Sind die Parlamente irrelevant? Die Probleme bestehen nicht erst seit Corona

von Diskurs Hamburg

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In der Corona-Pandemie sind alle wesentlichen Entscheidungen von den Regierungen in Bund und Ländern oder von nachgeordneten Behörden getroffen worden und nicht von den jeweiligen Parlamenten. Das ist nachvollziehbar und vernünftig, solange es sich um zeit-kritische Problemlagen handelt, die ein zügiges staatliches Handeln zwingend erfordern. Zeitdruck war bei einigen Entscheidungen gegeben (vor allem ganz am Anfang im März 2020), bei vielen folgenden jedoch nicht.

Es ist  —  anders als bei staatlichen Routine-Aufgaben  —  hier auch nicht damit getan, die Entscheidungen einfach per Gesetz auf die Regierung oder einen Minister zu übertragen. Dazu sind die inhaltlichen Zusammenhänge und Probleme zu neu, zu komplex, zu dynamisch und zu gravierend und vor allem sind zahlreiche ethische Postulate und Verfassungsprinzipien  tangiert, die in Kenntnis der epidemiologischen, ökonomischen, psychologischen und zahl-reichen anderen Sachzusammenhängen zeitnahe normative Entscheidungen für die Gesell-schaft erfordern. 

Viele fundamentale Fragen mit hohem normativem Gehalt, z.B. gravierende Grundrechts-einschränkungen, die eigentlich eine profunde gesellschaftliche Diskussion und parlamen-tarische Befassungen und Entscheidungen erfordert hätten, wurden exekutiv und ad hoc von einem nicht-verfassungsgemäßen Gremium (Konferenz der Regierungschefs von Bund und Ländern) entschieden. Diskussionbedürftig ist z.B., welche Grundrechtseingriffe für welche Problemlage gerechtfertigt sind? Welche inhaltlichen Begründungen müssen dafür geliefert werden? Nach welchen Kriterien und von wem wird im Falle von knappen Beatmungsplätzen in den Krankenhäusern entschieden, wer wie lange beatmet wird und wer nicht? Wie wird im Zweifelsfall entschieden, wieviele zusätzliche Lebensmonate für 90-Jährige das Herunter-fahren der gesamten Gesellschaft und die Vernichtung vieler Existenzen rechtfertigen? Wie wird über die Reihenfolge der Corona-Schutzimpfungen entschieden, zuerst das systemrele-vante und kontaktintensive Personal (insbesondere in den Krankenhäusern und Altenheimen, sowie Verkäuferinnen und Polizisten) oder 95-Jährige mit Vorerkrankungen? Politische Absolutsetzungen bestimmer Ziele sind zwar naheliegend und applausträchtig, aber ohne parlamentarische Diskussionen und Entscheidungen nicht demokratisch legitimiert.   

Selbst wenn sich später herausstellen sollte, dass die Maßnahmen nachträglich mehrheitlich (d.h. in der Regel demoskopisch) als „adäquat” bewertet werden (was keineswegs sicher ist, solange man sich um explizite Entscheidungen herumdrückt), rechtfertigt das nicht die Igno-rierung der Parlamente. Deren Wert besteht nicht nur im Ergebnis, sondern vor allem in der demokratischen Methode des diskursiven Zustandekommens unter Einbeziehung der in der Gesellschaft vorhandenen Fachkompetenzen diverser Disziplinen. „So geht Parlamentarische Demokratie!” sollte man der diskussions-aversen Kanzlerin und den Ministerpräsident/innen zurufen.

Wenn die Abgeordneten der Parlamente diese Diskussionen nicht rechtzeitig und entschei-dungsrelevant führen, während sie sich in die Thematik einarbeiten, ist das eine Form der Arbeitsverweigerung und Selbstentmachtung. Derartige Diskussionen und Entscheidungen können auch nicht an Institutionen wie z.B. die Leopoldina ausgelagert werden. Diese versammeln vermutlich einige Sachkenntnis (auch aus allen relevanten wissenschaftlichen Disziplinen?), haben aber keinerlei demokratische Legitimation für mehr als die Beratung der Entscheidungsträger (insb. in den Parlamenten). Ähnliches gilt auch für eine Ethik-Kommis-sion und für die zahlreichen Talkshows im Fernsehen.

