Das Hochwasser und das politische Nachhaltigkeitsproblem

von Diskurs Hamburg

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Das katastrophale Hochwasser aufgrund extremer Regenmengen Mitte Juli 2021 in Teilen von  Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen hat gravierende persönliche und materielle Schäden in diesen Regionen nach sich gezogen und auch viele Nichtbetroffene in Deutschland erschüttert.

Eigentlich müsste es überraschen, dass etliche Politiker   —  noch ehe sie die Zusammenhänge recht verstanden hatten  —  auf der Katastrophe in plumper Weise ihr parteipolitisches Süppchen kochen wollten oder aufkommende Kritik in pauschaler Weise vor den Fernsehkameras abgebügelt haben. Das ist die Art von Parteipolitik, insbesondere vor Wahlen, die für das extrem schlechte Ansehen der Parteien bei den Bürgern mit verantwortlich ist.

RP-NRW-Hochwasser durch Klimawandel ?

Einige haben gleich „den Klimawandel“ dafür verantwortlich gemacht. Das ist praktisch, weil es verbal so schön einfach ist und aufgrund der inhaltlichen Komplexität kaum widerlegt werden kann. Dieser bedeutet jedoch  —  entgegen der schnellschüssigen Behauptung von Politikern und Medien  —  de facto gar nichts für die aktuelle deutsche Politik  — und zwar sowohl aus geografischen wie aus zeitlichen Gründen.

Geografisch: Die Starkregenfälle und deren verheerende Folgen waren ein regional extrem begrenztes Phänomen, während der Klimawandel eine globale Entwicklung ist. Deutschland trägt 2% zum globalen CO2-Ausstoss bei. Natürlich sollte man die heimische Emissionsmenge senken und auf die Hauptemittenten China (30%) und USA (14%) einwirken, dass sie das Gleiche tun. Aber (wie vor allem einige Grünen-Politiker) zu behaupten, die deutsche Regierung (oder gar der CDU-Kanzlerkandidat) sei für das Hochwasser verantwortlich, ist selbst dann peinliches Kita-Niveau aus durchschaubaren Wahlkapfmotiven, wenn man feststellt, dass die klimapolitischen Bilanzen der vier Regierungen Merkel enttäuschend waren.

Zeitdimension: Der RP-NRW-Starkregen war das Ergebnis einer spezifischen Wetterkonstellation eines einziges Tages, die es allerdings vor etlichen Jahrzehnten und Jahrhunderten auch schon gelegentlich gab und vermutlich auch in der Zukunft wieder geben wird. Die anthropogene (menschengemachte) Erwärmung gibt es seit ca. 150 Jahren. Nennenswerte Änderungen an dieser Entwicklung bräuchten ähnlich lange Zeiträume. Das heißt, selbst wenn die jetzigen ”Klimaaktivisten” die absolute Mehrheit im Bundestag und im Europaparlament (sowie im amerikanischen Kongress) hätten, wären die jetzt lebenden Menschen nicht vor Starkregen der gerade erlebten Art geschützt. Da wäre etwas Weitsicht und Bescheidenheit angemessen.

Politiker haben nichts falsch gemacht

Immer, wenn etwas offensichtlich schief gelaufen ist, haben die Politiker, die an den Mikrofonen stehen, nichts falsch gemacht. Schuld haben immer die anderen oder die „höhere Gewalt“. Wenn im Folgenden dennoch von einzelnen Fehlern die Rede ist, betrifft das nicht die Kommunalpolitiker und die Menschen vor Ort und die dorthin geeilten Helfer, die in bewundernswerter Weise retten, Schutt beseitigen, aufräumen und Strukturen wiederherstellen. Heftige Kritik hat allerdings die staatliche Katastrophenschutzpolitik auf sich gezogen. Trotz aller Hochwasser-Spezifika und föderalen Kompetenzuordnungen zeigen die dortigen Fehler ein Muster des Politikerversagens, das auch für andere Bereiche gilt, nämlich das „politische Nachhaltigkeitsproblem“.[1]

