu lassen: Die Schulden erhöht und die Steuern erhöht. Bis 1998 war die FDP an den Regierungen Kohl beteiligt.
- Es war eine Abwägungsentscheidung ohne Ideologie
Es gibt Gründe für und Gründe gegen die Schuldenaufnahme des Finanzpakets. Die Entscheidung war eine Abwägungsentscheidung. Entscheidungen im Zielkonflikt sind immer Abwägungsentscheidungen.
Dass die SPD über die unaufschiebbaren Verteidigungsanstrengungen hinaus die Schuldenbremse für Infrastrukturinvestitionen generell außer Kraft gesetzt hat und dass die Grünen in das Paket noch den Zivilschutz und den Klimaschutz hineinverhandelt haben und dass auch die Länder als Träger vieler Investitionen ihren Teil abbekommen haben, ist alles das Ergebnis dieser Abwägung nach dem Motto: Wenn diese oder jene Verbesserung noch verwirklicht wird, entsteht gegen die Gegengründe ein Übergewicht für die Befürwortung des Pakets. Das hat auch umgekehrt für die Unionsparteien gegolten: Das Gewicht des Kernanliegens des Finanzpakets war so groß, dass die ausgehandelten Kompromisse kein Übergewicht gegen das Paket erreichten.
Wer sich einer fixen Idee ohne pragmatische Abwägung der Gegengründe verschreibt, handelt rein nach seiner Ideen-Logik; er handelt ideologisch. Von den Parteien an den politischen Rändern wie BSW, Linke und AfD, die ihre Existenzberechtigung aus ihrer ideologischen Festlegung herleiten, erwarten wir genau dieses ideologische Handeln. Von der FDP wissen wir nun, dass sie ihre ideologische Position, keine weiteren Staatschulden aufzunehmen, über die pragmatische Abwägung im Zielkonflikt stellt. Die FDP hat sich damit nicht nur aus dem Bundestag, sondern auch aus der pragmatischen Mitte der Gesellschaft manövriert.
Es kommt nun darauf an, das künftige Regierungen die durch die Schuldenermächtigung ermöglichten Mittel effizient einsetzen, im Klartext, dass sie nicht nur Geld ausgeben, sondern auch Strukturreformen einleiten. Auch hier gilt: An dieser künftig entscheidenden Gestaltungsaufgabe werden sich bzw. werden ideologisch handelnde Parteien nicht beteiligen bzw. nicht beteiligt werden.
[1] Zum Zeitpunkt des Abschlusses der Arbeit an diesem Beitrag war das Finanzpaket zwar vom Bundestag bereits beschlossen. Die Zustimmung des Bundesrates stand jedoch noch aus.
[2] Das deutsche BIP 2024 betrug 4.305,3 Mrd. € und wurde im Dezember 2024 von der Deutschen Bundesbank für 2025 auf (nominal) rund 4.420 Mrd. € geschätzt (2,4% Inflation + 0,2% reales Wachstum).
[3] Es wird unterstellt, dass sich die zusätzliche Verschuldungsmöglichkeit im Haushalt 2025 nicht mehr auswirken wird.
[4] Die Rechnung ist bisher nicht dynamisch, da hier die für Verteidigung von der Schuldenbremse ausgenommene und die unter der Schuldenbremse weiterhin erlaubte Neuverschuldung als BIP-proportional angenommen wurden. Bei einer wie von 2012 bis 2024 angenommenen 1,54-Fachung des nominalen BIP (entspricht +3,66% p.a.) innerhalb von zwölf Jahren bis 2036, sind jedoch die Verschuldung von 500 Mrd. € für Infrastruktur in Relation zum nominalen BIP um 500 Mrd. € – 550 Mrd. €/1,54 = 175 Mrd. € und die Altschulden um 2.689 Mrd. € – 2.689 Mrd. €/1,54 = 923 Mrd. € abgewertet worden.
[5] Jan Thieme: Maastricht, Schuldenbremse, Schuldentragfähigkeit, Generationengerechtigkeit und andere Irrlehren, in diskurs-hamburg.de, D37-3, 20.12.2023