Regierungen entscheiden  –  Parlamente nicken ab 

In den Parlamenten im Bund und in den Ländern gibt es zwar auch zu den Corona-Themen Diskussionen, die jedoch keinerlei Entscheidungsrelevanz aufweisen. Sie sind meistens ledig-lich nachträgliche Akklamationen für Regierungsentscheidungen, die längst gefallen sind. Dies gilt übrigens nicht nur in Corona-Zeiten, sondern ist leider generell üblich geworden.

Die Vorstellung, im Parlament würden die Vorlagen so diskutiert, dass die Abgeordneten einander mit inhaltlichen Argumenten zu überzeugen versuchen, bevor nach einer ergebnis-offenen Diskussion abgestimmt wird, ist eher eine naive Fiktion. Wie jeder Abgeordnete der Mehrheitsfraktionen abstimmt, steht – von wenigen Ausnahmen abgesehen – nämlich in der Regel bereits vor der betreffenden Parlamentssitzung fest. Die Entscheidungen sind zu diesem Zeitpunkt schon längst gefallen. Die Mehrheitsfraktionen haben vorher (gegebenenfalls zusammen mit der Regierung) das Abstimmungsverhalten festgelegt, dem die Abgeordneten dann diszipliniert folgen.[1]

Die Meinungen der Oppositionspolitiker/innen sind für das Ergebnis weitgehend irrelevant. Diskussionen, die für das Endergebnis bedeutsam sind, gibt es ohnehin nur innerhalb der Mehrheitsfraktionen. In welchem Maße deren Abgeordnete die Vorlage ihrer Regierung noch ändern können, ist von Partei zu Partei unterschiedlich. Eine nicht unwesentliche Rolle spielen allerdings die Anliegen der betroffenen Interessengruppen, die über die Abgeordneten eingebracht werden.

Wenn die Regierungsfraktionen eine Position beschlossen haben, stimmen in der Regel alle Fraktionsmitglieder in genau dieser Weise ab. Eine solche Fraktionsdisziplin basiert im We-sentlichen auf der Anreizdominanz der Parteien für ihre Politiker.[2] Diese wissen nämlich, dass die eigene Partei nahezu über alles entscheidet, was für sie beruflich von Bedeutung ist, insbe-sondere bezüglich Wiederwahl, politischer Karriere, Wahlen in andere staatliche oder staats-nahe Ämter, Einkommen, Status, Versorgungspositionen etc.[3] Die Karriereschritte und Ämter hängen häufig davon ab, dass sich die Betreffenden vorher als Abgeordnete oder an anderer Stelle parteikonform verhalten haben, das heißt „richtig“ argumentiert und abgestimmt haben.

Für die Politiker/innen kommt es in erster Linie darauf an, dass sie in ihrer eigenen Partei Akzeptanz finden und diese erhalten. Konformismus und Opportunismus sind wichtige Faktoren für eine Politikerkarriere. Die Anreizdominanz ist genau das, was eine Fraktions-disziplin im Parlament überhaupt erst ermöglicht. Die Anreizdominanz ist hochbedeutsam für die Macht der Parteien, aber problematisch für die Demokratie, da viele Abgeordnete ihre persönlichen Meinungen hinter der Parteiposition verstecken (müssen), weil abweichende Positionen bei wichtigen Diskussionen und Abstimmungen individuelle Karriereprobleme mit sich bringen können.

Die Regierung muss sich im Parlament dann nicht mehr um überzeugende Argumente bemü-hen, da sie sich ihrer Mehrheit sicher sein kann und die Abgeordneten per Fraktionsdisziplin „richtig“ abstimmen, egal wie deren Meinung tatsächlich ist. Das grundgesetzlich vorgesehe-ne „freie Mandat“ der Abgeordneten, nach „bestem Wissen und Gewissen” zu argumentieren und abzustimmen, degeneriert damit zur Verbalfigur in Sonntagsreden. Das Parlament wird in der Praxis häufig zu einem „Abnickgremium“ der Regierung gemacht, das heißt zu einem bloßen Mehrheitsbeschaffer.

Für die Regierungsfraktionen stehen die Machterhaltung und -durchsetzung im Mittelpunkt. Ihre Abgeordneten verzichten wegen der Fraktionsdisziplin auf die öffentliche Vertretung abweichender Positionen. Die Regierung kann alles durchsetzen, unabhängig von der inhalt-lichen Qualität der Vorlage (z.B. Gesetzentwurf). Die Redner der Oppositionsparteien könn-ten die Abstimmungsergebnisse jedoch auch durch sehr gute Argumente nicht mehr verän-dern. Sie achten auf ihr Ansehen bei den eigenen Parteifreunden und das Image ihrer Partei in den Medien im Hinblick auf kommende Wahlen. Obwohl ihre Meinung für das Ergebnis in dieser Sache eigentlich irrelevant ist, ist ihre Kritik an Entscheidungen, die längst gefallen sind, dennoch nicht überflüssig, weil sie immerhin noch eine inhaltliche Parlamentsdiskussion ermöglicht. 

Diskurs-Arena der Politik und der Gesellschaft? Sicher nicht

Da die Debatten alles andere als ergebnisoffen sind, verliert das Parlament einen wesentlichen Teil seiner Rolle als Diskurs-Arena der Politik und der Gesellschaft. Die Anreizdominanz beschädigt die politische Diskussionskultur innerhalb und außerhalb des Parlaments. Kontro-verse Diskussionen jenseits der Parteilinie werden dann eher als Ausnahme statt als Regel betrachtet, wie das in einer diskursiven Demokratie eigentlich der Normalfall sein sollte. Die gängige Praxis der Parlamentarischen Demokratie hat somit einen erheblichen Funktionsver-lust des Parlaments zur Folge. Nach dem Wahlabend und der Regierungsbildung „ist die Messe bereits gelesen“  —  und zwar für alle Themen für die gesamte Zeit des Bestehens dieser Regierung, das heißt meistens für die gesamte Legislaturperiode.  

Zusätzlich zu dieser Apriori-Machtverteilung erzeugt die Parlamentarische Demokratie auch bezüglich der Fachkompetenz eine starke Asymmetrie zwischen der Regierung und der Opposition. Politische Positionen lassen sich inhaltlich umso überzeugender vertreten, je fachkompetenter der/die jeweilige Redner/in oder Autor/in ist. Die Bedeutung dieses Sach-verhalts ist im Laufe vieler Jahrzehnte in der Folge radide zunehmender wissenschaftlicher Erkenntnisse und Spezialisierung immer größer geworden.

Die Regierung kann für die Diskussionen auf die Unterstützung durch zahlreiche Sachkenner in den Ministerien und Fachinstitutionen zurückgreifen, bei denen  —  im Gegensatz zu den Politikern  —  die eigentliche Fachkompetenz inkorporiert ist. Zusätzlich verfügen sie in der Regel über ausreichende Budgetmittel für die Beschaffung externer Expertise, vor allem solcher, die ihre eigene Politik unterstützt. Derartige Argumentationshilfen stehen der Oppo-sition nur in weit geringerem Umfang zur Verfügung, so dass die Debatten schon von daher eigentlich unfaire Diskussionswettbewerbe sind. Diese Asymmetrie könnte durch eine massi-ve Aufstockung der Budgetmittel für die wissenschaftliche Beratung der Oppositionsfrak-tionen verringert werden.

Die Situation ist für die gegenwärtige Corona-Politik nur insofern etwas anders als sonst üblich, als es hier oft nicht um die Anwendung von seit Jahren wissenschaftlich überprüften Erkenntnissen geht, sondern nicht selten um die politische Verwendung von Resultaten, bei denen die Druckertinte noch kaum richtig trocken ist, so dass man die Qualität und die Gene-ralität nur schwer beurteilen kann. Dies ist dem enormen Zeitdruck und der überragenden Bedeutung des Problems geschuldet und kann als solches den politisch Verantwortlichen nicht vorgeworfen werden, wohl aber die opportunistische Auswahl. 

Die Politiker/innen im Kanzleramt und in den Staatskanzleien sowie in den einschlägigen Ministerien im Bund und in den Ländern, die gegenwärtig die Entscheidungen treffen, die außerordentlich gravierende Folgen für die gesamte Gesellschaft (individuelle Freiheitsrechte, Wirtschaft vieler Branchen, Kultur etc.) haben, verfügen in der Regel nicht selbst über die erforderliche Fachkompetenz in den einschlägigen Gebieten.[4] Es bedarf also in jedem Fall der Beratung durch hochklassige Expert/innen, um verantwortbare Entscheidungen treffen zu können. Dies wird grundsätzlich auch so gehandhabt.