Einige staatliche Entscheidungsfelder haben die Eigenschaft, dass nachhaltige (also längerfristig vernünftige) Entscheidungen kurzfristig „politische Kosten“ in Form von Belastungen der Bürger mit sich bringen, während die Vorteile für die Gesellschaft erst später sichtbar werden.[2] Wenn solche langfristig „richtigen“ Entscheidungen als Folge kurzfristiger Motive der Politiker unterbleiben, wird von einem „politischen Nachhaltigkeitsproblem“ gesprochen.[3] 

Das politische Nachhaltigkeitsproblem

In der Parteiendemokratie erzeugen die politischen Mechanismen für die Politiker eine relativ kurzfristige Anreizstruktur. Sie schauen auf die nächsten Wahlen, die Akzeptanz in der eigenen Partei oder gar nur auf die Medienkommentare der nächsten Tage, was auch immer für sie karriere- und imagerelevant sein kann. Viele Themen haben jedoch langfristige Wirkungszusammenhänge und nicht selten ist eine kurzfristig politisch opportune Entscheidung langfristig nachteilig und eine langfristig rationale Entscheidung kurzfristig unpopulär und für einen Politiker riskant für seine Karriere. Häufig ist es für einen Politiker individuell rational, was langfristig für die Gesellschaft von Nachteil ist.

Betrachten wir für den Zusammenhang zwischen dem Hochwasser und dem politischen Nachhaltigkeitsproblem zwei einschlägige Aspekte mit sehr unterschiedlichen Zeit- und Kostendimensionen, erstens das Versagen der Warnsysteme und zweitens der Umbau von Flusslandschaften.

Ein gravierendes Versagen, das viele Menschenleben gekostet hat, betrifft die Tatsache, dass die meisten Bürger vor der Hochwasserkatasptrohe vom 15. Juli nicht rechtzeitig gewarnt wurden, obwohl das bevorstehende Wetterereignis im Wesentlichen seit Tagen bekannt war. Schon am Samstag, 10. Juli, warnte das europäische Warnsystem EFAS (European Flood Awareness System) die betroffenen Regionen. Der Dienst „Kachelmannwetter“ warnte am Sonntag vor Starkregen und Überflutungen. Der Deutsche Wetterdienst DWD prognostierte am 13. Juli die Regenmengen ziemlich genau. Bei all diesen Systemen waren Experten am Werk, die wie üblich gut funktioniert haben.

Was danach kam, war eine Anhäufung von Politik- und Staatsversagen der besonders peinlichen Sorte. Die Informationen kamen nicht bei den Bewohnern an und diese wurden entsprechend auch nicht evakuiert. Den Bewohnern der betroffenen Gebiete, die das selbst natürlich nicht einschätzen können, wurde nicht vermittelt, welche außergewöhnlichen und lebensbedrohenden Fluten auf sie zukamen. Die EFAS-Hydrologin Hannah Cloke sprach deshalb von einem monumentalen Versagen der deutschen Behörden.   

Da die föderalen Zuständigkeiten im Katastrophenschutz im Detail ziemlich kompliziert sind, soll die Problematik hier an Bundesinnenminister Seehofer festgemacht werden, der als „oberster Katastrophenschützer“ quasi die Gesamtverantwortung für Warnung und Prävention trägt. Wenn er oder seine Behörde vorher bei den Ländern und/oder den Kommunen gravierende Mängel gesehen hätte, hätte er  —  auf welche Weise auch immer  —  für eine  Abstellung sorgen müssen.

Hinterher zu behaupten, die eigenen Meldewege hätten funktioniert, ist zynisch. Es kommt allein auf die Frage an, ob die Warnungen bei den einzelnen Menschen ankommen und man ihnen deutlich macht, dass es sich nicht um ein normales Hochwasser handelt, sondern um ein außergewöhnlich gefährliches, das von den Bürgern in den betreffenden Gebieten auch außergewöhnliche Maßnahmen für die Sicherheit und gegebenenfalls für die Evakuierung erfordert. 

Sirenen sind nicht mehr cool

Ein simples Beispiel sind die Sirenen. In den 50er- und 60er-Jahren gab es in Deutschland noch ein dichtes Netz dieser akustischen Warnsysteme, die mindestens einmal im Jahr für alle vernehmbar getestet wurden. Offenbar galten danach die Sirenen als Relikte des Kalten Krieges und waren in der digitalen Welt auch überhaupt nicht cool. Also wurden die meisten von ihnen abgebaut oder nicht mehr gewartet. Als man dann im September 2020 erneut einen Test vornehmen wollte, führte das zu einem totalen Desaster. Sehr viele Sirenen funktionierten nicht. Hat man in den neun Monaten seither das System der Sirenen funktionsfähig gemacht? Nein, Deutschland verharrte im Sumpf staatlicher Tranigkeit und Inkompetenz, das so gar nicht zum Selbstbild von Effizienz und Wohlorganisation passt, das die Deutschen und vor allem die deutschen Politiker von sich haben.    

Natürlich kann und sollte man auch digitale und telekommunikative Strukturen zur Warnung der Menschen nutzen. Aber sie müssen im Ernstfall auch funktionieren und nicht ausfallen, wenn eine Basisstation katastropenbedingt keinen  Strom mehr bekommt. Und sie müssen alle Menschen einer Region erreichen und nicht nur diejenigen, die alle halbe Stunde auf ihr Smartphone schauen.

Von zentraler Bedeutung ist die Umsetzung von Niederschlagsmengen in Überflutungsfolgen und konkrete Handlungsanweisungen an die Menschen und Kommunalbehörden vor Ort,[4] damit frühzeitig Rettungmaßnahmen ergriffen werden können. Dabei macht es fassungslos, in welchem Ausmaß der öffentlich-rechtliche WDR bei der Aufgabe versagt hat, die Menschen in ihrem betroffenen Sendegebiet rechtzeitig über die Dramatik und den außergewöhnlichen Handlungsbedarf zu informieren. Denn die Regenmengen waren lange bekannt. Werden diesem Staatsversagen des aus Zwangsbeiträgen aller Bürger finanzierten Rundfunk Konsequenzen folgen oder wird es unter den Teppich gekehrt?   

Danach vor den Mikrofonen darüber zu palavern, ob die Kompetenzen auf Bund, Länder und Gemeinden richtig verteilt waren, ist politischer Firlefanz. In jedem Fall hätte das Bundesinnenministerium und sein BBK (Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe) dafür sorgen müssen, dass Warnungen und Hilfen im Ernstfall funktionieren. Früher wäre vermutlich ein Bundesinnenminister bei krassem Versagen zurückgetreten. Horst Seehofer erklärt stattdessen die Kritik zu populistischer Wahlkampfrhetorik und bleibt im Amt. Auch das ist typisch: Wenn etwas schiefgelaufen ist, fordern Politiker vor den TV-Kameras nicht selten das, was sie selbst schon lange hätten tun müssen.

Wenn das Wasser wieder zeitlich hochkonzentriert von Himmel kommt

Der zweite Aspekte betrifft den Umgang mit dem Wasser, wenn es nun einmal zeitlich hochkonzentriert von Himmel kommt. Im Gegensatz zur Warninfrastruktur, die man in überschaubarer Zeit aufbauen und funktionsfähig machen kann, geht es hier um große Investitionen und konflikthaltige Umbauten in längeren Zeiträumen, die dennoch das potentielle Überflutungsproblem durch Starkregen nicht gänzlich lösen, sondern nur abmildern können. Die Instrumente sind unter Fachleuten sei langem bekannt. Es geht dabei unter anderem um die Minderung und zeitliche Streckung der Abflüsse des Wassers durch genügend breite und aufnahmefähige Flussauen, vorgehaltene Überflutungsflächen, Versickerungsflächen und Stauwehre, die das Wasser eine Zeitlang aufhalten können.

Früher hat man durch Ausdehnung der bebauten Flächen zu Lasten der Fließgewässer und durch umfangreiche Flächenversiegelungen die Überflutungsrisiken stark erhöht. Als Folge einiger desaströser Hochwasserkatastrophen z.B. an Rhein, Donau und Oder wurden einige der Streckungsmaßnahmen an größeren Flüssen bereits seit Jahrzehnten umgesetzt, nicht jedoch an kleineren Gewässern, die zu normalen Zeiten harmlose kleine Flüsschen oder Bäche sind.

Der Rückbau von Siedlungs- und Gewerbegebieten greift in die Eigentumsrechte einzelner Bürger ein, mindert eventuell die Nutzbarkeit kommunaler Einrichtungen, erfordert eventuell den Umbau ganzer Ortschaften und ist entsprechend mit Kosten und Konflikten verbunden. Auf der anderen Seite weiß man für ein konkretes Entwässerungsgebiet überhaupt nicht, ob die Maßnahmen in den nächsten 30 oder 100 Jahren überhaupt von Nutzen sein werden. Je seltener schädliche Ereignisse statistisch sind, desto schwerer fällt den Menschen der rationale Umgang mit dem Risiko.

Die Entscheidungen, welche der jeweils konkret in Frage kommenden Maßnahmen zur Überflutungssicherung zu realisieren sind, sollten die Bewohner der betreffenden Gebiete eigentlich nicht den Parteipolitikern übertragen, die kurzfristig wiedergewählt werden wollen. Solche Politiker haben in aller Regel für derartige Aufgaben viel zu kurzfristige Anreizstrukturen und zu wenig Fachkompetenz, wobei letzteres auf ihre systembedingte Allzuständigkeit und die mangelnde Spezialisierung zurückzuführen ist. 

Unabhängige Fachinstitutionen mit spezialisierten Experten

Aus solchen Gründen wäre die Errichtung unabhängiger Fachinstitutionen aus kompetenten und einschlägig spezialisierten Experten der richtige Ansatz. Diese können aus früheren Erfahrungen (auch aus anderen Regionen der Welt) entsprechend objektivierte Kriterien verwenden und Modellierungen auf der Basis von Wetterdaten und Geländetopografien entwickeln. Solche Hydrologieprofis, die nicht den kurzfristigen öffentlichen Applaus benötigen, haben in der Regel eine längerfristige Anreizstruktur, da sie ihre Kollegen in anderen Regionen und anderen Ländern beeindrucken und Fehlurteile vermeiden wollen —  und dies über Jahre und Jahrzehnte.

Es dürfte klar sein, dass man einer solchen Fachinstitution in einer Demokratie keinen Blankoscheck für kostenträchtige Entscheidungen über Investitionen und Siedlungsumbauten ausstellen kann. Derartige Entscheidungen über das Geld der Steuerzahler und eventuelle Eingriffe in bestehende Verfügungsrechte der Bürger können nur von einem demokratisch gewählten Parlament getroffen werden, das die Budgethoheit hat. Man wird auch die zukünftigen Investitionen in die Sicherungsmaßnahmen nicht über längere Zeiträume den später gewählten Parlamenten entziehen können, obwohl man grundsätzlich einen Zehn-Jahres-Investitionsplan demokratisch beschließen könnte. Das Problem besteht darin, die zukünftigen Ausgaben gegen die kurzfristigen Motive späterer Politiker abzusichern, was einer partiellen Entmachtung der dann gewählten Parlamente gleichkäme.

Wenn es also gewichtige demokratische Gründe dagegen gibt, solche Entscheidungen generell von den Politischen Institutionen auf unabhängige Fachinstitutionen zu übertragen, so gilt dies jedoch nicht für die analytische Aufbereitung der Optionen bei der Entscheidungsvorbereitung. Insofern liegt es nahe, in den Nachhaltigkeitsbereichen einen Zwischenschritt einführen, indem die eigentlichen Entscheidungen von den Analysen getrennt und Letztere für die Öffentlichkeit transparent gemacht werden.

Die theoretischen und empirischen Analysen der Optionen werden dann von den unabhängigen Fachinstitutionen nicht nur für die politischen Entscheidungsträger erarbeitet, sondern sie werden auch unmittelbar für eine öffentliche Diskussion verfügbar gemacht. Es muss sichergestellt werden, dass die Politiker die Inhalte (Methoden und Ergebnisse) der Fachinstitutionen und die Publikation (Art und Zeitpunkt) nicht beeinflussen können.

Die Entscheidung selbst wird dagegen weiterhin von den gewählten Politischen Institutionen getroffen. Wenn die Folgen der jeweiligen Entscheidungsoptionen von unabhängigen Fachinstitutionen herausgearbeitet werden und für jedermann sichtbar sind, kann man erwarten, dass die Politiker nachhaltiger entscheiden werden. Ein starkes Abweichen von den Analyseergebnissen und den Expertenempfehlungen würde einen großen politischen Erklärungsbedarf erzeugen, da jeder weiß, dass die Politiker eine geringere Fachkompetenz und möglicherweise abweichende Interessen haben. Sie können zwar weiterhin ihr demokratisches Mandat nutzen und ggf. auch unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten „unvernünftig“ handeln, aber die Fachleute und die Journalisten würden die Diskrepanzen diskutieren und die Wähler würden es vermutlich sanktionieren.

Ein wesentlicher Punkt ist die personelle Besetzung der Vorstände solcher Fachinstitutionen. Bisher haben die Parteien in der Regel weitreichende Rechte bei den Entscheidungen über die Personalia staatlicher Institutionen. Auf diese Weise gelangen häufig parteipolitische Interessen in die Vorstände von Fachinstitutionen oder die Posten werden sogar direkt mit Parteifreunden besetzt. Beides mindert die Qualität und die Funktionsfähigkeit solcher Institutionen.[5]  Die Gremien, die über Vorstandsbesetzungen entscheiden, sollten ganz überwiegend aus Fachleuten bestehen  (insbesondere auch aus anderen Regionen). 


[1]           Vgl. dazu ausführlicher  Kruse (2021), Bürger an die Macht. Abschnitte 5.3.3 und 6.3.2, S. 196ff  und  265ff 

[2]           Politische Kosten können die Form von Finanzmitteln haben, die dadurch nicht mehr für andere, wählerstimmenrelevante Verwendungen ausgegeben werden können, sowie evtl. Steuererhöhungen oder andere Nachteile für die Bürger beinhalten.

[3]           Beispiele für solche langfristigen Zusammenhänge sind der Klima- und Umweltschutz, Demografie und Alterssicherung, der Katastrophenschutz, die Höhe der Staatsverschuldung, die Ordnungspolitik auf mikro- und makroökonomischen Feldern (Währungsstabilität, Aufrechterhaltung einer funktionierenden Wettbewerbsordnung), außerdem die staatlichen Investitionen in die Infrastrukturen bei Straßen, Eisenbahnen, U-Bahnen, Kommunikation etc.

[4]           Die einzelnen Menschen können natürlich nicht selbst beurteilen, ob eine bestimmte Niederschlagsmenge der übliche Starkregen ist, der alle paar Jahre mal vorkommt, oder eine lebensbedrohende Sturzflut, die Fluchtmaßnahmen erfordert. Das können nur kollektive Institutionen tun, die die nötige Fachkompetenz haben.

[5]           Vgl. dazu Kruse (2021), Bürger an die Macht, S. 80ff und S. 187ff.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN