Staatsverschuldung: Ein modernes Märchen

von Diskurs Hamburg

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In mehreren Beiträgen dieses Diskurs-Forums ist der Zusammenhang zwischen Staatsfinanzierung durch die EZB und Inflation thematisiert worden, so in D9-3, D10-6, D15-5 oder D16-3. In diesem Beitrag wird das Thema, das wegen der sich augenscheinlich verfestigenden höheren Inflation an Aktualität gewonnen hat, aus dem Blickwinkel der sog. Modern Monetary Theory[1] betrachtet. Anders als der Name suggeriert, handelt es sich dabei nicht um eine annahmenbasierte Theorie im klassischen Sinne, sondern um eine nüchterne Beschreibung der technischen und buchhalterischen Mechanismen bei der Staatsverschuldung.

Ein Fauler Zauber

Wenn Sie einen Zauberstab hätten, um sämtliche Staatsschulden der Eurozone mit einem Streich zu tilgen, würden Sie ihn benutzen? Die meisten von Ihnen werden diese Frage vermutlich bejahen. Was hätten Sie aber auf die Frage geantwortet, ob Sie den Zauberstab dazu benutzen würden, sämtliche Staatsanleihen von Staaten der Eurozone verschwinden zu lassen? Vermutlich wäre die Zustimmung weit geringer ausgefallen, denn diese Staatsanleihen haben Eigentümer, so dass die Auswirkungen Ihrer Zauberei gut durchdacht werden müssen.

Sie werden bemerkt haben, dass beide Zaubereien dasselbe bewirken: die Eurostaaten wären schuldenfrei. Klar dürfte jetzt schon sein: So einfach ist das mit der Staatsverschuldung nicht. Was für die Staaten Schulden sind, sind für die Eigentümer der Staatsanleihen Vermögenswerte.

Wie finanziert sich der Staat?

Aber ganz von vorn: Der Staat hat nach allgemeiner Wahrnehmung zwei Möglichkeiten zur Finanzierung seiner Ausgaben Er kann Steuern erheben und er kann sich verschulden. Die Summe aus Steuereinnahmen und Nettokreditaufnahme definiert dann seinen Haushaltsrahmen. Das versteht jedes Kind, denn die Logik entspricht der eigenen Erfahrung: Man kann nur das ausgeben, was man einnimmt. Die zeitliche Abfolge ist also immer: erst Geld beschaffen, dann Geld ausgeben.

Dazu eine kurze Klarstellung zum Begriff „Staat“: Damit meine ich die (imaginäre) Einheit aus einem oder mehreren Nationalstaaten (sofern sie eine gemeinsame Währung haben) und der dazugehörigen Zentralbank. Zentralbanken sind i.d.R. zumindest formell mehr oder weniger unabhängig. Aber wenn es hart auf hart kommt, werden sich die Staaten im engeren Sinne auf ihre Zentralbank verlassen können, da sie in beliebiger Höhe (!) Staatsanleihen kaufen kann. Insofern gehen Geld- und Fiskalpolitik Hand in Hand. Die theoretische Trennung beider Instrumente ist aus der Realität heraus kaum zu rechtfertigen.

Jetzt werden Sie sich vielleicht fragen: Hat der Kauf von Staatsanleihen durch die EZB nicht Grenzen? Tatsächlich nicht, wenn man sich den dahinterliegenden Vorgang genauer ansieht. Wenn die EZB Staatsanleihen kauft, schreibt sie dem Verkäufer (Nationalstaat, Bank) den entsprechenden Betrag auf einem Zentralbankkonto gut und nimmt die Anleihen auf die Bilanz der EZB. Dies ist ein rein elektronischer und buchhalterischer Vorgang. Solange Nationalstaaten Anleihen ausgeben, die EZB diese aufkauft und im Gegenzug den Verkäufern entsprechende Beträge gutschreibt, kann sie in beliebiger Höhe Staatsfinanzierung betreiben. Die Verkäufer sind initial die Nationalstaaten selbst, ggf. über den Umweg einer Bank. Die Zentralbanken können Geld aus dem Nichts schaffen. Dafür muss nur jemand in Frankfurt einige Tasten auf der Tastatur anschlagen.[2]

Ist also die Reihenfolge bei der Staatsfinanzierung tatsächlich „erst Geld beschaffen, dann Geld ausgeben?“ Tatsächlich nicht, denn: Wie könnte der Staat (immer im Verbund mit der Zentralbank gedacht) überhaupt Steuern eintreiben, ohne seine Währung vorher unters Volk gebracht zu haben? Und: Mit welchem Geld sollen die Anleger Staatsanleihen kaufen, wenn ihnen die Währung nicht vorher vom Staat zur Verfügung gestellt wurde? Es muss also genau umkehrt sein: Der Staat muss zunächst Geld geschaffen und ausgegeben haben, damit anschließend Steuern fließen und Staatsanleihen gekauft werden können. Rein mechanisch kann es gar nicht anders gehen. Dieser Umstand wird gemeinhin verkannt, da er völlig gegen die Intuition ist.

Intuitiv denkt man: Ich muss zunächst einmal für Einnahmen sorgen, damit ich etwas zum ausgeben habe. Das ist für diejenigen Wirtschaftssubjekte richtig, der keine Geldschöpfung betreiben können wie private Haushalte, Unternehmen, Gemeinden und andere staatliche Einheiten ohne Währungshoheit. Hier gilt tatsächlich eine harte Budgetbeschränkung. Solche Wirtschaftssubjekte bezeichnen wir hier als „Geldnutzer“. Ganz anders verhält es sich bei den „Geldschöpfern“. Diese unterscheiden sich von den Geldnutzern dadurch, dass sie in beliebiger Höhe Geld schaffen können, und wenn sie über das Bankensystem Staatsanleihen ausgeben, schaffen sie gleichzeitig auch Staatsschulden.

Das Defizit eines Staates ist zunächst weder gut noch schlecht. Problematisch wird es erst, wenn der Geldschöpfer die Inflation anheizt. Wenn die Wirtschaft bereits unter Vollauslastung steht, und der Staat noch zusätzliche Nachfrage schafft, führt dies zu Inflation, die in einem Zielkorridor (von etwa zwei Prozent) gehalten werden sollte, um Verteilungs- und Wachstumswirkungen auszutarieren.

Unterhalb der Vollauslastung führt zusätzliche Staatsnachfrage jedoch nicht zu mehr Inflation. Bei der Frage nach der Erhöhung der Staatsausgaben sollte sich die Eurozone daher immer die Frage stellen: Produzieren zusätzliche Staatsausgaben Inflation? Und nicht: Ist der Staatshaushalt ausgeglichen? Bisher haben die politisch Verantwortlichen die falsche Frage gestellt. Die politische Linke würden gern die Steuern der Reichen erhöhen, um das Haushaltsdefizit zu verringern. Die Konservativen würden gern die Ausgaben begrenzen, ebenfalls zur Verringerung des Defizits. Einig sind sich beide darin, dass das Defizit nicht aus dem Ruder laufen darf. Für beide politische Richtungen ist das Staatsdefizit der Maßstab des Handelns, obwohl dies eine künstlich auferlegte Restriktion mit wenig Aussagekraft ist.

Staatsschulden haben keine Aussagekraft

Ein ausgeglichener Staatshaushalt besagt erst einmal nichts. (Zur Erinnerung: Mit „Staat“ ist hier die Einheit von Nationalstaat(en) und Zentralbank gemeint.) In Zeiten zu hoher Inflation ist es sinnvoll, der Volkswirtschaft Nachfrage durch Haushaltsüberschüsse zu entziehen. In Zeiten zu niedriger Inflation und fehlender Nachfrage sind hingegen Haushaltsdefizite sinnvoll. Jetzt werden Sie vielleicht sagen: Das ist doch nicht neu; das ist altbekanntes keynesianisches „Deficit Spending“. Eben nicht, denn letzteres geht davon aus, dass in guten Jahren Überschüsse erzielt werden, um die Defizite der Vergangenheit wieder auszugleichen. Hier ist der Ansatz jedoch fundamental anders: Der Maßstab ist eine möglichst hohe Beschäftigung bei moderater Inflation. Das Haushaltsdefizit ist letztlich nur eine Zahl, die wenig aussagt, da der Staat (im Verbund mit der Zentralbank) sein eigenes Geld schöpft.

Nehmen wir zum Beispiel Japan, das mit rund 250 Prozent des Bruttoinlandsprodukts einen der höchsten Schuldenstände der entwickelten Welt aufweist. Allerdings werden etwa die Hälfte der Staatsanleihen von der Zentralbank gehalten, die indirekt über Anleihekäufe auch über den Zins bestimmt. Wenn die japanische Zentralbank wollte, könnte sie auch die andere Hälfte der Staatsanleihen kaufen – ein rein buchhalterischer Vorgang. Im nächsten Schritt könnte sie die von ihr selbst gehaltenen Staatsanleihen mit einem Schlag tilgen, indem sie in entsprechender Höhe Buchgeld erschafft. Das funktioniert, da sie das Yen-Monopol besitzt. Japan wäre auf einen Schlag die Industrienation mit dem niedrigsten Schuldenstand der Welt. Realwirtschaftlich würde sich durch diese buchhalterischen Vorgänge nichts ändern. Das zeigt, dass der Schuldenstand eines Staates für sich allein genommen keine Aussagekraft besitzt.

Oder nehmen wir die USA. Häufig wird die Legende verbreitet, China hätte durch seine hohen Bestände an US-Staatsanleihen ein Drohpotenzial gegenüber den USA, wenn es plötzlich auf die Idee käme, die Anleihen zu verkaufen und damit die Finanzierungskosten des amerikanischen Staates in die Höhe zu treiben. Die Federal Reserve Bank (Fed) könnte jedoch sämtliche Staatsanleihen auf einen Schlag von China zurückkaufen, wenn Sie wollte. Das Geld dafür könnte sie selbst schaffen und würde diese bei den chinesischen Gläubigern gutschreiben. Die USA sind keinesfalls durch vom Ausland gehaltene Staatsschulden erpressbar.

Im Grunde gibt es zwei Arten von Dollar: „grüne“ Dollar (Bar- und Buchgeld) und „gelbe“ Dollar (US-Staatsanleihen). Der Unterschied ist, dass die gelben Dollar einen geringen Zins abwerfen, die grünen dagegen nicht. China hat in der Vergangenheit hohe Exportüberschüsse mit den USA erwirtschaftet und möchte seine daraus entstandenen Dollarreserven rentierlich anlegen, eben in gelben Dollar und nicht in grünen. Die Fed kann jedoch prinzipiell jederzeit und nach Belieben gelbe gegen grüne Dollar zum Marktpreis eintauschen.

 „Staatsdefizit“ ist nur ein Begriff für den Sachverhalt, dass der Staat (im Verbund mit der Zentralbank) mehr Geld in die Wirtschaft hineingibt, als er durch Steuern herausnimmt. Wenn er 100 Euro hineingibt, aber nur 90 Euro herausnimmt, erhält auch irgendjemand das Defizit von 10 Euro. Das ist zunächst einmal ganz wertfrei. Die Entscheidung, wie die 10 Euro verteilt werden, fällt die Politik. Dennoch löst das Wort „Defizit“ bei den Bürgern zunächst einmal Unbehagen aus. Für einen Geldschöpfer wie den Staat „Eurozone“ ist das jedoch nicht angebracht, da diese wie oben beschrieben nicht zahlungsunfähig werden können. Das ist technisch unmöglich, denn die EZB kann in beliebiger Höhe Staatsanleihen kaufen und der Staat sich so selbst finanzieren.

Der Staat ist wie ein Schiedsrichter. Zu Beginn eines Fußballspiels steht auch nicht am Anfang fest, wie viele Tore zu vergeben sind. Vielmehr schafft der Schiedsrichter in seiner Rolle als „Torschöpfer auf der Anzeigetafel“ Tore aus dem Nichts. Genau das macht der Staat mit dem Geld. Er legt fest, wer wie viel Geld (aus dem Defizit) erhält. Das tut er über Staatsausgaben, Steuersystem oder Zinssatz.

Auf nach Griechenland?

Es drängen sich nun ein paar Gegenfragen auf:

Wenn der Staat in beliebiger Höhe Geld schaffen kann, warum erhebt er dann überhaupt Steuern? Antwort: Damit Sie seine Währung akzeptieren. Als in Deutschland Steuerpflichtiger müssen Sie ihre Steuern in Euro bezahlen. Wenn Sie ihre Steuern in anderen Währungen bezahlen dürften, könnte der (Euro-)Staat mit seinem Währungsmonopol nichts mehr anfangen. Um Ihre Steuern zahlen zu können, müssen Sie Werte schaffen, also eine Leistung in der Volkswirtschaft erbringen. Die Steuerpflicht führt also dazu, dass sich die Geldnutzer Euro beschaffen, indem sie Werte schaffen.

Und warum begibt der Staat überhaupt noch Anleihen? Nun, weil dies gerade das Instrument der Geldschöpfung ist. Er müsste dies aber nicht zwangsläufig tun, sondern könnte stattdessen auch nur Bargeld und Bankguthaben erschaffen.

Was ist mit Ländern wie Griechenland oder Italien, die schlecht haushalten konnten und den Euro beinahe vor die Wand gefahren haben? Antwort: Beide sind keine Geldschöpfer, sondern nur Geldnutzer. Hätten Griechenland und Italien die Drachme und die Lira behalten, hätten sie nicht von der Zahlungsunfähigkeit bedroht werden können – wenn Sie nur Staatsanleihen in nationaler Währung ausgegeben hätten, die sie in beliebiger Höhe hätten nachdrucken können. Anders ist der Fall etwa in Argentinien gelagert, das sich an Staatsanleihen in US-Dollar verhoben hat. Griechenland und Italien hätten mit eigener Währung wohl weiterhin viele Probleme in der Realwirtschaft gehabt, insbesondere die Produktivität der heimischen Industrien. Drohende Zahlungsunfähigkeit wäre jedoch keines der Probleme gewesen.

Ist die Möglichkeit der beliebigen Geldschöpfung zur Staatsfinanzierung nicht der sichere Weg in die Hyperinflation? Antwort: Nein, denn wir würden gerade nicht beliebig Geld schöpfen, sondern unter der Maßgabe, dass weitere Staatsausgaben keine zu hohe Inflation anheizt. Der Unterschied zur deutschen Hyperinflation von 1923 besteht darin, dass die noch von den Kriegsfolgen gezeichnete Volkswirtschaft kein realwirtschaftliches Gegengewicht zur Geldschöpfung für die Finanzierung der Reparationen bildete. Die geld- und fiskalpolitische Maxime lautet also: Bringe nur so viel Geld unter die Leute, dass die Inflation nicht übermäßig angeheizt wird. Sie lautet nicht: Reduziere und vermeide ein Staatsdefizit in jeder Situation.

Welche Rolle spielen dabei der gemeinsame Währungsraum und Eurobonds? Wenn man es wirklich zu Ende denkt, kann die Geldschöpfung im Euroraum nicht ohne Eurobonds funktionieren (also von den EU-Staaten gemeinschaftlich begebene Anleihen). Das wesentliche Argument gegen Eurobonds (Norden zahlt die Zeche des Südens) entfällt, wenn man bedenkt, dass das Geld durch die EZB als Währungsgeber quasi aus dem Nichts kommt. Ein valides Gegenargument wäre, wenn es starke Anzeichen gäbe, dass die Finanzierung über Eurobonds die Inflation anheizt. Dieses Argument – und nur dieses – könnte man gelten lassen. Nicht aber, dass der deutsche Steuerzahler für die italienischen Staatsdefizite aufkommen muss. Das ist rein technisch schlichtweg Unsinn, wie oben ausführlich dargelegt.

Was ist mit der zuletzt stark gestiegenen Inflation? Man könnte daraus ableiten, dass die Staatsverschuldung tendenziell zu reduzieren sei. Ob dies jedoch zutrifft, hängt auch davon ab, welche weiteren Ursachen (Nachholeffekte, Lieferengpässe, Krieg) die erhöhte Inflation hat. Ziel ist immer die Vollauslastung der Wirtschaft (sprich: möglichst geringe Arbeitslosigkeit) unter der Nebenbedingung einer moderaten Inflation. Diesem Ziel dürften wohl grundsätzlich alle Parteien zustimmen.


[1] Sehr viel ausführlicher können Sie das alles in diesem Buch nachlesen, das ich Ihnen gerne empfehle möchte: Stephanie Kelton (2020): „The Deficit Myth: Modern Monetary Theory and How to Build a Better Economy“, New York: PublicAffairs.

[2] Das funktioniert deshalb, weil die Staaten heutzutage mit reinem Rechengeld arbeiten (im Gegensatz zur Golddeckung, die früher vielfach üblich war).

DAS KÖNNTE IHNEN GEFALLEN