Auswahl der Experten nach erwünschtem Ergebnis?

Die entscheidende Frage ist immer, welche Expert/innen ausgewählt werden und aus welchen Fachgebieten diese kommen. Eine Konzentration z.B. auf Virolog/innen wäre bereits eine Einengung des Blickwinkels, die gravierende Fehlentscheidungen zur Folge haben kann. Denn von Bedeutung sind ja nicht nur die medizinischen Zusammenhänge und Folgen der Pandemie, sondern auch die wirtschaftlichen, sozialen, bildungsmäßigen, psychologischen etc.

Die Auftraggeber neigen dazu, solche Expert/innen zu befragen, von denen sie erwarten, dass deren Ergebnisse ihren eigenen Meinungen nicht widersprechen. Außerdem besteht offen-sichtlich eine Tendenz zu immer den gleichen Experten, insbesondere solchen, die schon an anderer Stelle (z.B. in Talkshows) ihre Auffassung formuliert haben. Das muss nicht falsch sein, bringt aber vermutlich einen affimativen Bias mit sich, der bei breiterer Streuung gerin-ger wäre.  

Von besonderer Bedeutung bei dem gegenwärtig alles dominierenden Problem der Gesell-schaft wäre in einer Demokratie die Tatsache, dass die Beratungsergebnisse nicht nur den Regierungen in Bund und Ländern zur Verfügung gestellt werden, sondern uno actu auch allen Parlamentarier/innen und der Öffentlichkeit.

Schon bei der Auswahl der Fachleute verschiedener Disziplinen sollten die Oppositions-fraktionen sowie die jeweiligen Fach-Communities adäquat beteiligt werden. Besonders wichtig für die Qualität der Diskussionen und Entscheidungen ist es, dass nicht nur regie-rungsgenehme Expert/innen offiziell zu Wort kommen, sondern auch solche, die der gegen-wärtigen Politik kritisch gegenüber stehen.   

Beim Rückblick auf 12 Monate Corona-Politik mit tiefgreifenden Auswirkungen für die Bürger/innen kann man sich nur wundern, dass die gewählten Abgeordneten in Bund und Ländern die vorherige parlamentarische Befassung zu den zentralen normativen Problemen  nicht immer wieder vehement eingefordert haben. Die jeweiligen Mehrheitsabgeordneten haben sich dabei systemkonform als Erfüllungsgehilfen ihrer Regierungen verhalten. Aber die Oppositionspolitiker/innen? Warum nehmen sie ihre Aufgabe nicht wahr? Und die meinungs-bildenden Mainstream-Medien? Ist eine kritische Infragestellung der alternativlosen Entschei-dungen der diskurs-aversen Kanzlerin und der Provinzfürst/innen schon eine Majestäts-beleidigung mit dem Verdacht auf rechte Tendenzen? 


[1]    Die Redner der einzelnen Fraktionen können zu einem Thema sagen, was sie wollen (bzw. was ihre Partei zu sagen wünscht): Jeder Abgeordnete weiß schon vorher, wie er abstimmt  —  nämlich genau so, wie seine Fraktion vorher beschlossen und im Abstimmungsheft festgelegt hat.       

[2]    Vgl. Kruse, Jörn (2021), Bürger an die Macht, Stuttgart, S. 53ff. und S. 80ff.

[3]    Die Parteien haben auch über die Institutionen hinaus, die üblicherweise als politische Ämter bezeichnet werden, oft einen großen Einfluss auf die Besetzung von Vorstands- und Aufsichtsratspositionen. Häufig gelangen die Funktionäre und Anhänger der betreffenden Parteien selbst in solche Positionen, die oft mit attraktiven Entlohnungen, Parallel- oder Anschlusskarrieren und sonstigen Vorteilen, Kontakten und Chancen verbunden sind.

[4]    Dies wäre auch gar nicht möglich, da sie ja als Politiker sozialisiert wurden und nicht als Vertreter einer bestimmten Fachdisziplin, deren Relevanz sich zudem in „normalen Zeiten“ häufig ändert. Zwar wäre es inhaltlich wünschenswert, wenn ein Gesundheitsminister als Mediziner und ein Wirtschaftsminister als Ökonom ausgebildet wäre, als Rekrutierungspostulat wäre dies jedoch im gegenwärtigen politischen System völlig unrealistisch.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN