Ist die Arbeitslosenversicherung zeitgemäß? Noch ein randständiger Vorschlag

von Diskurs Hamburg

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Corona offenbart ein Problem

Anfang Mai verkündete das Bundeswirtschaftsministerium stolz, dass 100 Mrd. € Hilfen an von Pandemiebeschränkungen betroffene Selbständige ausgezahlt wurden, als Zuschüsse und als Kredite. Damit wurde ein Problem offenbart, das nicht nur auftritt, wenn zum Infektionsschutz die Geschäftstätigkeit unterbunden wird: Die Absicherung von Erwerbspersonen gegen Arbeitslosigkeit, die nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigt sind.

20 Prozent der Erwerbspersonen sind nicht gegen Arbeitslosigkeit versichert

Es gibt in Deutschland (Januar 2021) 44,3 Mio. Erwerbstätige zzgl. 2,9 Mio. Arbeitslose, also 47,2 Mio. Erwerbspersonen. Davon sind 1,9 Mio. Beamte, Richter und Soldaten abzuziehen. So bleiben 45,3 Mio. Personen, die von Arbeitslosigkeit betroffen werden können. Dem gegenüber stehen 33,5 Mio. sozialversicherungspflichtig Beschäftigte zzgl. der 2,9 Arbeitslosen, insgesamt also 36,4 Mio. gegen Arbeitslosigkeit Versicherte. Die Differenz zu 45,3 Mio. beträgt 8,9 Mio. nicht gegen Arbeitslosigkeit Versicherte, also 20 Prozent der erfassten Erwerbspersonen, darunter 4,9 Mio. Selbständige und davon etwa die Hälfte Solo-Selbständige.

Man könnte für Selbständige einwenden, dass sie ihr Risiko der Beschäftigungsschwankung gegen ihre, im Vergleich zur abhängigen Beschäftigung besseren Vermarktungschancen abgewogen und ihren Status selbst gewählt haben. Für besserverdienende Selbständige mag das zutreffen. Für Solo-Selbständige häufig nicht, die als Festangestellte auf dem Arbeitsmarkt nicht zu Zuge kommen. Für die Masse der atypisch Beschäftigten, die nicht erfasst (schwarz), in Teilzeit, in einem Minijob, befristet oder als Leiharbeiter arbeiten, ist ihr Beschäftigungsstatus nur zweite Wahl. Auch wenn sie gegen Arbeitslosigkeit versichert sein sollten, bleiben sie gegegenüber den regulär Beschäftigten im Versicherungsfall benachteiligt.

Vielfältiger Versicherungsschutz – aber nicht für alle

Der (Eigen-)Versicherungsschutz gegen das Beschäftigungsrisiko besteht aus:

  1. Ersparnisse: Nennenswerteprivate Ersparnisse für Krisenzeiten gibt es nur bei Besserverdienenden mit starker Marktstellung, auf dem Arbeitsmarkt oder als Selbständiger.
  2. Kündigungsfristen: Nur die nach Arbeitsrecht Beschäftigten haben die gesetzliche Kündigungsfrist. Eine längere, vertragliche Kündigungsfrist haben nur die Beschäftigten mit starker Marktstellung – umso länger die Frist, je stärker ihre Stellung ist.
  3. Abfindungen: Bei Kündigungen ist eine Abfindung von i.d.R. einem halben Gehalt je Beschäftigungsjahr zu zahlen. Dem werden Sozialpläne bei Massenentlassungen nachgebildet. Selbständige, Minijobber, befristet oder kurzfristig Beschäftigte gehen leer aus.
  4. Kurzarbeitergeld: Die Lohnersatzleistung wird auf Arbeitgeber und Arbeitslosenversicherung aufgeteilt, unabhängig davon, wie produktiv die die Weiterbeschäftigung ist. Arbeitgeber, die auf das Ende der Krise spekulieren, wägen gegen die Kosten der Entlassung und Neurekrutierung ab. Davon profitieren wieder nur regulär und dauerhaft Beschäftigte.
  5. Arbeitslosengeld I: Für den Bezug ist eine Anwartschaftszeit von zwölf Monaten sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung erforderlich.
  6. Arbeitslosengeld II/Hartz IV: Gilt grundsätzlich für alle Beschäftigungsformen.

Es gibt also zwei Gruppen ohne regulären Versicherungsschutz: Erstens die atypisch und i.d.R. nicht dauerhaft Beschäftigten, die keine Ansprüche aus Kündigungsschutz oder Arbeitslosenversicherung haben und so auch nicht in den „Genuss“ von Kurzarbeitergeld kommen. Ihre Marktstellung als meist niedrig Qualifizierte zwingt sie, diese Beschäftigungsverhältnisse anzunehmen; wir wollen sie unterprivilegiert Beschäftigte nennen. Zweitens die Kleinunternehmer und Solo-Selbständigen, die ihren Beschäftigungsstatus nicht in der Abwägung von Beschäftigungsrisiken und Vermarktungschancen selbst gewählt, sondern ebenfalls wegen ihrer Marktstellung keine Alternative zu ihrem Beschäftigungsstatus haben.

Die große Frage lautet: Wann tritt der „Versicherungsfall“ ein?

Der Versicherungsfall der Arbeitslosenversicherung tritt ein, wenn der Arbeitslose seine Beschäftigung verloren hat und keine neue findet. Wenn sich ihm – unter Berücksichtigung (veränderlicher) individueller Zumutbarkeitsregelungen – eine neue Beschäftigung bietet, erlischt der Versicherungsanspruch. Für die regulär Beschäftigten des Industriezeitalters waren der Versicherungsfall und sein Erlöschen einfach festzustellen. Bei höheren und spezielleren sowie sich wandelnden Qualifikationsanforderungen gelingt der Nachweis einer Beschäftigung (durch das Arbeitsamt) nicht mehr richtig. Arbeit ist nicht mehr so homogen wie zur Jugendzeit des Autors, als Hafenarbeiter im Hamburger Rundfunk aufgerufen wurden, sich zur nächsten Schicht beim Arbeitsamt in der Admiralitätsstraße zu melden.

Die mit großer Emotion geführte Debatte über Hartz IV drehte sich im Kern um das Erlöschen des Versicherungsfalles: Wann sollte das Arbeitslosengeld I durch II ersetzt werden, weil man erwarten konnte, dass der Arbeitslose eine neue Beschäftigung gefunden hätte? Wann sollten gegen Hartz-IV-Empfänger Sanktionen verhängt werden, weil man erwarten konnte, dass sie eine Beschäftigung angenommen haben könnten?

Die Letzten beißen die Hunde

Bei einem gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsrückgang verlieren die mit schwacher Marktstellung zuerst ihre Beschäftigung: Ersetzbare niedrig Qualifizierte sowie als Beschäftigungspuffer dienende Leiharbeiter und solo-selbständige Freelancer. Die mit dem höchsten Beschäftigungsrisiko genießen den niedrigsten Versicherungsschutz gegen Beschäftigungslosigkeit, denn beides – Beschäftigungsrisiko und Versicherungsschutz – sind Resultate ihrer schwachen Marktstellung. Die hoch Qualifizierten mit starker Marktstellung, die von den Unternehmen durch eine Krise hindurch gehalten werden, genießen alle Privilegien des Versicherungsschutzes und finden im Notfall auch anderweitige Beschäftigung. Je höher das Beschäftigungsrisiko, desto niedriger der Versicherungsschutz gegen Unterbeschäftigung. Paradox, unser Sozialstaat versichert hohe Risiken niedrig und niedrige hoch.

Eine Besonderheit stellt die Feststellung des Versicherungsfalles für Selbständige dar und insbesondere der Nachweis einer Beschäftigung. Wenn es einen Auftrag an einen Selbständigen zu vergeben gibt, herrscht immer Wettbewerb. Der Nachweis einer Beschäftigungsmöglichkeit bedeutet für den Selbständigen noch keine Beschäftigung, denn er muss auch den Wettbewerb gewinnen. Wann erlischt für Selbständige der Versicherungsfall? Wenn es wieder Aufträge am Markt gibt? Soll das Arbeitsamt die zum Wettbewerb ausgeschriebenen Aufträge nachweisen, so wie den Arbeitnehmern die Stellen bei den Arbeitgebern? Wohl nicht.

Die Lösung: Eine chancen- und risikobasierte Arbeitslosenversicherung  

Wenn wir erstens aus hier nicht erörterten Gründen die Versicherung gegen Unterbeschäftigung als eine öffentliche Aufgabe ansehen und wenn wir zweitens eine umfassende Arbeitslosenversicherung für alle Erwerbspersonen unabhängig von ihrem Beschäftigungsstatus wollen, weil eher die Marktstellung als die freie Entscheidung den Beschäftigungsstatus bestimmt, und wenn wir es drittens für rational halten, hohe Risiken hoch und niedrige Risiken niedrig zu versichern, dann kommen wir zu einer allgemeinen, chancen- und risikobasierten Arbeitslosenversicherung, das man nach folgendem Schema gestalten könnte:

  1. Individuelle Leistung: Für jeden Versicherten gibt es ein Referenzeinkommen der Lohnersatzleistung, das sich insbesondere für Selbständige aus dem Durchschnitt zurückliegender Perioden ergibt und für das Dauer und Abschmelzungsraten festgelegt werden.
  2. Risikogruppen: Jeder Versicherte wird dann einer Risikogruppe zugeordnet, die sich aus Qualifikation, Alter, Branche, Region etc. ergibt und für die ein Risikoscore entsprechend dem Gruppenrisiko der Unterbeschäftigung errechnet wird. Dieser Gruppen-Risikoscore wird auf das (abgeschmolzene) individuelle Referenzeinkommen angewendet.
  3. Konjunktur-Risiko: Der Gruppen-Risikoscore unter wird mit noch einem dynamischen Zu- oder Abschlag nach allgemeiner oder spezieller Wirtschaftslage von Branche oder Region versehen. (Dynamisierte Leistungen nach Wirtschaftslage sind nicht ungewöhnlich. Unter Helmut Kohl wurden die Bezugszeiten des Arbeitslosengeldes sechsmal verlängert.)

Zum besseren Verständnis drei Beispiele: 1. Ein junger Informatiker in einer Metropole, der wegen der Fusion seines Arbeitgebers überzählig wurde, erhält einen niedrigen Risikoscore, der ihm eine kurze Zeit ohne große Einbußen erlaubt, dem dann aber die Leistungen abgeschmolzen werden, weil er einen neuen Job gefunden haben kann. 2. Ein selbständiger Handwerker, der in eine Krise der Baubranche gerät, erhält eine Aufbesserung des Risikoscores aus Konjunktur-Risiko, die es ihm persönlich erlaubt, während der Krise mit verringertem Auftragseingang auszukommen. 3. Ein ungelernter Produktionshelfer, dessen Arbeitgeber die Produktion wegen konjunkturell getriebener Lohnkosten in Ausland verlegt hat, erhält zur Anpassung an den Strukturwandel einen hohen Risikoscore aus Gruppenrisiko.

Eine Lösung für kleine Selbständige und unterprivilegiert Beschäftigte

Eine derartige chancen- und risikobasierte Arbeitslosenversicherung würde das Problem der Selbständigen mit dem Konjunktur-Risiko lösen: Wenn es allgemein wieder Aufträge gibt, entfällt bzw. reduziert sich die Lohnersatzleistung; denn der Selbständige hat dieselbe Chance wie zuvor, einen Auftrag im Wettbewerb zu erlangen. Diese Versicherung ist nur für Kleinunternehmer und Solo-Selbständige vorgesehen und auch nur für den Ersatz ihrer persönlichen Lebenshaltungskosten. Deren Mitarbeiter haben eigene Ansprüche, und die Betriebskosten müssen dem verringerten Auftragsvolumen angepasst oder durch evtl. öffentlich besicherte Kredite überbrückt werden. Kleine Selbständige unterscheiden sich von Arbeitnehmern nur durch den Beschäftigungsstatus, der in der digitalisierten Gig Economy verschwimmt.

Eine chancen- und risikobasierte Arbeitslosenversicherung würde das Problem unterprivilegiert Beschäftigten lösen, indem diese nicht in Hartz IV gedrängt, sondern individuell mit Arbeitslosengeld unterstützt werden, bis sie wieder eine Beschäftigung gefunden haben. Das war 2005 das Ziel der Zusammenlegung von Arbeitslosengeld II und Sozialhilfe. Das setzt voraus, dass die betroffenen Arbeitslosen nach Qualifikation beschäftigungsfähig und nach Motivation (durch hohe Markteinkommen!) beschäftigungswillig sind. Man muss aus der Erfahrung sicherlich eine Grenze ziehen und anerkennen, dass es Menschen gibt, die als Langzeitarbeitslose faktisch aus dem Arbeitsmarkt ausscheiden.

Chancenbasierte Leistungsflexibilisierung beugt Missbrauch vor

Die Flexibilisierung von Lohnersatzleistungen nach allgemeiner Wirtschaftslage, Branchenkonjunktur oder regionaler Entwicklung hilft auch, Missbräuchen vorzubeugen: Wenn es besser läuft, gibt es weniger Leistungen bzw. kürzere Leistungsdauern. Dann haben die Versicherten ja auch bessere Marktchancen. Ein auf individuelle Risiken und Chancen abstellender Mechanismus zur Missbrauchsvorbeugung wäre überdies eine Schadensfreiheitsprämie: Wer sparsam von Versicherungsleistungen Gebrauch macht, sich also schnell wieder um eine neue Beschäftigung bemüht, erhielte je nach Risikogruppe Vorteile bei künftigen Leistungen.

Auch die Arbeitslosenversicherung für alle Erwerbstätigen ist als allgemeine Volkspflichtversicherung  (für die Steuerpflichtigen im Erwerbsalter) anzulegen. Ohne eine solidarische Finanzierung der Leistungen an die Niedrigverdiener aus den Beiträgen der Besserverdiener mit „guten Risiken“ ist eine Arbeitslosenversicherung wie schon derzeit nicht zu rechnen.

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN